重慶瑞鷹通航
近十年來(lái)，我國(guó)通用航空業(yè)的發(fā)展一直與各類鼓勵(lì)政策相伴相生。在這一過(guò)程中我們看到，各類政策的內(nèi)容從宏觀口號(hào)逐步具體具象，發(fā)布主體從中央政府過(guò)渡到地方政府，政策效力也從疾風(fēng)驟雨向久久為功發(fā)展。為搞清行業(yè)需要什么樣的政策這一問(wèn)題，筆者梳理了近3年各級(jí)政府發(fā)布的通用航空、無(wú)人機(jī)相關(guān)支持政策，內(nèi)容主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)扶持、市場(chǎng)培育和資源保障4個(gè)領(lǐng)域。本文從中選取通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)、制造項(xiàng)目引進(jìn)、短途運(yùn)輸培育、人財(cái)資源保障4個(gè)方面進(jìn)行分析。需要說(shuō)明的是，本文所指的政策，主要是直接支持、鼓勵(lì)、促進(jìn)通用航空和無(wú)人機(jī)行業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)政策、資金、辦法、意見和工作任務(wù)，并不包括發(fā)展規(guī)劃類文件。
一、通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)
通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)是行業(yè)的基礎(chǔ)和基石，因此，成為“十三五”各地發(fā)展通用航空的首要選項(xiàng)。通用機(jī)場(chǎng)是公共基礎(chǔ)設(shè)施，自身盈利能力有限，天生需要政策支持。歐美在實(shí)踐中逐步形成了國(guó)家通用機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼體系，其基本思路是：從確保公民享受基本航空服務(wù)權(quán)利出發(fā)，篩選一批機(jī)場(chǎng)組成國(guó)家骨干通用機(jī)場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)骨干機(jī)場(chǎng)提出公益性開放的要求，并對(duì)其建設(shè)/運(yùn)營(yíng)成本給予大比例甚至全額補(bǔ)貼。我國(guó)也曾嘗試仿照歐美建立國(guó)家補(bǔ)貼模式，在“十二五”期間開展了專項(xiàng)研究，“十三五”期間啟動(dòng)了補(bǔ)貼試點(diǎn)。然而，由于通用航空在我國(guó)難以承擔(dān)公民基本交通服務(wù)的職責(zé)，2019年國(guó)辦《交通運(yùn)輸領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》中明確將通用機(jī)場(chǎng)劃歸為地方事權(quán)，隨后財(cái)政部《關(guān)于民航發(fā)展基金等3項(xiàng)政府性基金有關(guān)政策的通知》（財(cái)稅〔2020〕72號(hào)）第二條明確指出：“不再對(duì)通用航空機(jī)場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)予以補(bǔ)貼”。至此，地方政府成為了支持通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)的主力軍，具體舉措集中在以下方面。
土地指標(biāo)。機(jī)場(chǎng)建設(shè)用地需要用地指標(biāo)，涉及耕地、林地的要做調(diào)規(guī)變性處理，這是機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目普遍遇到的問(wèn)題，需要地方政府給予支持。在這方面，湖南省人民政府辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于支持通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干政策》中明確指出：“科學(xué)編制全省通用機(jī)場(chǎng)布局規(guī)劃，新增用地計(jì)劃由省里統(tǒng)一保障，并與國(guó)土空間規(guī)劃銜接。通用機(jī)場(chǎng)及附屬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地指標(biāo)，占用林地指標(biāo)全省統(tǒng)籌解決。”這是目前首個(gè)直接提出土地指標(biāo)解決方案的地方政策。
