《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》2020年3月1日起施行，其中“第十條 工程總承包單位應當同時具有與工程規模相適應的工程設計資質和施工資質，或者由具有相應資質的設計單位和施工單位組成聯合體。”在此前雖然絕大多數地方允許聯合體承攬工程總承包項目,但有些地方明確禁止聯合體承攬工程總承包項目。本規章出臺后，一定程度上明確了“設計施工單資質聯合體投標”的“合法性”，工程總承包聯合體設立的目的更是強調設計、采購、施工的一體化，設計與施工的高度融合，從而加強項目風險控制和提高投資效率。由于現階段除施工總承包企業特級資質外，同時擁有設計施工雙資質的企業應該不會太多。這一規定的出臺，在相關設計或施工單位尚未取得相關資質的過渡期內，聯合體承包很可能成為工程總承包建設組織實施方式的常見模式。這種允許“設計施工單資質聯合體投標”的招投標形式在一段時間內越來越多。
本文試著從招標人及招標代理機構角度對“工程總承包聯合體招投標”進行闡述：
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法規支持
2000年1月1日起實施的《中華人民共和國招標投標法》規定，“兩個以上法人或者其他組織可以組成一個聯合體，以一個投標人的身份共同投標。由同一專業的單位組成的聯合體，按照資質等級較低的單位確定資質等級。”但是不同專業(不同資質）的單位組成的聯合體，怎么如何確定資質，法律并沒有說，以至于各地規定都不太一致。
2003年2月13日實施的《建設部關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》（建市〔2003〕30號）中規定：“工程勘察、設計、施工企業也可以組成聯合體對工程項目進行聯合總承包。”
2011年7月1日開始實施的《建筑法》第二十七條規定“大型建筑工程或者結構復雜的建筑工程，可以由兩個以上的承包單位聯合共同承包。共同承包的各方對承包合同的履行承擔連帶責任。”
2017年3月23日住建部《“十三五”裝配式建筑行動方案》中規定：“設計、施工、開發、生產企業可單獨或組成聯合體承接裝配式建筑工程總承包項目。”
自2017年2月21日起實行的《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》（國辦發〔2017〕19號）提出：“加快推行工程總承包。裝配式建筑原則上應采用工程總承包模式。政府投資工程應完善建設管理模式，帶頭推行工程總承包。加快完善工程總承包相關的招標投標、施工許可、竣工驗收等制度規定。”
2017年7月13日發布的《住房城鄉建設部辦公廳關于工程總承包項目和政府采購工程建設項目辦理施工許可手續有關事項的通知》規定，對采用工程總承包模式的工程建設項目，在施工許可證及其申請表中增加“工程總承包單位”和“工程總承包項目經理”欄目。各級住房城鄉建設主管部門可以根據工程總承包合同及分包合同確定設計、施工單位，依法辦理施工許可證。對在工程總承包項目中承擔分包工作，且已與工程總承包單位簽訂分包合同的設計單位或施工單位，各級住房城鄉建設主管部門不得要求其與建設單位簽訂設計合同或施工合同，也不得將上述要求作為申請領取施工許可證的前置條件。
2020年3月1日起施行的《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》“第十條 工程總承包單位應當同時具有與工程規模相適應的工程設計資質和施工資質，或者由具有相應資質的設計單位和施工單位組成聯合體。”至此一定程度上明確了”設計施工單資質聯合體投標“的“合法性”。（注意，此處的”合法性“是加了括號的，便于理解。擴展：部門規章、地方性規章、規章制定機關作出的與規章具有同等效力的規章解釋以及規章以下的規范性文件在行政審判實踐中不是必須適用和執行的，是有條件的適用，法院在行政審判實踐中在某些情況下可以拒絕適用。）
此前，地方層面的規定有允許工程總承包聯合體投標，也有不允許工程總承包聯合體投標，在此不再贅述，從國家層面來看對于工程總承包聯合體投標的一致態度是允許的。
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合體的定義
招標投標法規定兩個以上法人或者其他組織可以組成一個聯合體，以一個投標人的身份共同投標。
根據《建設項目工程總承包合同示范文本（試行）》（GF-2011-0216）第1.1.7項的定義：“聯合體，指經發包人同意由兩個或兩個以上法人或者其它組織組成的，作為工程承包人的臨時機構。”
綜上所述：招投標階段聯合體是指兩個以上法人或者其他組織可以組成一個聯合體，以一個投標人的身份共同投標；聯合體中標后，在合同履行階段，指經發包人同意由兩個或兩個以上法人或者其它組織組成的，作為工程承包人的臨時機構。聯合體各方應為履行合同承擔連帶責任。
