十八大報告提出“三個倡導”，明確將“法治”納入社會主義核心價值體系。這是1997年中央提出“依法治國”后，黨和國家在法治建設理念上的重大轉變：法律有其自身的內在正義價值，不單純是一種社會調控手段或工具。而后續黨和國家在信訪政策上的重大調整，也反映了這種理念轉變向具體社會行動的快速遷移。從法治理念到國家具體制度層面的重大變化，都要求從社會主義核心價值觀角度對“法治”做出“全新”闡釋。
基本含義：法律之治
法治是以“法”為載體的社會主義核心價值體系的子系統，因而它必然得符合“形式正義”的要求，即法律之治。我們通常所謂的“依法治國”“依法行政”“法律至上”“法律主治”等都可以歸到其中去?！胺芍巍笨梢詺w結為以下幾個方面：
?。?）建立完備的法律體系，即建立中國特色的社會主義法律制度體系。法治首先是一種涉及整個國家和社會的全范圍的制度設計或安排，一種以“法律”為核心建立的社會秩序——法治秩序：即法律基本上確定了人們參與其中的幾乎所有主要社會活動的基本結構。因此，“法治”意味著必須以完備的法律體系作支撐，賦予調整社會關系的規則以法律形式，對私人交往中使用強迫手段給予嚴格限制，專門的國家立法機關至少對一些極端重要的強制擁有絕對的權力。
（2）法律至上，核心是憲法至上。“法治秩序”本身包含了這樣的觀念：調整社會關系的規則系統內部存在一個效力“等級塔”，法律規則在這個“塔”中擁有至尊地位，任何公開的規則都要遵循它們。當然，“法律”在不同的文化語境中，有不同的含義，判決在我國現階段不具有立法效力，憲法處在社會規范“效力塔”的最頂端，是國家法律體系的終極規范，“法治”在很大程度上就是“憲治”。
?。?）法律是社會治理的普遍范式。在法治秩序中，法律是一種預設的基本承諾，是社會成員所共同接受的一組假設、理論、準則和方法的總和，也是一個共同體成員所共享的信仰、價值、技術等的集合，是生活于其中的人們共同遵守的世界觀和行為方式，它為調整人們行為和社會合作提供了基本框架：每一個行為的一頭連著中立、一般的規則，而另一頭連著強制、特定的責任，任何行為都要在法律規則面前獲得辯解。
?。?）法律一經公布便得維持穩定性，不得朝令夕改。法律不能朝令夕改，不能使遵守它的人們從觀察他或她所受的懲罰中領會到新規范的內容；法治秩序就是給民眾提供合法期望的一個基礎（即法律）來組織社會行為。但法律的穩定性遠不止此，還延伸包括：法律必須為公眾所知并被公開宣傳；其含義須得到清楚規定；其規則的陳述和意向都應當是普遍的……
（5）司法終結制度。與法律之治相對應的社會矛盾糾紛解決機制是司法終結制度。法治秩序不僅僅是一種普遍性的社會治理范式，而且也是一種國家層面的分權民主體制和恰當的形式程序。法律不過是強制公開以便人們遵守的規則，并不能自我執行，亦不能立時解決實際存在的社會糾紛和沖突；故，法治秩序還包括創設法律的執行機構和專職的第三方裁決，由特定國家或社會機構運用適當的方法來貫徹法律規則，對某個或某些已確定好的領域行使最后權威，以控制一定范圍內人們的活動和保護正當利益。由于行政的效力先定性和分權民主原則，司法成為保證法律被遵守、執行、適用的最后防線，任何經過合法、完整司法程序而做出的最終裁決都是終局性的，都應遵循“一案不二訴”“一事不再理”的原則，不得進入其他程序。維護司法裁決的終局性就是維護法律的權威。
?。?）塑造理性人人格。對民眾而言，法律不僅意味著應然或必然，而且還是一種切實有效的力量。但是，法律是理性人的游戲和交往規則，非理性人屬于法治社會的異類，非理性行為是違逆法治和應受法律譴責的行為，所以法律只為理性人帶來好處，并由此構成其行為及其合法性的基礎，并轉化為一種個人交往的能力和力量。法治秩序的優勢在于此，其局限性也在于此。
