謝存海：穩步推進農村土地制度改革
中共中央、國務院《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》（2014年1號文件），對“完善農村土地承包政策”提出了明確要求，做出了新的部署。深刻理解這些政策的豐富內涵，對穩步推進農村土地改革，促進中國特色新型農業現代化的發展具有非常重要的意義。
農民與土地的關系是影響農業生產力發展至關重要的因素，農村土地 (本文僅指農業土地) 制度改革始終是農村改革的中心環節。新中國成立以來，特別是改革開放以來，我們國家在不斷深化農村土地制度改革上進行了不懈探索。貫徹落實好黨的農村土地改革政策，應該首先回顧一下農村土地制度改革走過的歷程：
——農業集體生產。建國初期，我國曾短暫實行農村土地私有政策。與解放前相比，這種土地私有，把土地從地主、富農手里，按照人均分配的方式轉移到了廣大農民手中。但很快就通過集體化，由互助組、初級社、高級社到人民公社，轉變為“三級所有、隊為基礎”的集體所有制形式。客觀地說，農村土地的集體化促進了農業生產條件改善和農業生產力水平的提高，但由于急于求成，搞“跑步進入共產主義”“一大二公”的大呼隆，近三十年的時間，沒有解決人民群眾的溫飽問題。
——農業生產責任制。改革開放初期，在集體生產體制下，各地從實際出發，解放思想，大膽探索，建立了包括小段包工定額計酬，專業承包聯產計酬，聯產到勞，包產到戶、到組，包干到戶、到組等多種形式的生產責任制。特別是“大包干”形式的農業生產責任制，把農村集體土地按人均分配的辦法，以“包交提留”的方式進行農戶承包經營，利益直接，方法簡便，受到了廣泛歡迎，極大地解放了農村生產力，調動了廣大農民群眾的生產積極性,糧食棉花連年增產，短短幾年的時間就基本解決了溫飽問題。
——家庭聯產承包責任制。從1982年開始，主要是轉入農業生產責任制的總結、完善、穩定工作。1983年中央開始以“家庭聯產承包責任制”的規范提法，取代“多種形式農業生產責任制”的提法。爾后，重點是做了延長土地承包期的工作。1984年中央1號文件提出“土地承包期一般要在十五年以上”，1993年中共中央、國務院《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》進一步提出“為了穩定土地承包關系，鼓勵農民增加投入，提高土地的生產率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變。”
——家庭承包經營。1998年，黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》，把“家庭聯產承包責任制”更改為“家庭承包經營”的提法，指出：要“長期穩定以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。”
綜合農村土地制度改革走過的歷程，可以清晰地看到：農村土地制度的改革和完善，是適應由計劃經濟體制向市場經濟體制轉變、由傳統農業向現代農業轉變發展起來的，與農業經營主體的成長發育、農業生產力發展水平、農業發展方式的客觀要求密不可分。其特點可以概括為“一個不變、四個轉變”。所謂“一個不變”，是指農村土地集體所有的性質始終沒變。所謂“四個轉變”，一是由集體生產經營為主向以家庭承包為基礎，家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營并存轉變；二是由有承包指標“三提五統”向無承包指標并享受國家補貼轉變；三是由有限短期“大穩定小調整”、按人口平均承包（15年）向“增人不增地、減人不減地”、無限期長久承包轉變；四是由誰承包誰經營向承包權、經營權分離，鼓勵農村土地承包經營權流轉，拓展農村承包土地用益物權權能，發展規模化、集約化經營轉變。
今年的中央一號文件，在全面系統總結以往經驗的基礎上，適應推進中國特色新型農業現代化的要求，對深化農村土地制度改革和構建新型農業經營體系提出了新的明確要求。概括起來主要有以下三個方面：
一是拓展農民承包土地用益物權權能。文件指出：“穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資。”在農村土地承包經營權確權登記頒證中，要“充分依靠農民群眾自主協商解決工作中遇到的矛盾和問題，可以確權確地，也可以確權確股不確地”。這里有兩點新的提法：一點是，賦予農民承包土地“承包經營權抵押、擔保權能”，從而為農業經營主體擴大融資能力提供了保證；另一點是，農村土地承包經營權確權登記中，“可以確權確地，也可以確權確股不確地”，從而在不影響農戶土地承包經營權益的同時，為發展雙層經營體制下的適度規模經營和以集體名義統一向新型經營主體流轉提供了便利。
二是培植壯大現代新型農業經營主體。發展現代農業僅僅靠家庭經營是不行的，小農戶與大農業、小生產與大市場、小投入與大發展、小面積與高效益間的矛盾難以解決，這就需要大力培育新型現代農業經營主體，主要是采取切實有力的扶持政策，支持發展農業經營大戶、家庭農場、各種形式的農民專業合作社，以及農業產業化龍頭企業特別是混合所有制企業加快發展。在這方面，今年的中央一號文件，提出了多項政策措施。筆者認為，應把這項工作與深化農村土地制度改革放在同等重要、同時并舉的位置來抓，不然的話，土地向誰流轉、由誰經營的問題就不可能得到解決，發展有中國特色新型農業現代化的目標就很難得到實現。從某種意義上說，新型農業經營主體是實現農業集約化管理、集約化經營、集約化發展的具體承擔者，只有把扶持發展新型農業經營主體與深化農村土地制度改革有機結合起來，才能推動中國特色新型農業現代化的健康順利發展。
三是促進發展多種形式適度規模經營。土地是農業經營最基本的生產資料，發展農業適度規模經營必須擁有適度規模的土地面積。只有把深化農村土地制度改革與發展農業適度規模經營有機結合起來、與培植新型農業經營主體有機結合起來，才能有效解決好農業怎么經營、怎么發展的問題。這就需要在堅持“五化并進”、加快發展農村二三產業、為土地流轉創造條件的同時，采取切實有效的措施，增強農民的土地流轉意識，確保土地流轉農戶的合理收益。今年的中央一號文件規定：“鼓勵有條件的農戶流轉承包土地的經營權，加快健全土地經營權流轉市場，完善縣鄉村三級服務和管理網絡。探索建立工商企業流轉農業用地風險保障金制度，嚴禁農用地非農化。有條件的地方，可對流轉土地給予獎補。土地流轉和適度規模經營要尊重農民意愿，不能強制推動。”各地應緊密結合實際，抓好這些方面政策的具體實施，為發展多種形式的農業規模經營創造條件。
