（中國國土勘測規劃院，江蘇省土地勘測規劃院，南京國圖信息產業有限公司，常州市金壇區自然資源局）
摘 要
遠郊區是相對獨立、城鄉要素對流頻繁的半城市化地區，規劃編制、管理事權界線相對模糊，亟需通過國土空間規劃編制實現城鄉融合發展、理順規劃事權，構建空間規劃“一張藍圖”。常州市金壇區距離常州市主城區相對較遠，具有“兩山兩水六分田”的格局，屬典型的遠郊區。本文結合金壇區正在先行先試的國土空間規劃編制實踐，提出構建覆蓋全域、全要素的區鎮一體規劃空間范圍，以有效傳導上位規劃事權、明晰落實本級規劃事權，同時，通過分區分類逐級傳導實施用途管制，進一步細化農業、生態、城鎮空間劃分，落實開發邊界內外的差異化分類體系，以保護山水林田湖自然資源生態格局為底線，實現城鄉格局開放、城鄉功能互補和城鄉設施共享。本研究可為全國同類型地區開展國土空間規劃編制提供參考。
1 背景
2018年國務院機構改革，組建自然資源部，全國多省市啟動國土空間規劃編制工作。2019年5月，中共中央國務院發布了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）。《若干意見》的出臺標志著我國的空間發展和空間治理方式全面進入生態文明“新時代”，也為正在開展的金壇區國土空間總體規劃編制進一步指明了方向。常州市金壇區于2015年撤市改區，但距常州市主城區較遠、受區域輻射較弱一直是制約金壇區城市發展的重要因素。為探索新型城鄉關系和城鄉融合發展新機制、創新傳統縣域向都市城區轉型路徑，解決當前區域發展“痛點”，金壇區于2018年12月正式啟動國土空間規劃先行先試工作，以期探索出一套遠郊型撤縣改區地區的轉型發展路徑，為全國同類型地區開展國土空間規劃編制提供參考。
2 遠郊區國土空間規劃編制重點
遠郊區主要是距離主城區較遠、相對獨立、城鄉要素流動頻繁的半城市化地區，對于這類地區建議根據地方發展特點單獨編制縣級國土空間總體規劃，探索地區轉型發展路徑。
（1）更加注重區域協同
金壇區地處常州市西部，距離常州主城區較遠，且位于南京都市圈、蘇錫常都市圈、揚子江城市群、寧杭生態經濟帶邊緣，受區域輻射影響較小。這類城市在編制國土空間規劃時首先需要關注的是區域協同發展。就金壇區而言，不僅要落實國家、省級戰略中有關長三角一體化、南京都市圈、寧杭生態經濟帶、揚子江城市群的戰略要求，更應當從發展戰略、綜合交通、產業布局、城市建設、民生保障等方面注重與常州市主城區的全面接軌，同時加強與周邊縣區的聯動發展、加快區域內城鄉融合，從而推動金壇加快融入區域，促進地區社會經濟協同發展。
圖1 “常金一體化”發展示意圖
（2）更加注重內涵品質
遠郊區在編制國土空間規劃時，更應注重地區的內涵發展與品質提升。
首先，需嚴格落實生態底線及自然資源保護要求，堅持山水林田湖草海生命共同體理念，以水為紐帶明晰自然資源生態底線格局，對區域資源進行整體保護、系統修復、綜合治理。
其次，應立足存量規劃要求，實施鄉村振興戰略，強化城鄉公共資源均等配置，更加注重建設用地的開發利用及農村建設用地的整合，逐步實現城鄉格局開放、城鄉功能互補、城鄉設施共享的城鄉融合格局。
①鄉村地區可借由設施完善及信息互聯，成為與城鎮享有同等開放條件、同等基本公共服務品質的地區，與城鎮的區別僅存在于生活方式及空間形態等方面。
②除保留部分農業種植功能的現代化農場之外，可因地制宜、結合地方特色探索更多服務于都市地區的新功能。
③在保持鄉村獨立與差異化的前提下，合理配置城鄉公共服務設施，強化城鄉公共設施作用，統籌空間資源要素，有機推動城鄉設施共建共享；同時，保障城鄉居民共享公共服務均等化的公共利益，建立合理的城鄉設施體系。
3 構建全域、全要素的區鎮一體規劃空間范圍
《若干意見》明確了分級分類建立國土空間規劃體系的要求，強調“一級政府一級事權、全域全要素規劃管控”的理念。由此可以分析：省級政府事權的關鍵在于“指標 控制線”的管制要求；地方政府事權的關鍵在于“功能 布局”的建設方向，這就要求在編制國土空間規劃的時候，必須明確規劃的空間范圍。以金壇區為例，應明確鎮區一體、全域全要素的規劃空間范圍。
（1）有效傳導上位規劃事權
