作 者：梅冠群 關(guān)羽
作者單位：中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心戰(zhàn)略研究部/中國(guó)國(guó)際工程咨詢有限公司交通業(yè)務(wù)部
文章來(lái)源:《中國(guó)發(fā)展觀察》2020年第9-10期合刊
內(nèi)容版權(quán)歸屬中國(guó)發(fā)展出版社及中國(guó)發(fā)展觀察雜志社，轉(zhuǎn)載注明出處及原作者。
通用航空是指使用民用航空器從事公共航空運(yùn)輸以外的民用航空活動(dòng)，包括從事工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和建筑業(yè)的作業(yè)飛行以及醫(yī)療衛(wèi)生、搶險(xiǎn)救災(zāi)、氣象探測(cè)、海洋探測(cè)、科學(xué)探測(cè)、教育訓(xùn)練、文化體育等方面的飛行活動(dòng)。通用航空在我國(guó)具有極大的發(fā)展前景， 被譽(yù)為“下一個(gè)汽車產(chǎn)業(yè)”。
發(fā)展通用航空的重大意義
通用航空是重要的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，對(duì)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、更好地滿足群眾生產(chǎn)生活需要、應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害等具有極為重要的作用，必須從戰(zhàn)略高度、全局角度看待我國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
（一）通用航空產(chǎn)業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有較大帶動(dòng)能力
通用航空業(yè)是以通用航空飛行活動(dòng)為核心，涵蓋通用航空器研發(fā)制造、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)、綜合保障以及延伸服務(wù)等全產(chǎn)業(yè)鏈的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，具有產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)、服務(wù)領(lǐng)域廣、帶動(dòng)作用強(qiáng)等特點(diǎn)。從全產(chǎn)業(yè)鏈看，通用航空可分為三大組成部分：
一是上游的通用飛機(jī)制造部分，既包括整機(jī)的研發(fā)設(shè)計(jì)、組裝集成，也包括特種原材料、零配件、導(dǎo)航設(shè)備、通信設(shè)備、發(fā)動(dòng)機(jī)等配套的研發(fā)和生產(chǎn)；
二是通用航空保障部分，包括機(jī)場(chǎng)建設(shè)與維護(hù)、飛機(jī)維護(hù)與修理、油料航材供應(yīng)、機(jī)場(chǎng)和地面服務(wù)等；
三是運(yùn)營(yíng)服務(wù)部分，包括公務(wù)飛行、航空體育、航空旅游、飛播造林、森林消防、救災(zāi)搶險(xiǎn)、城市急救、航空巡查、航空會(huì)展、航空攝影、航空教學(xué)、土地測(cè)量、礦產(chǎn)勘探、氣象服務(wù)、融資租賃、航空培訓(xùn)等等。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，通用航空投入產(chǎn)出比為1:10，研發(fā)產(chǎn)出比為1:80。通用航空產(chǎn)業(yè)共涉及約70多個(gè)學(xué)科和工業(yè)領(lǐng)域，產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)極為豐富，對(duì)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)能力較強(qiáng)，對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的一、二、三產(chǎn)業(yè)都有巨大的拉動(dòng)作用。