通過對《招標投標法》第三十一條、《建筑法》第二十七條、《招標投標法實施條例》第三十七條、五十一條，《政府采購法》第二十四條，《政府采購法實施條例》第二十二條，《工程建設項目施工招標投標辦法》第四十二條等法律法規中關于聯合體的規定進行分析，聯合體主要具有以下四方面的特征：
第一，主體的有條件性。《招標投標法》第三十一條第2款規定，聯合體各方均應具備承擔招標項目的相應能力，國家有關規定或者招標文件中對投標人資格條件有規定的，聯合體各方均應具備規定的相應資格條件。《建筑法》第二十七條第2款規定，兩個以上不同資質等級的單位實行聯合體共同承包的，應當按照資質等級低的單位的業務許可范圍承攬工程，這是聯合體的特別規定，因此，聯合體的成立必須滿足一定條件。
第二，組成的自主性。聯合體應根據自主的原則組成，必須由兩個或兩個以上的承包單位通過簽訂聯合體協議組成聯合體，其行為屬于各方自愿的、共同的法律行為。
第三，組織的臨時性。聯合體一般采取強強聯合、資質互補的原則，對大型建設項目和結構復雜的建設項目進行聯合投標，其性質屬于臨時性的組織，不具有法人資格，如果聯合體中標，則聯合體通過聯合體協議約束各自的工作范圍和職責，如果聯合體未中標，則聯合體解散。
第四，對外的一致性。聯合體雖然不是一個法人組織，但是對外投標應以所有組成聯合體各方共同的名義進行，對外作為一個整體共同投標、共同簽訂承包合同、共同履行合同，對發包人承擔連帶責任。
招標投標法對投標人組成聯合體共同投標是允許的，這也是符合實際情況的，特別是大型的、復雜的招標項目更有可能采用這種形式，但要對其加以規范，防止和排除在現實中已經出現的以組織聯合體為名，低資質的充當高資質的、不合格的混同合格的、責任不明、關系不清等弊端，因此在招標投標法中確立以下規則：一是，兩個以上法人或者其他組織可以組成一個聯合體，以一個投標人的身份共同投標，這就是將聯合體作為一個整體，是一個獨立的投標人。二是，聯合體的資格條件有兩種要求，不同專業組成的，各方均應具備規定的相應的資格條件；相同專業的，則應按照資質等級較低的單位確定資質等級，這樣可以保證聯合體的質量，防止名不副實。三是，聯合體各方應簽訂共同投標協議，中標后應共同與招標人簽訂合同，向招標人承擔連帶責任，這樣可以使法律關系清楚、責任明確。四是，招標人不得強制投標人組成聯合體，不得限制投標人之間的競爭，這種禁止性的規定是為了促進公平競爭，有一個競爭環境。（該段引自招標投標法及其釋義）
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工程總承包招標投標人聯合體的設置
3.1工程總承包招標如何設置投標人聯合體資格條件？
首先應明確是否接受聯合體，除應符合招標文件的要求（比如組成聯合體的成員數量）外，還應遵守以下規定：
（1）聯合體各方應按招標文件提供的格式簽訂聯合體協議書，明確聯合體牽頭人和各方權利義務；
（2）由同一專業的單位組成的聯合體，按照資質等級較低的單位確定資質等級；
（3）聯合體各方不得再以自己名義單獨或參加其他聯合體在本招標項目中投標。
3.2能否拒絕“設計施工單資質聯合體投標”?
在以往的招標中，招標人及招標代理機構往往在招標公告及文件中明確拒絕聯合體投標，那么在《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》出臺后，一定程度上明確了“設計施工單資質聯合體投標”的“合法性”的情況下，還能拒絕聯合體投標么？相信不同的人對此會有不同的意見，我的觀點是：可以拒絕，該規定是為了適應現階段我國建筑市場的情況而設立的，現階段除施工總承包企業特級資質外，同時擁有設計施工雙資質的企業應該不會太多，“設計施工單資質聯合體投標”能夠鼓勵更多的單資質企業進行進入工程總承包市場，為向雙資質過渡積累經驗，有利于我國工程總承包的發展。從該管理辦法的效力來看，不屬于“效力性強制性規定”，拒絕“設計施工單資質聯合體投標”沒有法律后果，更不會導致因此簽訂的施工合同無效。所以我認為招標人可以根據項目的實際情況來覺定是否接受聯合體投標。
聯合體一方成員提供的“資信業績”等，在投標時能夠作為共同的評審材料得分嗎？
我認為可以，但要看招標文件的具體規定。要避免以不合理的條件限制或者排斥潛在投標人，或者對潛在投標人實行歧視待遇。
總結
對“設計施工單資質聯合體投標”做個不恰當的比喻就是“0.5+0.5=1”，而不是“1+1>=2”的關系，在一定程度上是權宜之舉，能夠鼓勵更多的單資質企業進入工程總承包市場，為向雙資質過渡積累經驗，有利于推廣工程總承包模式，有利于我國工程總承包的發展。但是另一方面，鑒于聯合體承包模式涉及面廣、法律關系復雜且相關法律法規又不健全，導致聯合體承包模式較單一主體的承包模式更容易發生矛盾或糾紛。現階段，聯合體履約過程中產生的法律糾紛及質量安全問題也比較多的，這就要求我們深刻理解聯合體的實質，提前去規避風險，相信國家也會相繼出臺政策促進和規范工程總承包活動，提升工程建設質量和效益。
