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社會文明促進立法中選擇列舉哪些文明行為規(guī)范？
黃璞琳
本文摘錄自《社會文明促進專項立法相關(guān)事項研究——以〈撫州市文明行為促進條例〉為例》。
法律是最低限度的道德。如何劃清道德與法律界限，一直是社會文明促進立法面臨的普遍問題和爭議。有人擔(dān)心，“地方立法難以厘清法律與道德的界限，哪些行為需要由立法作出強制性規(guī)定，哪些行為需要由道德進行規(guī)范不明確”。也有人提出，“要處理好道德與立法的關(guān)系，將所有社會不文明行為都納入地方立法做不到，也不好調(diào)整”。還有人認(rèn)為，“道德與法律的界限不是一成不變的，隨著社會發(fā)展，原告一些純道德的社會不文明行為，應(yīng)當(dāng)及時上升為違法行為”。2016年11月11日全國人大常委會法工委組織召開的“精準(zhǔn)立法促進社會文明”專題座談會上，時任法工委主任的李適時同志則指出，“立法要積極回應(yīng)群眾對提高社會文明程度的迫切需求，將有社會共識的道德要求及時上升為法律規(guī)定，發(fā)揮立法的引領(lǐng)、推動作用，不斷提高社會文明程度。”
《撫州市文明行為促進條例》立法過程中，也有人提出，文明行為與不文明行為都屬道德層面的事項，而道德層面的事項不應(yīng)當(dāng)通過立法來規(guī)制；通過立法來規(guī)制的事項，就是合法行為與違法行為的問題，而非“不文明行為”了。我們認(rèn)為，不文明行為與違法行為之間，并非相互排斥。法律是最低限度的道德，從這個意義上來講，違法行為一般都屬于不文明行為，不文明行為包括違法行為，但違法行為僅是不文明行為中的一部分。
設(shè)置倡導(dǎo)性條款、鼓勵性條款是促進型立法的重要特征。立法倡導(dǎo)、鼓勵特定的文明行為，則是社會文明促進立法的重要內(nèi)容。我們認(rèn)為，立法倡導(dǎo)的文明行為，應(yīng)當(dāng)是市民未做到也不能在法律上給予負(fù)面評價、不能認(rèn)定為違法的行為，不包括屬于法定義務(wù)的事項。有些地方立法倡導(dǎo)的文明行為中，包括“不以侮辱性語言、動作挑釁他人”，以及“行人應(yīng)當(dāng)在人行道內(nèi)行走，沒有人行道或者人行道被占道的，靠路邊行走”。我們認(rèn)為，前述兩類事項屬于法定義務(wù)，若未做到就構(gòu)成侵權(quán)違法行為，甚至要受到行政處罰，因此，在立法中將其作為文明行為予以倡導(dǎo)并不妥當(dāng)。《撫州市文明行為促進條例（草案）》曾將“飼養(yǎng)寵物不影響公共環(huán)境衛(wèi)生”“攜犬出戶不影響公共秩序和市容環(huán)境衛(wèi)生”“不在禁止的水域游泳、釣魚”“遵守職業(yè)道德”列為倡導(dǎo)的文明行為，市人大常委會第一次審議時還有委員建議將“不傳播不參與邪教”增列為倡導(dǎo)的文明行為。對此，撫州市人大法制委審議認(rèn)為，這五類事項屬于法定義務(wù)，傳播參與邪教甚至涉嫌犯罪，故均不應(yīng)當(dāng)列為“倡導(dǎo)的文明行為”。
基于地域文化、地域風(fēng)土人情等因素，不同地域在社會文明建設(shè)方面面臨的問題也不同。同時，在一部法規(guī)中，將所有應(yīng)予禁止的不文明行為、應(yīng)予倡導(dǎo)的文明行為都羅列出來，肯定不現(xiàn)實也不必要。因此，在社會文明促進地方立法中，應(yīng)當(dāng)在依法開展廣泛而深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，歸納整理出本地老百姓及社會各界更為關(guān)注的文明行為規(guī)范，要力求可操作、無爭議、有特色，不求面面俱到、一一點出。
對于本地老百姓認(rèn)可度還不夠的，以及實務(wù)中難以界定的事項、合理性存在爭議的事項，均不宜作為文明行為或者不文明行為在法規(guī)中列舉。《撫州市文明行為促進條例（草案）》起草審議過程中，有人建議立法倡導(dǎo)“不袒露身體”“不過度勸酒”“不在公共交通工具內(nèi)食用有刺激性氣味的食品”“不纏訪”，但前述情形在實務(wù)中難以界定把握，尤其是“纏訪”現(xiàn)象成因復(fù)雜、規(guī)制難度大，故最終均未作為文明行為進行倡導(dǎo)。還有人建議借鑒《寧波市文明行為促進條例》第七條，倡導(dǎo)“使用自動扶梯時靠右側(cè)站立”。但很多專業(yè)人士指出，“左行右立”會導(dǎo)致自動扶梯梯級左右承受總量不均，增加自動扶梯損壞幾率，且在自動扶梯上快速行走并不安全。國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局2016年6月也發(fā)布安全提示：自動扶梯留出一側(cè)通行并不科學(xué)，因為在扶梯上走動很不安全。可見，自動扶梯“左行右立”存在較大的合理性、安全性爭議。為此，《撫州市文明行為促進條例》未倡導(dǎo)自動扶梯靠右站立。
社會文明促進地方立法中列舉文明行為規(guī)范時，應(yīng)當(dāng)緊扣本地存在的突出問題，緊扣本地老百姓及社會各界關(guān)注的焦點問題，并應(yīng)當(dāng)查核比對上位法，確保列舉文明行為和不文明行為時用語規(guī)范。對于上位法已有明確具體禁止性規(guī)定且本市并不突出的問題，應(yīng)當(dāng)盡量不作規(guī)定，避免過多重復(fù)上位法內(nèi)容；對于上位法規(guī)定不夠明確，且本地現(xiàn)階段強行禁止有較大難度的事項，也應(yīng)當(dāng)暫不作規(guī)定。
如，撫州老百姓對廣場舞擾民、燃放煙花爆竹擾民、小區(qū)內(nèi)違規(guī)裝修擾民、小區(qū)內(nèi)侵占公共場地等問題較為關(guān)注，并呼吁制止室內(nèi)公共場所吸煙、高空拋物、向道路拋物、闖紅燈、逆行等行為，《撫州市文明行為促進條例》就充分回應(yīng)老百姓呼聲，將其列為不文明行為予以禁止。
又如，在清明、冬至等特定日期，撫州老百姓有“在城區(qū)道路焚燒冥紙等喪葬祭祀物品”習(xí)俗，強行禁止難度較大，執(zhí)法實務(wù)中可操作性不強，所以，雖然有人建議將此類情形作為不文明行為予以禁止，但《撫州市文明行為促進條例》最終未作規(guī)定。
再如，《撫州市文明行為促進條例（草案）》擬將“移風(fēng)易俗”作為文明行為予以倡導(dǎo)。但是，“移風(fēng)易俗”文字本意是指“改變舊的風(fēng)俗習(xí)慣”，是中性詞。舊風(fēng)俗習(xí)慣可能是壞的，也可能是好的。“移風(fēng)易俗”雖然作為政策用語、文件用語使用多年使用，但在法律、行政法規(guī)層面尚未見表述。因此，《撫州市文明行為促進條例》最終未使用該用語。