比如，美國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)僅通用飛機(jī)制造（630億美元）、通用航空運(yùn)輸（850億美元）、通用航空維修（415億美元）、機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)（220億美元）四大部分一年總產(chǎn)值就超過(guò)2000億美元，再加上其他配套服務(wù)業(yè)和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)規(guī)模巨大。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)型升級(jí)、提質(zhì)增效的關(guān)鍵階段，經(jīng)濟(jì)面臨一定的下行壓力，發(fā)展通用航空有利于形成新的熱點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)能和潛力。
（二）發(fā)展通用航空有助于進(jìn)一步提升我國(guó)制造業(yè)發(fā)展水平
通用航空制造是大型高端制造業(yè)，從一個(gè)側(cè)面代表著一個(gè)國(guó)家制造業(yè)的發(fā)展水平。發(fā)達(dá)國(guó)家基本都是通用航空制造大國(guó)，美國(guó)通用飛機(jī)整機(jī)制造產(chǎn)值能占到世界一半，美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、加拿大甚至巴西等國(guó)均具有較強(qiáng)的通用航空整機(jī)及配套零部件的設(shè)計(jì)和制造能力。中國(guó)通用航空制造與之相比仍有較大差距。目前我國(guó)通用航空器中，國(guó)產(chǎn)航空器僅占28%，其余72%均為國(guó)外或合資品牌；其中旋翼類航空器國(guó)內(nèi)、國(guó)外品牌占比更分別達(dá)到5%和95%。在零部件特別是核心零部件方面，也需大量依賴國(guó)外技術(shù)或產(chǎn)品。發(fā)動(dòng)機(jī)是通用航空飛行器的心臟，我國(guó)不僅渦輪發(fā)動(dòng)機(jī)在性能、可靠性方面明顯落后于外國(guó)產(chǎn)品，甚至活塞發(fā)動(dòng)機(jī)也和國(guó)外有較大差距，目前國(guó)產(chǎn)的通用飛機(jī)“運(yùn)五”“初教六”“農(nóng)五”“小鷹500”，引進(jìn)生產(chǎn)的“塞納斯162/172”“鉆石40/42”“佳寶J160”等固定翼飛機(jī)，所使用的活塞發(fā)動(dòng)機(jī)相當(dāng)大比例都是由國(guó)外進(jìn)口。目前除無(wú)人機(jī)等通用航空器外，我國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)制造業(yè)整體還處于整機(jī)組裝水平，發(fā)動(dòng)機(jī)等核心零部件大多需從國(guó)外進(jìn)口，自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)較為缺乏。如果我國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)能夠大規(guī)模發(fā)展，將會(huì)極大帶動(dòng)通用航空制造業(yè)，推動(dòng)我國(guó)機(jī)械裝備、電子信息、新材料等各領(lǐng)域制造能力的提升，特別是能夠帶動(dòng)發(fā)動(dòng)機(jī)等具有戰(zhàn)略意義的關(guān)鍵裝備生產(chǎn)能力的提升。
（三）通用航空能夠?yàn)槠h(yuǎn)地區(qū)群眾出行創(chuàng)造便利
