十八屆四中全會提出依法治國、以法行政的方略。我的理解是，依法行政就是按照我國的憲法、法律、法規行事，任何政策的制定都要以法律為依據。具體地說，在涉及農村土地問題上應該按照我國憲法和土地相關法律為依據來制定相關政策。
新型城鎮化根本上說就是人的城鎮化，把農業轉移人口轉為城市市民是新型城鎮化的核心。但農業轉移人口擁有的農村承包地是否要求退還給集體，是當前面臨的一個現實問題。筆者認為，按照十八屆四中全會依法治國依法行政的精神，農業轉移人口是否退出承包地必須依法進行。《中華人民共和國憲法》明文規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”《中華人民共和國農村土地承包法》明確指出：“承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地。”按照這些法律規定，農業轉移人口如果在大中城市（小城市和城鎮除外）安家落戶，應該退出集體，把承包地交還給集體。但是，如何退出承包地是值得研究的一個大問題，本文提出如下對策思路。
首先，農業轉移人口是否在城市落戶應該完全尊重他們的意愿。他們有權在保留農村戶口和放棄農村戶口之間做出自己的選擇，政府和其他機構無權干涉。如果他選擇保留農村戶口，應依法保留他的承包地和宅基地，在承包期內集體經濟組織無權收回，不管他在城里務工經商多少年。
其次，農業轉移人口如果愿意放棄農村戶口，而又符合所在城市落戶的條件，所在城市應該給予登記城市戶口，并與現有城市正式居民享有同等的各項權利和福利。同時他必須依法退還農村承包地和宅基地。他放棄了農村戶口，意味著他放棄了集體成員資格，他就必須把承包地交還給集體，因為按照法律承包地所有權屬于集體，如果不交回，就違反了農村土地集體所有的基本制度和相關法律。
第三，為了保障進城落戶的農業轉移人口的利益，承包地退出應該給予合理的補償。《土地承包法》明確規定，承包地流轉應遵循平等協商、自愿和有償的原則。而且還明確規定，承包地流轉所獲得的收益全部歸承包人所有，任何組織和個人不得對流轉收益進行截留和扣繳。
第四，對退出的承包地補償標準應是讓承包地的退出方和承接方協商確定，任何一方確定補償標準都不會使另一方滿意。有一種觀點認為，為了客觀公正，對欲退出的承包地要經過第三方評估機構進行評估，然后按照評估的價格進行補償。這樣雙方才會接受。但是我們認為這種方法是不可行的。一是我國農地是不準買賣的，因此沒有一個合理的價格作為評估的參照物。二是由誰來補償的問題。如果由所在集體經濟組織補償，集體沒有收入來源，是沒有能力進行補償的。如果由本村現有的集體成員來補償，這是合理合法的，按照法律本村集體成員可以優先獲得本村集體成員退出的承包地，但留在農村務農的集體成員收入有限，一般是擔負不起補償費用的，因此也是不可行的。如果由國家補償，因補償數額巨大政府也不可能對退出的承包地給予足夠的補償；即使政府有能力補償，也會導致不公平和腐敗問題。三是收回的承包地如何再發包也是個大問題。由本村集體組織成員承接退出的承包地是最為合理的，但也面臨一個如何分配的問題，是無償平均分配給集體內每個成員，還是有償分配給有支付能力且有經營才能的專業大戶、家庭農場主？無論哪種分配方式，都是不合理、不公平，因此是不可行的。
第五，我們認為，以縣為單位建立土地交易中心是比較可行的辦法。在土地交易中心，欲想在城市落戶的農業轉移人口可以在土地交易中心把他們的承包地還有宅基地在土地交易中心明碼標價轉讓。而那些想要承接這些承包地的人根據轉讓價格考慮是否承接這些承包地，也可以與轉讓方協商轉讓價格。如果雙方同意，受讓人將支付轉讓人的承包費，于是土地承包權轉讓成功。
第六，原承包地農戶將與村集體解除農地承包關系，同時辦理轉戶手續。這樣，那些放棄承包地和宅基地的農民就完全脫離了農村，變成了城市新市民，享有城市居民的一切權利和包括住房、就業、教育、交易、醫療、養老等社會保障。另一方面，那些在交易中心取得承包地的人可以擁有農地承包權。之后，與村集體簽訂新的承包合同，如果是本村集體成員，只是簽訂新的承包合同就行了，如果是村外人，就得要求把戶口遷入該村，成為該村集體的新成員。在土地交易中心讓承包地轉讓的辦法可以解決有償轉讓的費用問題和承包地的分配公平問題，是一個令各方都滿意的切實可行的辦法。轉讓承包地和宅基地的農戶是滿意的，因為補償是按照市場行為進行的，遵循了自愿、平等協商、有償的原則。接受承包地的新集體成員也感到滿意，因為他們可以利用在交易中心合法取得土地承包地經營權之后，實施規模經營和集約經營，獲取較高的規模收益。政府也是滿意的，因為這種方式符合國家相關法律和支持三農的各項方針政策：（1）堅持了農村土地集體所有的根本制度，因為在交易中心轉讓的是土地承包權而不是土地所有權，所有權仍然屬于集體；（2）維護了退出農地的進城落戶人員的利益，增加了從事農業生產的農民的收入；（3）通過這種方式進行土地流轉，實現了適度規模經營。
第七，通過在土地交易中心退出承包地，必須對現行的戶籍制度和土地制度進行相應改革，掃除一些法律和政策障礙。一是要消除戶籍制度限制，現在學界和政府都把注意力放在如何放開城市戶籍制度限制上，這當然是必須的。但對于城里人和外村人到農村落戶的許多限制還沒有放開。應該放開所有戶籍限制，讓我國公民能夠在城市與城市之間，鄉村與鄉村之間，城鄉之間自由流動和定居。如果有城里人愿意在農村務農，可以承包那些愿意放棄承包權的農戶的承包地，并落戶該村，成為該村集體新成員。同時，對于外村人落戶該集體，也應該予以準許，其前提條件必須有償從現有集體成員手中取得該村的承包地。二是消除土地制度的一些限制。按照土地承包法，承包地不僅在本村集體成員之間可以轉讓，而且也可以在村集體之外轉讓，但需要本村三分之二以上本村全體村民和村民代表同意。不過在實際執行中還有很多限制。應該通過新的法律和政策明確承包地在村集體之外轉讓是合法的，并予以支持。
（作者系武漢大學經濟發展研究中心主任、教授、博導）
