| 當前節水灌溉發展要正確認識的三個關系 |
| 中國灌溉排水發展中心 倪文進 龍海游 顧濤 |
| 2009-11-16 |
| 中國是一個農業大國，我們用占世界6%的可更新水資源、9%的耕地,解決了占世界22%的人口的溫飽問題,這對世界都是一個巨大貢獻。但是在巨大的人口壓力和快速工業化的過程中，水資源的供需矛盾進一步加大，部分地區水資源的開發利用程度已經超過了水資源和水環境的承載能力，地下水漏斗區擴大、水污染加劇、生態環境惡化等一系列問題，成為水資源可持續利用和經濟社會可持續發展的嚴重制約因素，加快建設節水防污型社會是必然的選擇。 2007年，我國農業用水仍占全國總用水量的61.9%，灌溉水利用率約為47.5%，但同時每年約有1億多畝有效灌溉面積主要由于缺水而未能灌溉，現狀農業缺水約每年300億立方米。盡管中國農業缺水與用水效率不高并存，但是從發達國家灌溉水利用率達到70%以上的經驗分析，農業節水仍然具有較大潛力，發展節水灌溉是必由之路。截止2007年底,全國節水灌溉工程面積達到3.52億畝，其中，農田節水灌溉工程面積約3.2億畝左右，占全國農田有效灌溉面積的36.9%。在全部節水灌溉工程面積中，渠道防滲工程控制面積15087萬畝，占42.8%，低壓管道輸水工程控制面積8361萬畝，占23.7%，噴灌、微灌面積5780萬畝，占16.4%，其他節水灌溉工程面積6006萬畝，占17.1%。總體上看，噴灌、微灌等先進節水技術灌溉面積所占的比重僅16.4%，且全國發展極不平衡。各種節水灌溉技術都節約了灌溉用水，用水效率有較大提高，提高了灌溉保證率，部分地區擴大了灌溉面積；適應經濟作物種植的灌溉要求，提高了品質和產量，增加了效益；減少了工程占用土地，節省了勞力、化肥等投入；南方地區有效地減少了農業的面源污染，并且解決了季節性干旱的水資源配置問題。目前，我國農業正在加速實現中國特色的農業現代化，現代農業對灌溉保證率、精準度要求更高，客觀上要求大力發展先進節水灌溉技術。噴灌、微灌是具有較高科技含量的先進灌水技術，投入產出都較高，但對設備制造、運行操作都有一定要求。如何讓廣大農民能愿意采用、真正運用以至充分發揮工程效益是一個現實問題。 一、正確處理節水灌溉相關利益主體的事權與財權的關系 發展節水灌溉的相關利益主體包括各地地方政府特別是基層政府、水利工程管理單位、農民以及節水灌溉設備、材料生產企業等。節水灌溉工程既有增產、增效的直接經濟效益，也有拉動內需、帶動產業發展的間接經濟效益，但更多的還是體現在社會效益和生態效益上。必須針對不同的主體面臨不同的動力與利益沖突，采取切實可行的辦法，確保這項事業健康、持續發展。 由于農業的比較效益低，農業對GDP的貢獻率在不斷下降，占GDP的比重已經從1952年的約52%下降到2008年的約11%，在一些經濟發達地區，這一比重降到約3%-5%；農業對GDP增長的貢獻也只有5%-6%，直接影響了地方政府投入為農業服務的節水灌溉的積極性。面對農民增收的巨大壓力，地方政府在加快城鎮化建設的同時，更多地考慮增加農民轉移就業、增加工資性收入。同時，受財力的影響，增加包括節水灌溉在內的農田水利地方投入，在大多數市縣很難放在重要位置。但在一些水資源嚴重緊缺或者現代農業發展快速的地區，如新疆、山東等地，近年來地方政府投入節水灌溉發展的資金還是保持了較快的增長。 近年來，水利工程管理體制改革取得了實質性進展，公益性支出得到了財政支持，絕大部分單位從事公益性工作的人員基本支出經費由財政支持，但工程維修養護費的財政補貼落實程度相對滯后。對于從事準公益性服務的灌區管理單位而言，按照改革意見，其“兩費”的支持主體大多為糧食主產區的市縣財政。糧食主產區水利工程相對也多，但市縣財政又困難，落實“兩費”困難較大。