我國(guó)幅員遼闊，一些邊境地區(qū)、東南島嶼地區(qū)、中西部老少邊窮地區(qū)由于交通基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)其他內(nèi)陸地區(qū)較為落后，群眾出行并不方便。通用航空由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本低、運(yùn)輸組織靈活等特點(diǎn)，非常適合在這些地區(qū)為群眾出行提供服務(wù)。一方面，偏遠(yuǎn)地區(qū)大規(guī)模建設(shè)高鐵、公共航空等快捷交通基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)性不強(qiáng)，通用航空設(shè)施建設(shè)成本低，十分適合財(cái)政能力不寬裕的偏遠(yuǎn)落后地區(qū)。另一方面， 偏遠(yuǎn)地區(qū)人口密度相對(duì)較低，對(duì)高鐵、公共航空運(yùn)營(yíng)的支撐能力不足，通用航空運(yùn)輸組織靈活，航線密度可以較低，可開(kāi)展短途客貨運(yùn)輸業(yè)務(wù)，人數(shù)隨時(shí)湊夠隨時(shí)出發(fā)， 有利于改善當(dāng)?shù)乜焖俪鲂袟l件。在國(guó)土面積較大的發(fā)達(dá)國(guó)家甚至一些發(fā)展中國(guó)家，如美國(guó)、加拿大、澳大利亞、巴西等國(guó)，通用航空都是其邊遠(yuǎn)地區(qū)居民出行的主要方式。比如美國(guó)阿拉斯加州，面積171萬(wàn)平方公里、人口72萬(wàn)，居民遠(yuǎn)距離出行主要依賴通用航空，全州共有通用機(jī)場(chǎng)734個(gè)、跑道1200多條、通用航空器5000多架，是美國(guó)通用航空最發(fā)達(dá)的州之一。巴西境內(nèi)熱帶雨林和山地眾多，地面交通不便， 通用航空也是居民出行的重要方式，全巴西共有3000多個(gè)通用機(jī)場(chǎng)、20000多架通用航空器。澳大利亞中部地廣人稀，通用航空也較好地解決了當(dāng)?shù)鼐用竦某鲂袉?wèn)題。對(duì)于我國(guó)新疆、內(nèi)蒙古、西藏、甘肅、寧夏等西部交通不便地區(qū)，云南、廣西、四川、重慶、貴州等山區(qū)和南方邊境地區(qū)，東部海島地區(qū)，通用航空都可成為公共運(yùn)輸航空的重要補(bǔ)充。
（四）通用航空有利于培育形成新的消費(fèi)業(yè)態(tài)
通用航空并非簡(jiǎn)單的航空客貨運(yùn)輸，而是能夠和其他產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，形成豐富多樣的消費(fèi)業(yè)態(tài)，為群眾提供各種新的服務(wù)。比如“通用航空+旅游”，可以在輕型飛機(jī)、直升機(jī)、熱氣球上觀看自然風(fēng)光或城市風(fēng)光；比如“通用航空+體育”，發(fā)展滑翔機(jī)、動(dòng)力傘等各種體育運(yùn)動(dòng)，為體育愛(ài)好者創(chuàng)造新的體驗(yàn)方式；比如“通用航空+醫(yī)療”，可以將病人以最短的時(shí)間送至醫(yī)院，對(duì)于較為擁堵的城市或距離城市較遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村而言十分必要；比如“通用航空+會(huì)展”，通過(guò)國(guó)際航空展、航空節(jié)、航空表演、航空體驗(yàn)、航空論壇等活動(dòng)吸引大量的觀眾和游客，培育航空文化；比如“通用航空+商務(wù)”，便捷化、舒適化的公務(wù)飛行、私人飛行可以較好地滿足國(guó)內(nèi)高收入群體的出行需求；比如“通用航空+物流”，在一些中西部地區(qū)、島嶼地區(qū)，高附加值、時(shí)效性強(qiáng)的無(wú)人機(jī)物流可能會(huì)成為新的物流業(yè)態(tài)；等等。美國(guó)通用航空相關(guān)產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達(dá)，圍繞通用航空的各類服務(wù)業(yè)態(tài)中，按飛行時(shí)長(zhǎng)計(jì)算，空中巴士約占10%， 空中觀測(cè)、空中噴灑、空中醫(yī)療等各種專業(yè)服務(wù)約占15%，飛行培訓(xùn)約占15%，商務(wù)飛行約占20%，包括觀光旅游、體育運(yùn)動(dòng)的個(gè)人飛行約占35%。目前中國(guó)通用航空正處于起步階段，未來(lái)將迎來(lái)快速發(fā)展期。隨著群眾生活水平的提高，私人飛行、商務(wù)飛行、娛樂(lè)飛行、運(yùn)動(dòng)飛行等將會(huì)成為通用航空重要的消費(fèi)業(yè)態(tài)，可以更好地滿足人民群眾出行和休閑的需要。