建設(shè)資金。由于缺少國(guó)家統(tǒng)一的建設(shè)補(bǔ)貼，我國(guó)通用機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目曾主要依靠土地關(guān)聯(lián)經(jīng)營(yíng)以彌補(bǔ)成本，由此帶來(lái)了一些負(fù)面影響。為改變這種局面，“十三五”以來(lái)地方政府傾向于對(duì)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)給予一定的資金支持，如江蘇、內(nèi)蒙古等省份補(bǔ)貼機(jī)場(chǎng)前期的選址、可研、設(shè)計(jì)等費(fèi)用；湖南是按照機(jī)場(chǎng)總投資額的10%補(bǔ)貼同時(shí)規(guī)定最多不超過(guò)1 000萬(wàn)元；浙江《關(guān)于印發(fā)浙江省交通運(yùn)輸專項(xiàng)資金管理辦法》規(guī)定按照機(jī)場(chǎng)所在地不同給予2 000—3 000萬(wàn)元不等的補(bǔ)貼。這些政策的共同特點(diǎn)，一是補(bǔ)貼并不覆蓋全部成本，以引導(dǎo)性為主；二是強(qiáng)調(diào)建成后補(bǔ)，以項(xiàng)目決算為計(jì)算依據(jù)；三是補(bǔ)貼資金從現(xiàn)有交通基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)資金中支出，方便執(zhí)行。
運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。機(jī)場(chǎng)投運(yùn)后的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，最直接的是《民航中小機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼管理暫行辦法》中對(duì)保障短途運(yùn)輸?shù)耐ㄓ脵C(jī)場(chǎng)給予補(bǔ)貼，對(duì)此在下文短途運(yùn)輸部分一并說(shuō)明。其他的做法還有部分PPP項(xiàng)目中，政府方與社會(huì)資本方約定，機(jī)場(chǎng)達(dá)到一定起降量后，政府方按年給予社會(huì)資本方補(bǔ)貼。此外，在浙江的支持政策中，也規(guī)定對(duì)超過(guò)一定年飛行架次的機(jī)場(chǎng)給予補(bǔ)貼，但最多不超過(guò)3年。這些政策旨在幫助機(jī)場(chǎng)快速度過(guò)機(jī)場(chǎng)開航后的起步階段，盡快建立起可持續(xù)發(fā)展的業(yè)務(wù)體系。盡管從情感上我們希望補(bǔ)貼越多越好，但從理性的角度及補(bǔ)貼的初衷，土地、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)是通用機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目最為亟需的內(nèi)容。此外，凈空保護(hù)也是需要地方政府大力支持的內(nèi)容，以確保機(jī)場(chǎng)的持續(xù)安全運(yùn)行。
二、制造項(xiàng)目引進(jìn)
