時(shí)間再往前，“三孩”政策提出未滿兩個(gè)月時(shí)，地方政府已經(jīng)有所行動——四川省攀枝花市7月28日公布為二、三孩家庭每月發(fā)放500元補(bǔ)貼金、直至孩子3歲。政策公布后的第5天，首個(gè)符合條件的家庭成功領(lǐng)取育兒補(bǔ)貼金；8月初，北京市決定向5月31日（含）后按規(guī)定生育三孩的女性額外給予生育獎勵(lì)假30天，其配偶享受陪產(chǎn)假15天。
放開“三孩”背后的政策考量需認(rèn)真消化，各項(xiàng)配套措施能在多大程度上提振人們的生育意愿，也需要時(shí)間來印證。
生育數(shù)量不再主要制約生育行為
第七次全國人口普查數(shù)據(jù)直觀展現(xiàn)了我國當(dāng)前的人口形勢和人口結(jié)構(gòu)。其中，2020年中國育齡婦女總和生育率為1.3——即便略高于第五次、第六次人口普查中2000年、2010年的育齡婦女總和生育率，但這一數(shù)字也因?yàn)榻⒃凇叭娑ⅰ币呀?jīng)實(shí)施的基礎(chǔ)上而顯得不如人意。
“總和生育率”是指一個(gè)國家或地區(qū)的婦女在育齡期間，每個(gè)婦女平均的生育子女?dāng)?shù)，人口學(xué)界認(rèn)為其低于2.1時(shí)即觸碰到了低生育率的門檻。“1.3的婦女總和生育率已經(jīng)處于較低水平。”國家統(tǒng)計(jì)局局長寧吉喆在解讀第七次全國人口普查數(shù)據(jù)時(shí)表示。
這意味著，放開二孩后，育齡婦女也沒有太大意愿生育多個(gè)孩子。但全面二孩的效果曾在2016年和2017年短暫出現(xiàn)——出生人口數(shù)量比放開二孩前分別增長200多萬人和100多萬人。
“當(dāng)時(shí)相當(dāng)一部分人的二孩生育意愿和政策還是偏向于吻合的。”中國人民大學(xué)副校長杜鵬向《中國報(bào)道》記者分析稱，“全面二孩”沒有實(shí)施前，如果說生育率下降，原因可能在于生育數(shù)量上有約束。
在“全面二孩”帶來的新增人口數(shù)據(jù)回升的“鼓勵(lì)”下，“三孩”政策有了支撐，卻也是無奈之舉。根據(jù)王廣州前幾年的調(diào)研，鄉(xiāng)村地區(qū)有二孩生育意愿的達(dá)到80%左右、城市為40%左右，二者綜合起來50%，而有三孩生育意愿的不到10%。“2020年我國人口自然增長率為1.4‰，比2019年下降了一半，趨勢若延續(xù)下去，今年可能接近或進(jìn)入負(fù)增長，放開三孩后最多出現(xiàn)一個(gè)小的波動。”他表示，即便這種情況下也仍要堅(jiān)持放開三孩，否則會下降的更快。
杜鵬則認(rèn)為，發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明這是社會發(fā)展的趨勢，人們選擇多生或者少生是基于務(wù)實(shí)考量，不少年輕夫婦生育兩個(gè)孩子就已經(jīng)付出了很多努力，繼續(xù)生育三孩很大程度上要看政策給予的支持力度有多大。“單純對生育數(shù)量的約束不再明顯影響生育行為，這是'三孩’政策相較于二孩政策很不一樣的變化。”
政策用意和力度不容低估
△ 6月10日，河北省邢臺市內(nèi)丘縣第三幼兒園的小朋友們在進(jìn)行“賽龍舟”比賽。
政策靴子已經(jīng)落地，對于想生不敢生的家庭，生育成本和養(yǎng)育成本是要仔細(xì)盤算的兩本賬。有些情況特殊的家庭，掣肘之處顯然更多。
7月20日出臺的《決定》列出了40多項(xiàng)支持政策，覆蓋生育養(yǎng)育教育等領(lǐng)域；7月29日，國家衛(wèi)健委為貫徹落實(shí)《決定》提出依法實(shí)施“三孩”生育政策、提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平、促進(jìn)普惠托育服務(wù)發(fā)展、保障計(jì)劃生育家庭權(quán)益、持續(xù)深化服務(wù)管理改革、加強(qiáng)人口監(jiān)測和戰(zhàn)略研究六個(gè)舉措。受訪專家認(rèn)為，《決定》釋放出生育政策調(diào)整的思路從放松限制向加強(qiáng)配套轉(zhuǎn)變的信號，力度為史上最強(qiáng)。