灌區公益性得不到補償、工程維修跟不上，水費的缺口無法彌補，服務能力難以提高，其內部改革在一定程度上受到了影響。近年來，國家實施了一系列強農惠農政策，盡管農業水費就像購置化肥、農藥、良種一樣，是農業生產的必需成本，但農業水費仍被列為面向農民唯一合法的經營性收費。現狀每年實收水費約50億元，不到應收的60%，但農民始終認為別的都在補錢，水費是收錢，心理上有些“別扭”。另外，由于目前村級組織運轉經費保障機制尚未建立，在一些地方，諸如民兵訓練費、優撫對象補助、村組織日常開支等費用在水費中搭車收費，造成社會上把水費的正常收取誤解為增加農民負擔。農民要求政府補貼水費的要求強烈，社會上要求完善水價、水費管理的聲音也不小。加上由于多種原因，過去很多灌區管理單位都被迫超編接受人員安排，而待遇低使高素質人才又不斷外流，社會上誤解灌區管理單位是“收費為了養人，養人為了收費”，抵觸情緒較大。灌區管理單位“夾縫”式的生存空間，對農業水費有著很大的依賴性。但發展節水灌溉，在灌溉面積一定的情況下，實際上減少了水費收入；提高灌溉保證率，水管單位得不到來自土地的直接收入，因此至今依然沒有實現良性發展。若不考慮政治和社會因素，僅從其自身經濟利益和能力上看，灌區管理單位對發展節水灌溉積極性不會很高。 根據國家統計局相關統計數據，全國農民人均純收入中來自家庭經營性收入的比例，已經從1985年的約85%下降到2008年的約51%，來自種植業的收入所占的比例也進一步下降，而來自工資性的收入已經占全部收入的40%。由于我國農民人均擁有的耕地和灌溉面積僅2.47畝和1.14畝，即使灌溉面積全部實行節水灌溉，畝均耕地純收入和灌溉面積節水增收按350元/年和300元/年計算，平均每個農民來自種植業的年收入不會超過1200元，約為2008年全國農民人均純收入的25%。而國家糧食安全與農民的直接聯系并不緊密，并且小型農田水利工程建設農民尚需投勞，購買節水灌溉器具大部分未列入農機具購置補貼等。目前，全國主要有兩類地區農民具有投入農田水利建設的熱情，一是是生產條件極其惡劣、農民生存艱難的地區，二是發展現代農業、種植經濟作物需要較高灌溉保證率和適宜灌水方式的地區，其他地區的農民對發展節水灌溉興趣不大。 因此要充分調動節水灌溉相關利益主體的積極性，需處理好其事權和財權的關系： 1、進一步明確政府保障國家糧食安全、確保農產品供給的責任和目標。強化和完善糧食省長負責制、“菜籃子”市長負責制，將包括節水灌溉在內的農田水利工程建設作為保障農業增產、改善農村生態環境和增加農民收入的重要措施，加大地方財政支持力度。 2、以規劃為引導，加大財政支持力度。加強水利和財政、發展改革、國土資源等部門之間的配合，以縣為單元，編制以節水灌溉為主要內容的縣級農田水利規劃。依據規劃，綜合運用大中型灌區節水改造、小型農田水利工程建設、國土整治復墾開發、農業綜合開發等資金，提高資金使用效率和效益，逐步實現權責利相統一。同時為農民發展節水灌溉提供中長期貼息貸款，全面推進以大中型灌區節水改造為主的灌溉排水工程建設和先進節水灌溉技術推廣，促進水資源的可持續利用。 3、教育與調動農民節水的積極性。加大對農民的水情宣傳，使之明白發展節水灌溉對促進農業增產、農民增收的作用，分析農業節水對水資源可持續利用、經濟社會可持續發展的重要意義；在加大財政資金支持農民發展節水灌溉的同時，使農民明白這是對節水灌溉所產生的社會效益和生態效益的補償；水利部門要加大對農民發展節水灌溉的技術指導與服務，使其掌握工程運行管理技術，并確保工程正常發揮效益。通過財政扶持農民用水合作組織的發展，加大技術指導力度，培育一批節水灌溉工程運行管理能人。 4、加快水管單位、鄉鎮水利站等基層單位的改革和能力建設。