通用航空制造是2010年低空改革啟動(dòng)后最先熱鬧起來(lái)的領(lǐng)域，“十二五”期間幾乎全球所有的航空制造商都被中國(guó)洽談過(guò)合作。“十三五”以來(lái)，各地對(duì)航空制造項(xiàng)目引進(jìn)更加沉穩(wěn)理性，同時(shí)，無(wú)人機(jī)、城市空中交通(UAM)等新興科技項(xiàng)目占比也越來(lái)越高，但出于發(fā)展的內(nèi)生訴求或GDP考核的客觀壓力，地方政府對(duì)優(yōu)秀的航空制造項(xiàng)目引進(jìn)仍有偏愛，因此出臺(tái)各類政策措施加以支持。我們把航空制造項(xiàng)目分為大、中、小三類，其中大型的主要特點(diǎn)是投資大、周期長(zhǎng)、難度高，25部固定翼、29部旋翼均為國(guó)家戰(zhàn)略，新興的載人UAM航空器雖有引進(jìn)可能性但不確定性較高；中型的27部旋翼機(jī)以航空工業(yè)系統(tǒng)為主，23部飛機(jī)經(jīng)歷了“十二五”以來(lái)的引進(jìn)潮，目前僅剩航空工業(yè)通飛、中電科、萬(wàn)豐航空等少數(shù)幾家；小型制造項(xiàng)目中的輕型運(yùn)動(dòng)飛機(jī)（LSA）、貨運(yùn)無(wú)人機(jī)等投資金額少、研制周期短、技術(shù)難度低，因此成為過(guò)去5年國(guó)內(nèi)制造項(xiàng)目引進(jìn)的重點(diǎn)（如表1所示）。
表1 不同航空制造類項(xiàng)目概況
分類
項(xiàng)目投資
研發(fā)周期
項(xiàng)目難度
審批層級(jí)
大型
25部固定翼
百億美元
5年以上
極大
中央政府
29部旋翼
十億美元
5年以上
極大
中央政府
載人UAM
數(shù)億美元
3年以上
較大
暫無(wú)
中型
23部固定翼
數(shù)億美元
3年以上
較大
省級(jí)政府
27部旋翼
數(shù)億美元
5年以上
較大
省級(jí)政府
小型
LSA
千萬(wàn)美元
2年左右
一般
無(wú)
航空訓(xùn)練器
百萬(wàn)美元
1年左右
一般
無(wú)
貨運(yùn)無(wú)人機(jī)
千萬(wàn)美元
2年左右
一般
無(wú)
圍繞小航空制造項(xiàng)目落地，先決條件是機(jī)場(chǎng)空域資源，即能滿足航空器試飛需要。在此基礎(chǔ)上則是地方政府的各顯神通。這些政策多為一事一議，討論范圍一般集中在稅費(fèi)減免、各類補(bǔ)貼和人才獎(jiǎng)勵(lì)等方面。稅費(fèi)減免是地方政府常見的招商手段，盡管國(guó)家對(duì)直接減稅作出嚴(yán)格的限制，但通過(guò)“以獎(jiǎng)代返”等形式進(jìn)行的變相減免依然較為常見，而對(duì)緊缺人才個(gè)稅的返還也是通常的做法。此外，如海南自貿(mào)港，通過(guò)利用國(guó)家賦予的特殊政策，實(shí)現(xiàn)對(duì)通用航空器引進(jìn)關(guān)稅、企業(yè)增值稅、專業(yè)技術(shù)人員個(gè)稅等予以減征、免征。補(bǔ)貼分為直接補(bǔ)貼和間接補(bǔ)貼兩類。直接補(bǔ)貼在“十二五”期間較多見，政府出于對(duì)項(xiàng)目的渴求，以現(xiàn)金直接給予補(bǔ)貼或注入公司資本金。但這類補(bǔ)貼資金有變?yōu)槠髽I(yè)實(shí)際控制人個(gè)人財(cái)產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，因此，現(xiàn)階段政府對(duì)現(xiàn)金形式越來(lái)越謹(jǐn)慎，多采用取得相關(guān)證照后補(bǔ)貼的方式，并對(duì)資金用途附加限制。間接補(bǔ)貼主要集中在土地差價(jià)補(bǔ)貼和廠房免費(fèi)使用方面。由于這些不動(dòng)產(chǎn)難以離開本地且難以變現(xiàn)，政府的風(fēng)險(xiǎn)較小，因此成為當(dāng)前常見的補(bǔ)貼手段。人才獎(jiǎng)勵(lì)則一般套用各地現(xiàn)有的人才政策，給予相關(guān)的安家費(fèi)、啟動(dòng)經(jīng)費(fèi)、住房、子女入學(xué)、配偶隨調(diào)等。
三、短途運(yùn)輸培育