（五）通用航空是應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的重要手段
通用航空具有快速、便捷、高效等特點(diǎn)，在搶險(xiǎn)救災(zāi)、應(yīng)急救援、醫(yī)療救護(hù)等方面可以提供難以替代的公共服務(wù)。在應(yīng)對(duì)汶川地震、南方冰雪災(zāi)害、舟曲泥石流、玉樹(shù)地震等重大自然災(zāi)害中，通用航空均提供了重要的交通保障。發(fā)達(dá)國(guó)家均極為重視通過(guò)發(fā)展通用航空增強(qiáng)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的能力。日本從1995年阪神大地震后，開(kāi)始構(gòu)建直升機(jī)應(yīng)急救援體系，目前機(jī)隊(duì)規(guī)模達(dá)到106架，分布在全日本各地， 能夠保證20分鐘內(nèi)到達(dá)救援現(xiàn)場(chǎng)；全日本共有56家醫(yī)院提供直升機(jī)救援服務(wù)。美國(guó)目前有約2400架救援航空器，救援直升機(jī)約1500架，通用航空醫(yī)療救援覆蓋全美84.5%的人口，大部分地區(qū)如果出現(xiàn)救助要求，飛機(jī)10分鐘左右即可抵達(dá)。德國(guó)目前有100多架救援直升機(jī)，74 個(gè)救援站，36個(gè)救援基地，全德任何位置出現(xiàn)救援事故，飛機(jī)均可在15分鐘內(nèi)抵達(dá)。我國(guó)通用航空應(yīng)急能力相比發(fā)達(dá)國(guó)家有很大差距。我國(guó)國(guó)土面積是日本的25倍，人口是日本的10多倍，如果按照日本的配備標(biāo)準(zhǔn)，通航應(yīng)急救援要覆蓋我國(guó)80%的區(qū)域和人口，大約需要1000- 1200架專業(yè)航空器，目前缺口極大。2008年汶川地震發(fā)生后，民航系統(tǒng)僅能派出35架直升機(jī)參加抗震救災(zāi)，其中實(shí)際發(fā)揮作用的大中型直升機(jī)僅為19架。
當(dāng)前我國(guó)通用航空發(fā)展遇到的幾個(gè)問(wèn)題
盡管當(dāng)前通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快，但相比國(guó)外先進(jìn)水平差距仍然較大。通用航空是一項(xiàng)系統(tǒng)工程， 涉及企業(yè)成長(zhǎng)、業(yè)態(tài)培育、基礎(chǔ)設(shè)施、配套保障、政策環(huán)境、觀念理念等方方面面。目前我國(guó)通用航空發(fā)展總體呈現(xiàn)出規(guī)模偏小、業(yè)態(tài)成熟度不高、企業(yè)小而散、基礎(chǔ)設(shè)施不足、保障能力有限等問(wèn)題，特別是目前我國(guó)低空空域開(kāi)放和空域管理體制改革進(jìn)度較慢，極大地制約了我國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
（一）總體規(guī)模依然偏小
近些年我國(guó)通用航空總體保持較快發(fā)展勢(shì)頭。2019年通用航空在冊(cè)航空器總數(shù)達(dá)到3317架，是2010 年的3倍以上；通用航空企業(yè)數(shù)464 家，約是2010年的4.2倍；通用航空飛行員數(shù)達(dá)到3599人，約是2012年的3.6倍；通用航空器年交付數(shù)量占全球比重也從2002年的0.82%提高到現(xiàn)在的10%以上，成為世界通用航空的重要增長(zhǎng)極。但相比發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)通用航空的總體規(guī)模依然很小，完全不在一個(gè)量級(jí)上。美國(guó)約有2萬(wàn)個(gè)各類通用機(jī)場(chǎng)，歐洲約4200個(gè)，巴西約2500個(gè)，澳大利亞約2300個(gè)，加拿大約1700個(gè)，而中國(guó)2019年僅有通用機(jī)場(chǎng)228個(gè)以及200多個(gè)臨時(shí)起降點(diǎn)。美國(guó)有約21.2萬(wàn)架通用航空器，歐洲約13.7萬(wàn)架，加拿大、巴西、澳大利亞、南非等國(guó)也各有1萬(wàn)多架至3萬(wàn)多架不等的通用飛行器，而中國(guó)目前在冊(cè)通用航空器總數(shù)僅有3000多架。從通用航空業(yè)務(wù)額上看，中國(guó)通用航空僅相當(dāng)于英國(guó)的3/4、法國(guó)的1/2、美國(guó)的1/25。