“全面二孩時(shí)期實(shí)打?qū)嵉呐e措主要是延長產(chǎn)假，從45天普遍延長到至少3月以上，其他的優(yōu)生優(yōu)育措施現(xiàn)在看來比較虛。”王廣州注意到，《決定》明確了部門職責(zé)，包括公共服務(wù)要做什么，還提到了輔助生殖技術(shù)、特殊家庭輔助制度、家庭人口發(fā)展戰(zhàn)略研究以及人口監(jiān)測預(yù)警等。“說得實(shí)在且針對性強(qiáng)，有一些建議是我們提的，成文后更具體了，比如原來只有北京實(shí)施的'一老一小’，現(xiàn)在有推向全國的勢頭。”
市場給予的反饋更為直接，也更容易被公眾消化。近段時(shí)間，小學(xué)生“雙減”、教培行業(yè)整頓、學(xué)區(qū)房降溫、整治婚嫁陋習(xí)等話題熱度不減，被視為給”三孩“政策的實(shí)施做鋪墊。
潛在的生育群體能在多大程度上響應(yīng)政策？王廣州的預(yù)期不太樂觀，他認(rèn)為這取決于政策實(shí)施的力度。“比如陪產(chǎn)假、育兒假提出來容易，但帶不帶薪、錢誰來出、出多少則需要具體測算。有的措施需要時(shí)間來規(guī)劃，也不能過度投入，如果沒有足夠多的生育行為和被服務(wù)的對象，會造成公共資源的浪費(fèi)。”
在杜鵬看來，政策的效果不會像“全面二孩”那樣比較快地出現(xiàn)，可能需要10年、20年甚至更長的時(shí)間。“這意味著既有措施不能一勞永逸，還要結(jié)合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口發(fā)展的狀況進(jìn)一步優(yōu)化和完善。”
放開“三孩”是在促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的目標(biāo)下進(jìn)行的調(diào)整，目的在于提供一個(gè)長期的、包容的生育環(huán)境，政策更深的用意還在于釋放一孩二孩的生育意愿。
杜鵬認(rèn)為，生育“三孩”超出了當(dāng)下很多年輕人的規(guī)劃，政策正朝著其他方向改變——用配套舉措減輕一孩二孩的生育壓力，鼓勵(lì)少數(shù)愿意生育“三孩”的人將生育意愿轉(zhuǎn)化為生育實(shí)踐。
王廣州也認(rèn)為不能本末倒置，應(yīng)該保障所有的生育。“一孩二孩是基本盤，超出的才是增量。目前前者的生育意愿已經(jīng)在打折扣，措施不能只盯在'三孩’上，希望政策落地后能越來越接近制定時(shí)的初衷，最起碼要符合人口變動的規(guī)律。”
專家表示，放開“三孩”后，一些包容性的生育政策會逐漸以法律的形式固定下來，政府從法律和政策的方面來推動，要遠(yuǎn)超個(gè)別城市自身推動所起的作用。
具體實(shí)施要有多重考量
△ 攀枝花市決定為二、三孩家庭每月發(fā)放500元補(bǔ)貼金、直至孩子3歲。8月2日，楊先生一家作為首個(gè)符合條件的家庭成功領(lǐng)取育兒補(bǔ)貼金。
“政策和法律法規(guī)的修改、完善相對容易一些，從根本上扭轉(zhuǎn)生育頹勢還面臨很多老問題和新問題。”王廣州向記者表示。
比較突出的生育負(fù)擔(dān)依舊是住房、教育、醫(yī)療等。攀枝花發(fā)放育兒補(bǔ)貼金開創(chuàng)了我國“生娃給錢”的先例，有人認(rèn)為政府從小切口切入展現(xiàn)出誠意，也有人認(rèn)為相較于長生命周期內(nèi)的各項(xiàng)支出，育兒補(bǔ)貼如隔靴搔癢。
“如果有能力來做這件事，相信還是沖著營造更積極的生育環(huán)境去發(fā)力的。不僅僅因?yàn)槿丝谕饬骰蛉鄙偃瞬拧！倍霹i表示，攀枝花更多起到了激勵(lì)導(dǎo)向的作用。王廣州則認(rèn)為，地方應(yīng)測算好財(cái)政上有沒有負(fù)擔(dān)，本源性問題也不可能單純依靠諸如補(bǔ)貼金這樣的方式解決。
