1900年6月21日清政府發(fā)布了對英、美、法、德、俄、意、日、奧、荷、比、西11國宣戰(zhàn)上諭。日、俄、德、英、美、法、意、奧隨即組成八國聯(lián)軍出兵侵華。眼瞅著八國聯(lián)軍即將打進北京城之際慈禧急令各地督撫進京勤王。在這種背景下兩江總督劉坤一、湖廣總督張之洞、兩廣總督李鴻章、閩浙總督許應(yīng)骙、四川總督奎俊、鐵路大臣盛宣懷、山東巡撫袁世凱等人卻拒絕執(zhí)行慈禧下達的勤王命令。
這些地方督撫們與各國駐華領(lǐng)事達成了《東南保護約款》和《保護上海城廂內(nèi)外章程》：上海租界歸各國共同保護，長江及蘇杭內(nèi)陸均歸各省督撫保護。當(dāng)八國聯(lián)軍在北方與清軍激烈交火時南方各省卻并未介入這場戰(zhàn)爭。這直接導(dǎo)致清軍在面對八國聯(lián)軍時所能調(diào)動的軍隊只有北京、天津以及華北各地的8萬人。按說南方督撫們拒絕奉詔勤王、擅自與敵人達成協(xié)議的行為擱在哪朝哪代都是株連九族的謀逆大罪。
可等到八國聯(lián)軍撤退后回到京城的慈禧卻并未處分這些大臣，而且還像戰(zhàn)前一樣對這些人繼續(xù)委以重任。南方督撫們敢于違抗慈禧的命令本身就反映出清政府對政局的控制力度早已大不如前。清政府對政局的控制力逐漸喪失首先反映在軍事上。俗話說“槍桿子里出政權(quán)”——任何政權(quán)組織說到底都必須依托于軍事力量實現(xiàn)對國家的控制。清王朝在入關(guān)之初所倚重的軍事力量就是被視為嫡系的八旗軍。
清朝入關(guān)以后八旗子弟作為統(tǒng)治集團既得利益者在生活上迅速腐化墮落。入關(guān)時驍勇善戰(zhàn)的八旗軍很快就墮落成為只知享樂的紈绔子弟。八旗子弟不用參加科舉就可以世襲祖先的官職爵位。這樣一來八旗子弟自然也就不再讀書習(xí)武，所以八旗子弟作為寄生階層久而久之就變得文不能文、武不能武。早在康熙年間平定三藩之亂時八旗軍的戰(zhàn)斗力就已出現(xiàn)滑坡的跡象。到了乾隆年間所謂的“十全武功”幾乎都不是靠八旗軍完成的。
八旗軍戰(zhàn)斗力衰落后清王朝就需要一支新的武裝力量來保衛(wèi)自己。在這樣的背景下清王朝不得不倚重于以漢人為主的綠營軍。可到了清朝后期綠營軍也逐漸腐化墮落成為一手拿長槍一手拿煙槍的“雙槍兵”。在鎮(zhèn)壓太平天國運動的過程中清朝的八旗、綠營這樣的常備軍就已不堪使用。咸豐皇帝鑒于八旗、綠營皆不能戰(zhàn)的客觀現(xiàn)實只好鼓勵地方上組建團練鄉(xiāng)勇鎮(zhèn)壓太平天國：曾國藩的湘軍、李鴻章的淮軍、左宗棠的楚軍就是這種團練武裝的典型代表。
這些團練武裝盡管都打著清軍的名義，可實際上都不是由朝廷財政養(yǎng)活的。這些武裝要生存下來就只能自行募集資金。被太平軍逼急了的朝廷只好把財政權(quán)和兵權(quán)一并下放。曾國藩、左宗棠、李鴻章等人在鎮(zhèn)壓太平天國的過程中每攻陷一地就享有當(dāng)?shù)氐谋鴻?quán)、財權(quán)、人事任命權(quán)。這事實上就相當(dāng)于是一個小朝廷了。隨著曾國藩、左宗棠、李鴻章等漢族地方督撫的勢力做大做強也就使清政府對地方的管控力度遭到了削弱。
在鎮(zhèn)壓太平天國、收復(fù)新疆、中法戰(zhàn)爭等清朝后期歷次對內(nèi)對外戰(zhàn)爭中湘軍、淮軍等團練武裝逐漸取代八旗、綠營發(fā)揮作用。既然朝廷要倚重這些漢族督撫們的勢力，那么這些漢族督撫在國家大政中的話語權(quán)自然會增加。慈禧面對地方督撫勢力日漸強大的客觀現(xiàn)實也曾采用過一些政治手段進行制衡：慈禧曾試圖把兩江總督馬新貽安插進湘軍控制的江南官場，但馬新貽卻在1870年被人當(dāng)街刺殺身亡。