（二）圍繞個(gè)人消費(fèi)的通航產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)尚未發(fā)展起來(lái)
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)通用航空主要應(yīng)用于作物播種、噴散農(nóng)藥、土地測(cè)量、人工降雨、海上巡查、電網(wǎng)巡線等工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，極少應(yīng)用于群眾休閑消費(fèi)。按飛行時(shí)間計(jì)算，全球通用航空服務(wù)中大約60%是商務(wù)出行、運(yùn)動(dòng)娛樂(lè)、觀光旅游、醫(yī)療救援等私人飛行活動(dòng)， 而中國(guó)商務(wù)飛行只占3%，私人和娛樂(lè)飛行只占1%，訓(xùn)練飛行卻高達(dá)70%，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作業(yè)飛行達(dá)到26%，與國(guó)外形成鮮明對(duì)照。這表明我國(guó)圍繞個(gè)人消費(fèi)為主的新興業(yè)態(tài)還沒(méi)有發(fā)展起來(lái)，通用航空的市場(chǎng)活力還沒(méi)有激發(fā)出來(lái)。目前我國(guó)通航領(lǐng)域傳統(tǒng)業(yè)務(wù)和新興業(yè)態(tài)的產(chǎn)值比約為9：1，而新興業(yè)態(tài)正是附加值較高部分，我國(guó)通航企業(yè)尚未大規(guī)模開(kāi)展個(gè)人消費(fèi)服務(wù)，這直接影響了通航企業(yè)的盈利能力和規(guī)模擴(kuò)張速度。
（三）我國(guó)通航企業(yè)呈現(xiàn)出小而散的特點(diǎn)
我國(guó)通用航空企業(yè)規(guī)模，無(wú)論是運(yùn)營(yíng)企業(yè)還是制造企業(yè)，都和國(guó)外行業(yè)巨頭差距較大。通航運(yùn)營(yíng)企業(yè)方面，在我國(guó)現(xiàn)有通航企業(yè)中，據(jù)2018年數(shù)據(jù)，擁有航空器數(shù)量少于5架的占75%，全年飛行超過(guò)1000小時(shí)的只有80家，超過(guò)1 萬(wàn)小時(shí)的只有3家，呈現(xiàn)出明顯的小而散的特點(diǎn)。而美國(guó)擁有世界上最大的通用航空運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)，行業(yè)年收入達(dá)80億美元，運(yùn)營(yíng)商達(dá)到2500家，并擁有一批較大規(guī)模的運(yùn)營(yíng)企業(yè)。通用飛行器制造方面， 我國(guó)制造企業(yè)規(guī)模也遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法和美歐等發(fā)達(dá)國(guó)家相比。目前世界上主要的通用飛機(jī)制造公司有幾十家， 如美國(guó)塞斯納、灣流、雷神、貝爾直升機(jī)、德事隆、派珀，加拿大龐巴迪，法國(guó)達(dá)索，歐洲直升機(jī)，瑞士皮拉圖斯等公司。美國(guó)是全球通用飛機(jī)制造第一大國(guó)，通用飛機(jī)年交付量占全球一半以上，按產(chǎn)量計(jì)算世界前5大公司全部在美國(guó)，按產(chǎn)值計(jì)算世界前5大公司有4家在美國(guó)，另一家為加拿大的龐巴迪公司。通航發(fā)動(dòng)機(jī)領(lǐng)域，美國(guó)普惠、霍尼韋爾、通用電氣、萊康明等企業(yè)生產(chǎn)量占據(jù)了全球3/4的市場(chǎng)份額。
（四）通航基礎(chǔ)保障和服務(wù)能力還相對(duì)較弱