“社會上甚至有聲音說生一個(gè)孩子給100萬元，這是嚴(yán)重脫離實(shí)際研究基礎(chǔ)的。”王廣州強(qiáng)調(diào)，國家或地方要警惕在解決老問題的時(shí)候制造新問題，不能因?yàn)楦叨戎匾暋叭ⅰ闭呔桶阉龅綐O致，損害其他政策的落實(shí)——當(dāng)前需要解決的問題并非只有生育，各方面其實(shí)需要一個(gè)微妙的平衡。
為了提高生育意愿，《決定》列舉了很多有針對性的支持政策，包括支持夫妻雙方均享有育兒假、促進(jìn)普惠托育服務(wù)、保障婦女權(quán)益等。王廣州認(rèn)為，有些是立竿見影的，如教育上給小學(xué)生減負(fù)，有些則需要時(shí)間，如學(xué)區(qū)房降溫。“公眾接受和消化政策需要一定的時(shí)間，能不能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)和結(jié)果目前還不好說，但要讓他們相信這是政府一貫努力的方向。”
可以預(yù)見，更多地方層面的支持政策會在《決定》公布后出臺，值得關(guān)注的問題還在于，由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)條件差異，政策要有針對性的傾斜。
王廣州以往關(guān)于生育率下降影響因素的研究顯示，育齡婦女受教育程度提高會帶來生育率下降。“育齡婦女的受教育程度從原來的初中及以上，到現(xiàn)在的高中及以上，未來很快將變成大專及以上。低生育率人群的人數(shù)越來越多，高生育率人群則相反，生育率下降屬正常趨勢。”
而受教育程度較低、生育意愿較高的育齡婦女主要分布在中小城市、鄉(xiāng)村地區(qū)，她們生育出來的孩子往往最終流向經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較高的地區(qū)，帶來了更嚴(yán)峻的人口結(jié)構(gòu)問題和城鄉(xiāng)差距問題。“十九大以后，我國進(jìn)入新發(fā)展階段，圍繞這些問題其實(shí)已經(jīng)進(jìn)行了多方面的努力和安排。”杜鵬表示，把”三孩“政策放在這樣的背景下就更容易理解。
這也要求配套政策在實(shí)施時(shí)不能鐵板一塊。“一方面要提供服務(wù)，另一方面要盡量平等。”杜鵬向記者分析稱，城市占有的資源更多，在落實(shí)生育服務(wù)時(shí)，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)要有更加傾斜性的制度安排和資源安排。他進(jìn)一步舉例，進(jìn)城務(wù)工人員的孩子也要有和城市孩子享有同等的教育、醫(yī)療等資源，這既是城市化進(jìn)程的要求，也是落實(shí)生育政策的應(yīng)有舉措。
杜鵬表示，事實(shí)上在脫貧攻堅(jiān)以及鄉(xiāng)村振興階段，農(nóng)村地區(qū)生育養(yǎng)育教育方面已經(jīng)加大了工作力度，比如農(nóng)村普惠性托幼服務(wù)的完善、對教育資源的投入增加等。“10多年前，無錫等城市也做出了示范，比如把進(jìn)城務(wù)工人員視為'新市民’，采取多種措施保障他們的權(quán)益。”他認(rèn)為，”三孩“配套政策應(yīng)推動這一現(xiàn)象成為普遍現(xiàn)象，使進(jìn)城務(wù)工人員及其家庭成員在生育養(yǎng)育教育方面有同樣更好的環(huán)境，同時(shí)也減輕那些仍然選擇留在農(nóng)村的家庭的生育負(fù)擔(dān)。
王廣州認(rèn)為，涉及到資源統(tǒng)籌規(guī)劃和配置內(nèi)容，需要科學(xué)研究做支撐。“這也是為什么《決定》特意強(qiáng)調(diào)了要加強(qiáng)人口的預(yù)測預(yù)警機(jī)制建設(shè)，及時(shí)研究苗頭性問題、傾向性問題，確保優(yōu)化生育政策取得成效。”
撰文：《中國報(bào)道》記者 陳珂
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責(zé)編：何晶