1872年慈禧又借楊乃武與小白菜案裁撤了幾十位出自湘軍系統(tǒng)的官員。慈禧通過這樣一番政治運作使朝廷與地方督撫形成了一種政治上的平衡。在太平天國剛被鎮(zhèn)壓時湘軍內(nèi)部曾有人建議曾國藩取清王朝而代之，但經(jīng)過慈禧一番整肅之后湘軍、淮軍勢力至少在表面上還是不得不服從于朝廷的管束。可慈禧也不過是用權(quán)謀手段與地方督撫形成了政治上的平衡，但要從根本上恢復(fù)清王朝在鎮(zhèn)壓太平天國之前的統(tǒng)治秩序已不可能。
在太平天國起義爆發(fā)之前清政府對地方督撫擁有絕對的控制權(quán)，而在鎮(zhèn)壓太平天國之后朝廷和地方督撫實際上處于一種平衡的狀態(tài)。地方督撫在自己的轄區(qū)內(nèi)擁有兵權(quán)、財權(quán)、行政權(quán)、人事任命權(quán)等各種權(quán)力。換句話說地方督撫關(guān)起門來就相當(dāng)于一方土皇帝，只不過在名分上還要遵奉北京的朝廷而已。清王朝在對內(nèi)對外戰(zhàn)爭中都必須倚重地方督撫手下的團練武裝，而且在政治上對這些漢族大臣也越來越倚重。
八旗子弟的腐化墮落不僅反映在戰(zhàn)斗力下降方面，同時八旗子弟處理吏治民生各種問題的能力也在下降。尤其是隨著外國列強的勢力在中國日益滲透使洋務(wù)外交越來越成為清政府的一項重要工作。在這種背景下滿蒙八旗子弟越來越難以勝任紛繁復(fù)雜的國家政務(wù)。晚清時期涌現(xiàn)出了曾國藩、左宗棠、李鴻章、張之洞、袁世凱等一大批漢族名臣，反觀滿蒙八旗子弟中拿得出手的就只有恭親王奕訢、僧格林沁、榮?等寥寥可數(shù)的幾個人。
曾國藩、左宗棠、李鴻章、張之洞、袁世凱這些漢族地方督撫不僅在軍事上支撐著清王朝，而且就是朝廷政務(wù)幾乎也是由這些人在支撐的。如果這些人要是撂挑子不干可能直接就導(dǎo)致朝廷運轉(zhuǎn)不起來了。當(dāng)八國聯(lián)軍打進北京城后慈禧在逃往西安的路上匆忙指定李鴻章作為與列強議和的全權(quán)代表。這可不是因為慈禧格外喜歡李鴻章，而是除了李鴻章之外真找不到更適合同外國人打交道的人選。
既然這些地方督撫們的勢力盤根錯節(jié)，而清政府的控制力早已削弱，那么慈禧又如何能處罰那些手握實權(quán)的地方督撫們呢？八國聯(lián)軍打進北京時一度把慈禧定為這場戰(zhàn)爭的罪魁禍首。李鴻章在與八國聯(lián)軍談判時就說太后是受奸人所逼才下的偽詔。事實上當(dāng)初李鴻章拒絕執(zhí)行進京勤王的命令給出的理由就是“此亂命也，粵不奉詔”。言下之意就是說朝廷對列強的宣戰(zhàn)詔書是奸臣脅持太后所下的偽詔。
劉坤一、張之洞、許應(yīng)骙、袁世凱等人也是借李鴻章一樣的理由宣布搞東南互保的。慈禧當(dāng)初確實是對列強宣戰(zhàn)了，可等到戰(zhàn)敗后慈禧為了回京恢復(fù)權(quán)力不得不巴結(jié)八國聯(lián)軍。在這種形勢下慈禧不得不附和李鴻章的說法。慈禧只能以自己是被奸臣蒙蔽為由作為推脫，否則聯(lián)軍就不會放過她，而她自己也無法返回京城恢復(fù)權(quán)力。既然到這時慈禧自己也承認當(dāng)初是被奸臣蒙蔽下達了錯誤的命令，那么反過來說東南督撫拒絕這樣的錯誤命令也就是正確的。
等到慈禧回京后就以“庚子之變顧全大局，保障東南厥功甚偉”為由嘉獎兩江總督劉坤一、湖廣總督張之洞等人。當(dāng)初拒絕進京勤王的東南督撫們不僅沒受到任何處罰，反而還得到了慈禧的嘉獎表彰。這實際上就相當(dāng)于是給東南互保這一事件定了性。東南互保使清廷中央與地方勢力的博弈充分暴露在了世人面前。清廷在這一事件中可謂是顏面掃地，而地方勢力則在這一事件后更進一步崛起壯大。