目前我國(guó)通用航空機(jī)場(chǎng)數(shù)量較少，頒證通用機(jī)場(chǎng)僅有228個(gè)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足通用航空器停放需求，大量通用航空飛機(jī)被迫停放在民航運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)。通用飛機(jī)并不受民航機(jī)場(chǎng)的歡迎，一方面民航運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)起降和保障費(fèi)用較高，讓通用航空企業(yè)難以承受，另一方面通用航空飛機(jī)起降速度較慢，影響機(jī)場(chǎng)運(yùn)行效率。我國(guó)通用航空發(fā)展除面臨通用機(jī)場(chǎng)較少問(wèn)題外，在基礎(chǔ)服務(wù)方面也明顯不足。目前我國(guó)通用航空所必須的固定運(yùn)營(yíng)基地（F B O）、飛行服務(wù)站（F S S）、專業(yè)維修站（MRO）等基礎(chǔ)設(shè)施極為短缺。美國(guó)擁有180個(gè)飛行服務(wù)站和58個(gè)自動(dòng)飛行服務(wù)站，而我國(guó)正在運(yùn)營(yíng)的FBO僅有9個(gè)，MRO 也僅有47個(gè)。保障通用航空飛行的航行情報(bào)、航空氣象等服務(wù)供給也嚴(yán)重不足，航油等保障系統(tǒng)也不能滿足通航發(fā)展要求。此外，我國(guó)通航飛行員數(shù)量也很少，美國(guó)擁有60多萬(wàn)名私照飛行員，其中私人飛機(jī)駕駛員17萬(wàn)人，中國(guó)飛行員只有數(shù)千人。
（五）通航發(fā)展面臨低空空域開(kāi)放不足的政策制約
按照航空飛行高度，我國(guó)空域可劃分為超低空（低于600米）、低空（600-30 0 0米）和高空（高于3 0 0 0 米），通用飛機(jī)飛行主要集中在3000米以下的低空和超低空。由于我國(guó)低空空域開(kāi)放程度不高，通用飛機(jī)“上不了天”，嚴(yán)重制約了通用航空的發(fā)展。低空空域開(kāi)放程度不高源于我國(guó)的空域管理體制。目前我國(guó)空域?qū)嵭袊?guó)家空管委統(tǒng)一管理、航路內(nèi)由民航管理、航路外由軍航管理的體制，絕大多數(shù)空域由空軍管理指揮。由于空軍的主要關(guān)注點(diǎn)是空域的安全問(wèn)題， 與民航的關(guān)注點(diǎn)不同，空軍出于安全考慮并沒(méi)有較快推進(jìn)低空空域開(kāi)放。目前從國(guó)家層面正在積極推動(dòng)低空空域管理改革工作，自2000 年低空空域管理改革首次列入國(guó)家空管委工作計(jì)劃至今已近20年。國(guó)務(wù)院、中央軍委2010年8月下發(fā)《關(guān)于深化我國(guó)低空空域管理改革的意見(jiàn)》，明確低空空域管理改革的目標(biāo)任務(wù)，并在全國(guó)14個(gè)省市自治區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)，試點(diǎn)地區(qū)空域占全國(guó)空域的33%。2015年以后，國(guó)家空管委陸續(xù)批準(zhǔn)了濟(jì)南、重慶、珠三角、海南、西北地區(qū)、四川的低空空域管理改革綜合試點(diǎn)，但目前我國(guó)低空開(kāi)放和低空空域管理改革還仍處于摸索階段，管理方式未與國(guó)際接軌、相關(guān)部門職責(zé)分工不明確、審批流程復(fù)雜等問(wèn)題依舊廣泛存在，通用航空器“飛不起來(lái)”的問(wèn)題沒(méi)有得到根本解決。
推動(dòng)通航產(chǎn)業(yè)更好發(fā)展的幾點(diǎn)建議
（一）積極推動(dòng)我國(guó)低空空域管理體制改革