通用航空短途運(yùn)輸源于1930年代短航程的活塞飛機(jī)探索人員定期運(yùn)輸?shù)膰L試，此后由于路徑依賴而延續(xù)至今，目前仍在一些偏遠(yuǎn)區(qū)域發(fā)揮基本交通功能。我國(guó)的西部省份、東部海島等普遍存在地廣人稀、地面交通不便的問(wèn)題，在“十二五”通用航空快速發(fā)展的背景下，成為了探索新興應(yīng)用的重要結(jié)合點(diǎn)。短途運(yùn)輸具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，因此，與政府的補(bǔ)貼緊密相連。目前，國(guó)內(nèi)對(duì)通用航空短途運(yùn)輸?shù)闹С终咧饕幸韵聨最悺Ｒ皇恰睹窈街行C(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼管理暫行辦法》將保障短途運(yùn)輸?shù)耐ㄓ脵C(jī)場(chǎng)納入補(bǔ)貼范圍，自2017年已連續(xù)補(bǔ)貼4年，但目前這類補(bǔ)貼有縮減甚至取消的趨勢(shì)。二是對(duì)特定的運(yùn)營(yíng)企業(yè)給予虧損補(bǔ)貼，即按照核定成本虧多少補(bǔ)多少。這種做法始于“十二五”時(shí)期海拉爾—根河、海拉爾—滿洲里航線，并在此后較多地被其他省份借鑒。三是通過(guò)招標(biāo)確定運(yùn)營(yíng)企業(yè)與補(bǔ)貼金額。這種做法由山西省首創(chuàng)，由省政府委托省級(jí)平臺(tái)企業(yè)通過(guò)招標(biāo)方式遴選擬開通航線的運(yùn)營(yíng)企業(yè)，并根據(jù)企業(yè)報(bào)價(jià)綜合確定補(bǔ)貼金額，較快形成了全省的短途運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)體系。四是通過(guò)政策明確短途運(yùn)輸航線補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。如在浙江省明確提出對(duì)滿足一定飛行量的短途運(yùn)輸航線每年每條給予一定補(bǔ)貼，期限不超過(guò)3年。此外，還有許多“一事一議”性的短途運(yùn)輸補(bǔ)貼，因不具共性不納入本文范疇。整體上，目前，國(guó)內(nèi)對(duì)短途運(yùn)輸?shù)难a(bǔ)貼主要以直接的資金補(bǔ)貼為主，而國(guó)（境）外的補(bǔ)貼手段則更加豐富，包括航線的“肥瘦”搭配、干支通聯(lián)運(yùn)、旅游產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)開發(fā)等。
四、資源保障
人才。人才保障一般包括兩類，一方面是人才培養(yǎng)，包括在相關(guān)院校開設(shè)通用航空、無(wú)人機(jī)專業(yè)，鼓勵(lì)職業(yè)院校與通用航空、無(wú)人機(jī)企業(yè)開辦定向班，舉辦專題培訓(xùn)等，這類政策主要服務(wù)于產(chǎn)業(yè)工人、一線操作人員需求；另一方面是對(duì)專業(yè)技術(shù)緊缺人才的引進(jìn)，以往政策多籠統(tǒng)地規(guī)定享受省市相應(yīng)人才政策，近年在湖南、海南等省份的政策中，對(duì)哪些人員屬于緊缺人才、享受哪些具體政策通過(guò)列舉方式明確，更具可操作性。
融資。多個(gè)省份政策中提出設(shè)立通用航空發(fā)展基金，但由于通用機(jī)場(chǎng)、通航運(yùn)營(yíng)均屬于典型的高投入、低產(chǎn)出、長(zhǎng)周期的行業(yè)，并不符合金融投資的特性，甚至無(wú)法滿足國(guó)有資本保值增值的要求，因此，這類基金的成功案例較少。當(dāng)前無(wú)人機(jī)、UAM快速發(fā)展，其行業(yè)特點(diǎn)更符合資本的胃口，作為地方政府可從打造展示平臺(tái)、融資平臺(tái)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)等方面入手，優(yōu)化融資環(huán)境，助力企業(yè)融資。
文化。目前航空科普正處于快速發(fā)展階段，但也存在規(guī)模偏小、魚龍混雜、產(chǎn)品同質(zhì)等突出問(wèn)題。既有政策多注重有型的機(jī)場(chǎng)、航空器和人員，在航空科普文化方面關(guān)注較少。未來(lái)，應(yīng)在科普資質(zhì)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、人員證照等方面建立體系，并在中小學(xué)航空科普教育方面制定長(zhǎng)期計(jì)劃與鼓勵(lì)措施。
注:原文發(fā)表于《中國(guó)民用航空》2021年12期，作者于一