實質性地推動灌區管理單位改革，加快全額落實“兩費”，承擔其必需的改革成本；按區域或鄉鎮完善基層水利管理與服務機構，切實按國家有關農業基層服務體系建設的扶持政策，確保基層水利機構履行職責；加快小型農村水利工程管理體制改革，逐步完善政策特別是財政補助政策。 二、正確處理先進節水灌溉技術與常規節水灌溉技術推廣的關系 在過去制訂的節水規劃行業政策、規劃以及技術推廣行動中，始終堅持了一點就是因地制宜地推廣節水灌溉技術。在實際生產中，凡是真正做到了因地制宜的工程，不但取得了可觀的經濟效益，并且也是具有較好生命力的工程。但節水灌溉技術的推廣依然面臨很多制約，主要包括種植結構（包括作物對灌水形式的要求）、經營規模、投入大小（財政扶持政策、投入與產出比較）、運行管理的方便程度、受灌溉水制約程度或者節約的水給自己帶來最大的效益、基層節水灌溉服務體系是否完備（技術指導、維修服務）、水土資源條件及能源狀況等。 節水灌溉技術本身就有一定的適應性、經濟性。通過生產實踐，采用渠道防滲、管道輸水種植大田糧食作物，畝投入400-500元，年增收約100元；采取噴微灌種植大田經濟作物，如西紅柿、土豆、棉花、露地蔬菜等，畝投入在800-1200元，年增收約300-1200元；發展日光溫室滴灌，投入1200-1800元，年增收2000元以上，但受市場、產業化影響較大。由于增加 從保障國家糧食安全的角度出發，維持較大規模的糧食播種面積并保證穩定增產是重要內容。但是，一方面，即使在國家不斷提高糧食作物最低收購價的情況下，種植糧食作物的比較效益依然維持在較低的水平上，農民投入的積極性有限；另一方面，從發展的實踐和對作物的適應性上看，渠道防滲、管道輸水灌溉依然是主要的節水灌溉形式，并且在很多地區相同流量下，隨著勞動力價格上漲和管材的技術進步，管道輸水灌溉不論在建設成本還是在運行管理方便程度上都比渠道防滲更受歡迎。當前，一些地區發展膜下滴灌玉米也取得了成功，如果能夠很好地解決倒茬輪作和讓農民接受來年地上毛管更換費用等主要問題的話，將有不錯的推廣前景。 噴微灌技術對地形有很好的適應性，也是灌溉水利用率較高的節水灌溉形式。從20世紀70年代，噴灌技術在我國的推廣應用經歷了三起三落，各方面對其應用持有不同的見解，核心的問題在于我國農民生產經營規模較小、種植結構多樣化等造成噴灌技術的適應性較差。近年來，隨著內蒙古應用大型噴灌機組噴灌牧草、馬鈴薯及小麥，浙江余姚應用改進的經濟型噴灌技術噴灌蔬菜、竹筍、果樹等，噴灌有了新一輪的發展。微灌技術從20世紀90年代就在膠東半島的蔬菜、果樹灌溉中得到很好的應用，近年來，新疆棉花、西紅柿膜下滴灌達到了1000多萬畝，黑河、石羊河流域大規模的日光溫室滴灌、大田滴灌等，以及大城市周邊現代農業、設施農業中的微灌技術推廣，在提高農產品品質的同時，可比傳統灌溉節水33%～50%，產量提高30%-40%，節地8%，節省化肥、農藥50%以上，顯著的工程效益進一步推動了微灌事業的發展。特別重要的是，黨的十七屆三中全會對土地流轉、規模化經營又進一步明確了政策，隨著現代農業發展，在依法自愿有償公平的基礎上，土地承包經營權正適度向種田大戶集中；鄉鎮政府、村級集體經濟組織引導和協調農民規模化種植、統一技術標準、分戶種植、統一管理，農業的生產經營規模化得到了加快發展，同時農村經濟合作組織、農民用水者協會等在農村水利工程建設和管理上的作用正逐步加大，應該說適應現代農業發展的噴微灌技術將面臨廣闊的發展空間。 因此，在節水灌溉技術推廣中，既考慮技術的適應性、節水效率，也要考慮當前農村生產實際、農民的節水意識與接受程度及工程管理水平，更要關注工程給農業帶來的經濟效益和工程綜合效益，因地制宜地選擇節水灌溉技術。對大田糧食作物以渠道防滲和管道輸水為主；在現代農業發展的區域、城市郊區蔬菜種植區、各種高附加值經濟作物種植區，適應種植作物的灌水要求，大力推廣噴微灌技術；在規模化牧草種植區、地形稍有起伏的丘陵山區經濟作物種植區以發展噴灌為主。