現(xiàn)行空域管理體制是我國(guó)通航產(chǎn)業(yè)放活發(fā)展的最大制約因素，應(yīng)當(dāng)重新理順軍民航的管理責(zé)任，妥善處理好空防與空管的關(guān)系，有效推進(jìn)空域管理體制改革。目前世界各國(guó)空域管理基本均采取民方管理為主、軍方管理為輔的方式，我國(guó)空域改革可參照國(guó)際通行經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)軍航管理系統(tǒng)既承擔(dān)著繁重的防空安全任務(wù)，又承擔(dān)著低空空域通航飛行計(jì)劃審批任務(wù)，從軍方立場(chǎng)看，兩者權(quán)衡必然側(cè)重防空安全， 這既增加了軍航的工作壓力，分散了軍航聚焦防空安全主業(yè)的精力， 又客觀上導(dǎo)致低空空域管得過(guò)死。美國(guó)民航系統(tǒng)管理著85%的空域， 而中國(guó)民航系統(tǒng)僅管理約20%的空域，80%的空域由軍方管理。應(yīng)重新劃分軍民航飛行安全責(zé)任，除禁止或限制空域外，軍航可將大量的審批權(quán)限放給民航。同時(shí)， 可借鑒推廣四川等地低空空域管理試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，建立軍民航協(xié)調(diào)機(jī)制和信息共享機(jī)制。
（二）加快推進(jìn)全國(guó)空域分類管理
目前我國(guó)空域管理方式尚未和國(guó)際民航組織推薦標(biāo)準(zhǔn)完全接軌。按照國(guó)際民航組織標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)對(duì)儀器儀表的依賴程度不同、對(duì)目視飛行的限制程度不同，將空域分為A、B、C、D、E、F、G七個(gè)基本類型，對(duì)航空器的要求和限制條件逐漸放松，從而使低類別空域適合于通用航空的發(fā)展。美國(guó)將空域劃分為A、B、C、D、E、G六個(gè)類型（F為空中交通咨詢服務(wù)，是在沒(méi)有條件提供管制服務(wù)時(shí)采取的臨時(shí)性空中服務(wù)方式，很多國(guó)家沒(méi)有采用），絕大多數(shù)低于5500米的空域被劃為E類空域，G類空域主要分布在海拔230米至400米，在E類和G 類空域采取負(fù)面清單管理，只要不是明確管制的空域，都可以自由飛行。我國(guó)將空域劃分為A、B、C、D四類，即高空管制區(qū)、中低空管制區(qū)、進(jìn)近（終端）管制區(qū)和塔臺(tái)管制區(qū)，采取正面清單管理，沒(méi)有批準(zhǔn)航線就不能起飛。按照我國(guó)新修改的低空空域管理規(guī)定，將低空空域劃分為管制空域、監(jiān)視空域、報(bào)告空域三大類，在管制空域飛行需要申請(qǐng)，監(jiān)視空域和報(bào)告空域只需報(bào)備，在低空空域管理方面已經(jīng)取得了一定突破。但目前監(jiān)視空域和報(bào)告空域比例仍然較低，空域呈現(xiàn)孤立分割特征，很少連成大片，通用飛機(jī)起飛難、飛不遠(yuǎn)。我國(guó)應(yīng)參照國(guó)際民航組織標(biāo)準(zhǔn)和世界各國(guó)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家空域資源的統(tǒng)一規(guī)劃，深化對(duì)空域的負(fù)面清單管理制度，大幅擴(kuò)大低空監(jiān)視空域和報(bào)告空域的比重，使之在全國(guó)范圍內(nèi)連成大片，公開(kāi)飛行航圖，為通用航空飛行創(chuàng)造空間。
（三）加強(qiáng)通用航空安全管理通用航空發(fā)展必須妥善處理好航空安全和空域開(kāi)放的關(guān)系，既不能一味追求空域開(kāi)放而忽視安全管理（如果發(fā)生通用航空安全事故可能對(duì)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)造成較大損失，并將極大沖擊通用航空的社會(huì)信任度），也不能一味強(qiáng)調(diào)安全而在空域開(kāi)放、空域改革方面止步不前。