?。?）法律應得到很好的遵守。塑造理性人人格就是培育社會的守法品格和精神，“邦國雖有良法，要是人民不能全都遵循，仍然不能實現法治?！?/p>
總之，法治的第一要義就是“法律之治”，它包括法律制度的一切形式結構：依法治國，依法行政，依法司法，依法治理，依法辦事，依法塑造公民人格，法律之外不應有多余的特權和額外的負擔。
內在要求：善、正義
法治是一種基于法律建構的社會秩序，因而法治包含對法律規則本身公正性、正當性、合理性的價值判斷，即法律正義。只有當法律本身是正義的時候，才建立了人們合法期望的基礎，構成人們之間相互信賴以及他們的期望沒有實現時提出反對或主張的基礎。正義確實有一張普洛透斯似的臉，“變幻無常，隨時可呈現不同形狀并具有極不相同的面貌”，但就建設社會主義和諧社會而言，正義“就是社會各方面的利益關系得到妥善協調，人民內部矛盾和其他社會矛盾得到正確處理”，貫徹“人民主權”原則：在立法層面，制度安排要促進社會進步，符合社會發展規律，滿足社會中絕大多數人最大利益的需要，各種權利、義務、責任、利益做到恰當分配；在行政執法層面，政府及其工作人員要嚴格依法行政，自覺帶頭守法，尊重法律，維護法律權威，按照合法、合理、比例、程序正當原則依法行使執法權、決定權、自由裁量權，做到合法執法、合理執法、及時執法、高效執法、有效執法、誠信執法、節約執法，尊重人權，維護各方正當權益；在司法層面，盡最大限度維護法院獨立、中立，避免司法等級化、商業化、行政化、地方化，保障法官權益和公正、公開行使審判權，確保任何進入司法程序的社會沖突、糾紛能得到正確、合法、合理、公正、平等對待，真正賦予法院對進入司法程序案件的終局性裁決權和對立法、行政的監督權；在社會層面，制度設計要體現對人的關懷和尊重，賦予自由、平等優先地位，禁止歧視，保護弱者，維護一般機會均等和一般性社會資源分配公平，支持各項合法文化事業發展，推進社會和諧進步。
法治秩序的內在要求，就是法律作為一種制度安排的目的價值，包括外在的、個人倫理層面的“善”和內在的、社會共同體層面的“正義”兩個方面，前者是個人主義的，后者則是集體主義的。
時代精神：服務、誠信、節約、正理
法治是一個隨著時代內容不斷充實的范疇。在當代，由于受現代性進一步開展引發的部門分殊化、資訊網絡化、全球化、知識經濟化及相伴隨而來的風險社會，到上世紀90年代新公共管理和新公共服務理論興起，放松管制、社會自治、組織再造、政府瘦身、政策網絡治理等行政合理性議題被引入法治領域，法治已經增添了不同于過往的時代內涵：（1）政府合法性的根據不是憲法和法律的賦權，而是公眾意愿和公共利益；政府的首要職責就是提供公共服務，關心和滿足公眾正當需求，建立與公民之間的信任和合作關系，樹立誠信政府形象。（2）任何制度設計、行政和司法過程強調以結果為導向，按照市場觀念運作公共資源和公共品供給模式，進行成本核算，建立節約型政府，權力行使不僅要遵循合法、合理原則，更要遵循比例原則。（3）矯正“經濟人”假設，用“社會人”視角看待公民，堅持以人為本，尊重人的尊嚴，保障人權，“服務而非掌舵，重視人而非盯住生產效率”。（4）強調實踐理性，關注制度設計的社會條件，立法被視為“著眼于現實”而非“著眼于安排”的一個公共選擇過程。（5）反對先驗主義正義觀和法治的“契約論途徑”，主張“正理的正義觀”和引入“中立的旁觀者”機制，相信法律效力只有在不脫離民眾生活實際的情況下才能實現。（陶清德 作者系甘肅省委黨校法學部副教授）