對于部分水資源嚴重緊缺地區，在加大財政支持的前提下，加大管道輸水、噴灌、微灌等先進節水灌溉技術的推廣力度。 三、正確處理資金扶持和政策激勵與規范的關系 在加大財政對以節水灌溉工程建設為主要內容的農田水利投入的同時，針對農業比較效益低、農民增收困難、灌區運轉艱難的現實，財政應加大對糧食主產區、運行成本較高灌區的扶持力度，加快完善其工程設施，降低運行成本，并通過財政補助、電價優惠、水土資源補償等方式探索對工程運行的補助，間接實現對糧食生產的補貼。考慮到地方財力的實際情況，中央財政對西部和糧食主產區的灌區工程運行適當給予補助。從目前看，這也將是一種必然的選擇。 從多年節水灌溉發展的實踐看，僅僅依靠增加投入，并不就能保證節水灌溉事業健康發展。除了進一步強調“水利工程三分建、七分管”，把節水灌溉工程的建后管理放在更加突出的位置外，要把水資源管理、灌溉水價改革和節水灌溉技術服務體系建設作為節水灌溉工程發展的激勵與規范措施。 1、在保護農民用水權益的基礎上，大力推廣灌溉用水總量控制和定額管理。目前，全國的年灌溉用水總量約3200億立方米，根據全國水資源綜合利用規劃水資源配置成果，未來將在灌溉用水總量基本不增加的前提下，滿足灌溉面積進一步擴大、確保農業灌溉需要，保障國家糧食安全和農民增收，核心地要靠發展節水灌溉。除了工程措施外，強化水資源管理，強化計劃用水與用水計量，實行灌溉用水總量控制定額管理將是其中重要的措施，并且這可以有效地推動農民采取先進的節水灌溉技術。山東、甘肅等一些地區，前些年在政府大量投入下，微灌事業有了較大發展，但現在仍在使用的并不多，除設備和設計把關不嚴外，地下水資源開發管理粗放、農民灌溉用水定額管理難以落實是最主要原因。與此同時，要對通過發展節水灌溉新增的節水能力有合理的安排，才能促進基層灌區管理單位和農民發展節水灌溉的積極性。對轉為生態用水的由政府埋單，黑河、塔里木河和石羊河是很好的例子；轉為工業用水的由新的用水主體埋單，浙江東陽、義烏水權轉讓，內蒙古、寧夏等灌區與電廠用水水權轉換是示范；可以由灌區直接增加工業和城市供水的，直接增加灌區收入，彌補農業供水成本；其他的主要用于提高灌溉保證率和擴大灌溉面積的，給農民的補償在于改善了灌溉條件，而灌區管理單位只能是增加了部分水費收入，財政可以給予灌區管理單位適當補貼。 2、加大灌溉水價改革力度，完善水費計收。灌溉水費是農業生產成本的一部分，即使在對農業生產的相關環節進行補貼的現實環境下，也要堅持推進水價改革的方向，繼續發揮水價經濟杠桿作用促進節約用水。事實上，這并不矛盾，而是相互促進。真正落實灌區管理單位“兩費”、加快現有灌溉工程實施節水改造，可以視為對現行灌溉水價嚴重低于灌溉成本的一種補償。在這種大背景下進一步測算骨干工程水價，并且把斗渠以下的灌溉工程維護費用納入水價測算范圍，推行終端水價，既保證工程正常運行，又讓農民明白繳費，杜絕搭車收費。要探索超定額加價、兩部制水價等發揮經濟杠桿作用的水價制度。完善量水設施，加強地下水開發計量，積極探索符合農村實際、方便群眾繳費的水費計收形式，定期對水費計收與使用情況進行公示，提高農民的合作程度和節水意識。 3、完善基層節水灌溉技術服務推廣體系。農民對于先進的節水灌溉技術的認識不足、技能掌握較差，加上維修服務跟不上，是當前造成部分工程運行狀況差、技術推廣緩慢和農民參與程度不夠的一個突出問題。迫切需要在加大對農民宣傳培訓的基礎上，建立生產企業、科研院校、行業部門、農民用水合作組織共同參與的技術服務體系，健全縣、鄉技術推廣服務組織，強化和重視工程建設后的應用技術指導和管理與服務，加強工程措施、農藝措施和管理措施的結合，提高節水灌溉工程的運行水平和效益。 |