要在空域管理改革中積極探索通用航空安全的管理方式，循序漸進(jìn)、穩(wěn)扎穩(wěn)打。當(dāng)前通用航空安全監(jiān)管的難點(diǎn)是“低慢小”飛行器，即超低空飛行、飛行速度慢、體積較小的通用航空飛行器，主要包括輕型飛機(jī)、輕型直升機(jī)、滑翔機(jī)、三角翼、動(dòng)力三角翼、滑翔傘、動(dòng)力傘、熱氣球、飛艇、無(wú)人機(jī)、大型航模等，不易被雷達(dá)發(fā)現(xiàn)，管理難度較大。目前對(duì)“低慢小” 飛行器的有效管理是一個(gè)世界性難題，如不能有效管理，極易出現(xiàn)擾亂空中飛行秩序、造成空管混亂、威脅飛行安全的問(wèn)題，甚至威脅地面安全。解決該問(wèn)題一方面要堅(jiān)持分類施策，如對(duì)于從事公務(wù)飛行、私人飛行、航空旅游、醫(yī)療救援等活動(dòng)的、安全性較高的大中型通用飛行器，采用更加靈活的安全管理方式；對(duì)于無(wú)人機(jī)等“低慢小”飛行器可繼續(xù)嚴(yán)加管理。另一方面在不同地區(qū)采取不同松緊度的安全管理方式，如首都地區(qū)低空空域管理可較為嚴(yán)格，廣大內(nèi)陸地區(qū)、沿邊地區(qū)、海島地區(qū)可以更加靈活。同時(shí)，要探索通過(guò)大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等先進(jìn)技術(shù)對(duì)“低慢小”飛行器進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管，用技術(shù)創(chuàng)新的辦法提升安全管理水平。總之，對(duì)通用航空的安全管理應(yīng)采取宜疏不宜堵的方法。
（四）加強(qiáng)對(duì)通用航空基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌布局
我國(guó)提出要深化低空空域改革、推動(dòng)通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展以來(lái)， 地方積極性很高，均將通用航空產(chǎn)業(yè)視為拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的下一個(gè)重要增長(zhǎng)點(diǎn)，一批通用航空機(jī)場(chǎng)、通航產(chǎn)業(yè)園等紛紛上馬。盡管我國(guó)通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)落后、設(shè)施較為薄弱，但也不應(yīng)一味在通航項(xiàng)目上求大、求多，一擁而上， 必須處理好和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、群眾消費(fèi)需求以及其他交通方式之間相適應(yīng)的關(guān)系，這其中特別要處理好通用航空和綜合交通的關(guān)系。在國(guó)家和地方編制綜合交通規(guī)劃中，要將通用航空納入并進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，推動(dòng)通用機(jī)場(chǎng)與運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)特別是支線機(jī)場(chǎng)相協(xié)調(diào)， 推動(dòng)通用航空與各種運(yùn)輸方式的銜接和融合，明確通航機(jī)場(chǎng)布局和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，避免重復(fù)建設(shè)、盲目競(jìng)爭(zhēng)。
（五）鼓勵(lì)社會(huì)資本參與通用航空保障體系建設(shè)要推動(dòng)我國(guó)通用航空健康有序發(fā)展，必須建立起覆蓋全國(guó)的通用航空飛行服務(wù)保障體系， 特別是通用機(jī)場(chǎng)、FSS、FBO、MRO等基礎(chǔ)設(shè)施。
目前國(guó)內(nèi)這些設(shè)施既有政府主導(dǎo)建設(shè)的，也有企業(yè)建設(shè)的，還有政府和企業(yè)合作建設(shè)的。為推動(dòng)通航保障體系盡快完善， 宜吸引社會(huì)資本參與到通航保障體系建設(shè)中來(lái)， 或政府以PPP、BOT等方式與社會(huì)資本開(kāi)展合作，特別是要吸引國(guó)外先進(jìn)、專業(yè)化技術(shù)服務(wù)企業(yè)參與投資建設(shè)，提升產(chǎn)品的專業(yè)化水平。
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