面向省級政府事權傳導，首先以“多規合一”為基本指導思路和技術手段，協調生態保護紅線、永久基本農田保護紅線和城鎮開發邊界之間的矛盾，統籌劃定三條控制線，通過三條控制線范圍及其管控規則管理和控制地方城鎮建設規模和開發強度；其次堅持山水林田湖草海生命共同體理念，加強生態環境分區管制，以區域內自然資源全覆蓋為本底，明確其保護和利用目標、邊界和轉用規則，推進生態系統保護和修復；再次，落實國家、省級和區域重大發展戰略，合理引導地方全域空間內落實城鎮發展定位與方向、產業結構及發展目標、基礎設施、公共服務設施、空間綜合整治和生態修復等要素配置。
（2）明晰落實本級規劃事權
面向本級地方政府事權，按照區鎮總體規劃同步編制、上下聯動的工作思路，明確強制性管控內容，統一分區、分類表達，形成區鎮一套成果。首先要以資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價為基礎，統一規劃用途分區與用地分類的標準，明確全域自然資源保護區域、國土空間綜合整治和生態修復區域，引導區域主導功能和開發建設項目落地；其次，落實并分解控制指標，明確詳細規劃遵循的強制性內容以及指標，劃分詳細規劃單元，制定行動計劃；再次，提出綜合交通、市政公共以及防災設施、特色保護等相關要求與布局。
（3）結合實際編制鄉鎮級總體規劃
兩類情況單獨編制鄉鎮級國土空間規劃：一是規劃基礎條件較差的鄉鎮，在縣級規劃中安排規劃分區，采用控制線 規劃分區 指標管控等方式進行傳導，再單獨編制鄉鎮國土空間總體規劃，明確規劃分區、分類，指導詳細規劃編制；二是有特別需要的鄉鎮，如歷史文化保護名鎮，在縣級規劃相關控制要求下，可單獨編制鄉鎮國土空間總體規劃，進一步明晰功能與結構。
4 明確規劃分區分類，實現全域資源規劃管控
為更好地實現金壇區國土空間的綜合開發利用與保護，推動區域山水林田湖生態資源統籌保護與修復，根據全域國土空間的資源分布現狀，以劃定的三條控制線為依據，明確上位規劃國土空間保護與利用的管控意圖，細化確定金壇區國土空間規劃分區分類，對全區實施分級分類管控。通過控制線體系和規劃用途分類體系形成的一張規劃底圖，指引不同規劃層級間的傳導和詳細規劃、專項規劃的編制。
（1）劃定國土空間規劃分區
生態空間按名錄 用途的形式細分為自然保護區、水源地保護區和森林濕地保護區等生態功能規劃分區。對城鎮開發邊界內的城鎮空間部分，以主導功能用途為基礎，對功能分區進一步細化，劃定包括居住生活區、商業商務區、綠地休閑區、綜合服務區、工業物流區、市政公用區、交通樞紐區和特色功能區等。將城鎮開發邊界外的農業空間部分以村莊邊界為基礎，按用途劃分為村莊發展區、一般農業區、林業發展區和其他用地區等。
圖2 金壇區國土空間總體規劃分區示意圖
（2）國土空間規劃用途分類體系
以控制線體系為剛性管控界線，以第三次全國國土調查成果和城市總體規劃用途分類為依據，以國土空間規劃分區為導向，形成國土空間規劃土地用途分類體系。分類體系涵蓋了城鎮開發邊界內外所有用地類型，其中城鎮開發邊界內部沿用原城市用地分類要求，城鎮開發邊界外部除特殊用地、采礦用地和區域基礎設施等用地外，其余部分采用三調的農用地和未利用地分類，實現全域規劃全域管控。
圖3 金壇區國土空間總體規劃用地類型分布圖
5 結語
隨著《若干意見》的施行，我國已經邁入國土空間規劃新時代。金壇區圍繞“打造高質量發展的新空間、新平臺，健全城鄉融合發展體制機制”的要求，先行先試啟動了金壇區國土空間總體規劃編制試點工作。金壇區在規劃編制時著力探索新的發展路徑，在立足區域協同的基礎上，以保護山水林田湖自然資源生態格局為底線，實現城鄉格局開放、城鄉功能互補和城鄉設施共享。作為遠郊型撤縣（市）設區地區之一，為全國同類型地區開展國土空間規劃編制提供參考。
（1）遠郊區國土空間規劃編制應更加注重區域協同，加快與主城區的全面接軌；注重規劃的內涵品質，對區域資源進行整體保護、系統修復、綜合治理，實施鄉村振興戰略，強化城鄉公共資源均等配置。
（2）按照“一級規劃一級事權”的要求，一方面有效傳導上位規劃事權，落實三條控制線劃定要求，加強生態環境分區管制，落實國家、省級和區域重大發展戰略；另一方面應明晰落實本級規劃事權，引導區域主導功能、自然資源保護、國土空間綜合整治和生態修復以及城鄉建設項目落地，分解落實控制指標，劃分詳細規劃單元，提出要素配置要求。
（3）通過規劃分區分類逐級傳導用途管制，對生態保護、城鎮發展及農業農村發展三類區域細化功能規劃分區方式，落實規劃發展要求，在城鎮開發邊界內外落實差別化的分類體系，實現全域資源規劃管控。
