黨的十八大報(bào)告提出，法治是治國(guó)理政的基本方式。當(dāng)前，國(guó)家正大力推行PPP模式，只有以法治思維和法治方式去推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作，才能確保PPP模式成功運(yùn)行。
PPP模式就其實(shí)質(zhì)而言，就是要改變政府過(guò)度依賴命令和強(qiáng)制等行政手段封閉地提供公共服務(wù)的傳統(tǒng)做法，在政府向社會(huì)提供公共服務(wù)的過(guò)程中，引入競(jìng)爭(zhēng)和合同機(jī)制，提高政府公共服務(wù)的效率，避免官僚主義、貪污腐敗和服務(wù)低效所帶來(lái)的弊端。“政府與社會(huì)資本合作”的PPP模式，就是在法律允許的情況下，市場(chǎng)力量與公共權(quán)力的合法結(jié)合，因此，PPP模式在運(yùn)行中必然會(huì)涉及資本與權(quán)力的關(guān)系。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，對(duì)PPP模式運(yùn)行的法治化要求，比政府自己提供公共服務(wù)要高得多。經(jīng)典的政治學(xué)理論認(rèn)為，資本與權(quán)力應(yīng)該是分開(kāi)的，兩種力量不應(yīng)當(dāng)聯(lián)姻，否則就會(huì)造成權(quán)力、資本的相互勾結(jié)。然而，現(xiàn)代意義上的PPP模式，卻是希望借助于市場(chǎng)的力量和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，引入民間資本來(lái)更好地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)，提高公共服務(wù)的質(zhì)和量。在PPP的設(shè)立和運(yùn)行過(guò)程中，我們必須警惕兩種極端的傾向：第一種傾向是權(quán)力壓迫資本，即：政府完全無(wú)視市場(chǎng)規(guī)律、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律以及合同的約定，用行政化的手段來(lái)逼迫資本屈服于政府的意志。第二種傾向是資本綁架權(quán)力，即：權(quán)力和利益非法結(jié)合，資本附著于權(quán)力，兩者監(jiān)守自盜，沆瀣一氣，從而造成嚴(yán)重的貪污和腐敗。這兩種傾向，都是由于沒(méi)有守住法治底線，缺乏法治思維和法治手段所導(dǎo)致的必然結(jié)果。因此，要防止這些傾向，首先要樹(shù)立法治思維，用法治化的方式規(guī)制PPP項(xiàng)目中權(quán)力與資本的結(jié)合，用法治化的方式劃定彼此之間的“防火墻”。
從現(xiàn)代PPP模式的運(yùn)行來(lái)看，法治是保障PPP運(yùn)行、協(xié)調(diào)各方利益的最為有效的手段。在法律層面上，對(duì)政府部門(mén)與社會(huì)組織在項(xiàng)目中需要承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確界定;在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、運(yùn)營(yíng)、管理和維護(hù)等各個(gè)階段，通過(guò)完善的法律法規(guī)對(duì)參與雙方進(jìn)行有效約束，從而最大限度地發(fā)揮權(quán)力和資本各自的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)各自的不足。我國(guó)從2013年正式在官方層面倡導(dǎo)采用PPP模式以來(lái)，一直在探索PPP的法治路徑。盡管由于實(shí)踐的制約，我國(guó)尚未以全國(guó)人大立法的形式為政府的合同行為提供法律規(guī)則，但現(xiàn)行的《合同法》《政府采購(gòu)法》《公司法》等法律已經(jīng)為PPP模式奠定了必要的法律基礎(chǔ)。當(dāng)前，在缺乏政府合同法律制度的背景下，為了給實(shí)踐留下足夠的空間，我國(guó)PPP模式較多采取了政府指導(dǎo)的模式。國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委及相關(guān)部門(mén)發(fā)布了眾多的指導(dǎo)性意見(jiàn)，特別是2014年12月4日國(guó)家發(fā)改委與財(cái)政部分別發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》，分別從政策層面和實(shí)際操作上對(duì)政府和社會(huì)資本的合作予以指導(dǎo)。這樣，從一開(kāi)始，PPP模式的探索就始終是在規(guī)范化、制度化的軌道上運(yùn)行，這為PPP模式的法治化運(yùn)行奠定了重要基礎(chǔ)。
筆者認(rèn)為，未來(lái)PPP模式的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)實(shí)行更加嚴(yán)格的法治。通過(guò)法治的引領(lǐng)和規(guī)范，將PPP模式真正納入有效的法律規(guī)制范疇。PPP模式的法治重點(diǎn)主要是以下三個(gè)方面。
其一，實(shí)行嚴(yán)格的競(jìng)爭(zhēng)法治。平等競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的精髓。在PPP模式中，政府要樹(shù)立平等競(jìng)爭(zhēng)的法治思維，尊重競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律和價(jià)值規(guī)律，遵守《反壟斷法》《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等法律法規(guī)，不得以權(quán)力任意干涉合法競(jìng)爭(zhēng)，更不得實(shí)施行政壟斷。
其二，實(shí)行嚴(yán)格的合同法治。PPP模式的邏輯和主線就是公私合作，從而形成一種利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、協(xié)同管理的長(zhǎng)期契約關(guān)系。因此，PPP模式要求實(shí)行嚴(yán)格的合同法治，弘揚(yáng)契約精神，在政府與社會(huì)之間構(gòu)建平等的伙伴式的合作關(guān)系。目前，我國(guó)的政府合同機(jī)制(如：政府采購(gòu)合同、國(guó)有土地出讓合同、政府協(xié)作合同、設(shè)立國(guó)有企業(yè)的出資協(xié)議等)已有了豐富的實(shí)踐。我國(guó)應(yīng)在現(xiàn)行的《合同法》之外，盡快制定政府合同法，將政府的合同行為納入法治軌道，進(jìn)一步明確政府的合同地位、合同規(guī)則、合同爭(zhēng)議解決機(jī)制等重大法治問(wèn)題。
其三，實(shí)行嚴(yán)格的權(quán)力約束。PPP模式的實(shí)質(zhì)是政府之手和市場(chǎng)力量的結(jié)合，為此，PPP模式要實(shí)行建立嚴(yán)格的權(quán)力監(jiān)督與約束，特別是要以權(quán)力監(jiān)督、預(yù)算約束和社會(huì)監(jiān)督等多元監(jiān)督機(jī)制為核心，構(gòu)建一張周密有效的權(quán)力約束網(wǎng)絡(luò)。其中：權(quán)力制約，就是要在政府內(nèi)部建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的制衡機(jī)制，有效防范利益沖突;預(yù)算約束，就是要看到PPP項(xiàng)目與財(cái)政預(yù)算之間所具有的天然內(nèi)在聯(lián)系，PPP模式必須以預(yù)算法為基礎(chǔ)，尊重和接受人代會(huì)的法定預(yù)算監(jiān)督，并不斷強(qiáng)化信息公開(kāi)、公眾參與等方面的預(yù)算約束;社會(huì)監(jiān)督，就是要建立公開(kāi)透明的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，PPP項(xiàng)目的設(shè)立、運(yùn)營(yíng)等基本情況，應(yīng)當(dāng)定期或不定期進(jìn)行披露，讓公眾予以評(píng)判和監(jiān)督，使PPP的運(yùn)行切實(shí)服務(wù)于公共利益目標(biāo)。
鏈接
PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫(xiě)，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。
