摘要
確定某類法規納入事先審查范圍，需要考慮其必要性、可行性和分權原則，發揮實際審查效果，同時兼顧立法成本和立法效率。在我國法規事先審查制度中，對自治法規的事先審查旨在提升其效力位階，保障少數民族合法權益，保持多民族國家的法制統一；對設區的市法規的事先審查基于現階段設區的市的立法水平的局限性，從而對其立法權力予以適當限制，保持多層級政府間的法制統一。法規的事先審查基準重在其立法權限和立法程序，自治法規還需審查其是否屬于自治范圍事項以及立法變通事項。法規事先審查形成了“非正式程序中的嚴格指導”與“正式程序中的寬松審查”相結合的制度安排。在非正式程序中，經由全程參與、廣泛咨詢和統一審議，提升了法規的合法性、民主性和科學性，使得審查深入至適當性、協調性和技術性層面；在正式程序中，批準虛化為法定的確認步驟，發展出“附修改意見的批準”“退回修改后再提請批準”等多元方式，使得法規事先審查更具彈性空間。
關鍵詞
事先審查 自治法規 設區的市法規 制度原理 審查基準 審查程序
目次
一、法規事先審查的原理
二、法規事先審查的基準
三、法規事先審查的程序
結論
法規事先審查制度系指在法規生效或施行前，由審查機關對其進行審查并決定是否批準生效或批準施行的制度。在我國現行法律體系中，自治條例、單行條例和設區的市的地方性法規三類法規需要經過事先審查程序。然而，目前關于為何要建構事先審查制度以及我國法規事先審查的基本原理、審查基準和審查程序，仍缺少系統的理論建構和實證觀察。據此，本文旨在厘清我國法規事先審查的原理、基準和程序，充實我國立法監督制度的理論體系。
一、法規事先審查的原理
（一）事先審查的一般原理
觀察和討論法規的事先審查制度，首先需要解決前提性命題：為什么要對法規進行事先審查？在確定把某類法規納入事先審查時，至少需要考慮三個重要因素，即必要性、可行性和分權原則。
從必要性的角度，事先審查制度實為“立法許可”，即特定類型的法規必須經過該項許可程序才具有法律效力或者始得施行。較之于法規生效后的備案審查制度，事先審查體現了審查機關對制定機關更強的控制力、更多的不信任甚或是“有錯推定”。比如，1958年法國憲法建構了對組織法和議會兩院內部規程的強制性事先審查，“議會通過的組織法在公布以前和議會兩院的內部規程在實施以前，均必須提交憲法委員會以宣告其是否符合憲法”。這種事先審查制度內嵌于立法過程，成為特定法律生效或公布實施的必要步驟，增強了審查機關對于法律草案的外部監督。然而，事先審查制度的真實效果卻經常遭受質疑——畢竟尚未生效的草案，還未經過實踐檢驗，只能是基于文本的書面審查，往往缺乏案例支撐和實踐依據，除非明顯抵觸上位法，否則難以發現其問題。
從可行性的角度，事先審查制度意味著要對報請批準的法規進行審查，為其背書，審查的工作量接近于立法程序，或者說立法成本接近翻倍、立法效率大打折扣。因而，實難把所有法規都納入事先審查制度的范疇，只能把極其重要或者立法水平明顯不足的法規納入其中，其余只能留諸事后審查程序予以監督和糾正。同時，也不應該將事先審查和事后審查截然對立，即便是法規通過事先審查后已經生效或實施，也不排除在事后再行糾正新發現的問題。
從分權原則的角度，憲法和組織法對不同權力分支之間、不同層級部門之間設定了差異化的分權原則和領導體制。按照科層制和官僚制的邏輯，居于領導地位的上級機關對其下級機關制定的法規進行事先審查，一般無可指摘。但是如果兩機關之間并不存在領導關系，則下級機關制定的法規需報請其上級機關批準實為一種兩機關分享立法權的行為，需要在制度設計時提供充分的理據。因此，無論基于橫向分權的原則（立法與行政、司法的分權），或是基于縱向分權的原則（中央與地方的分權），法規的事先審查制度均需審慎設立和充分論證，否則可能有悖于分權原則。
從一般原理角度來看，建構和運行法規事先審查制度，需要慎重劃定其范圍：既需要確保其發揮實際的審查效果，避免潛在的合憲性問題和合法性問題，又不能讓其被無限制濫用，否則將導致立法成本高企、立法效率低下，也可能導致變相剝奪或侵蝕了下級機關的立法權。目前我國法規的合法性審查制度，要求自治地方人大制定的自治條例、單行條例和設區的市人大及其常委會制定的地方性法規批準后生效或施行，其內在的制度邏輯亟須梳理清楚。
自治法規和設區的市法規本質上都來源于中央授權，對其進行事先審查都是為了“維護國家法制的統一”。不過自治法規的事先審查制度和設區的市法規事先審查制度的深層原理仍存在差異——前者意在通過設定程序性限制，加持自治法規的效力和位階，保持多民族國家的法制統一；后者卻意在通過支持和引導設區的市行使立法權，限制地方政策的形成空間，保持多層級政府間的法制統一。一言以蔽之，自治法規的事先審查制度主要處理民族問題，而設區的市法規事先審查制度則主要是為了調適“府際關系”問題。
（二）自治法規的事先審查原理
關于自治法規事先審查的原理，五四憲法早在起草過程中就經過了慎重思考和爭辯。1954年5月，憲法起草委員會第四次全體會議重點討論了《憲法草案（初稿）》中的民族區域自治制度。審議草案第70條和第71條時，憲法起草委員會成員對自治法規的事先審查制度邏輯，展開了深度討論。
第一，設定自治法規事先審查制度，旨在確保自治權在憲法和法律范圍內行使。為此陳叔通強調，草案第70條規定的“各民族自治地方的自治機關按照憲法和法律規定的權限行使自治權”和草案第71條規定的自治條例、單行條例的制定與批準制度，“是一件事，不是兩件事”。民族區域自治的權力范圍是有限的，憲法已然明確了重要的自治權事項；隨著時代發展和現實需求，自治權事項可能會出現擴張，但其仍應遵循法律保留原則，由全國人大及其常委會通過法律明確授權，而非民族自治地方自我授權或自我創設——這也就是鄧小平所說的“如果現在規定得還不夠完備，將來還可以補充，但也要由法律來補充”。
第二，設定自治法規事先審查制度，旨在加持、強化自治法規的權威性。這意味著，自治法規一旦經過全國人大常委會批準，其就不再僅是民族自治地方的立法，而上升為國家意志，也就是李維漢所說的“別的地方不能制定條例，自治地方就能，憲法上規定由全國人民代表大會常務委員會批準，是尊重他們的自治權，別的地方不好改變他們的自治權”。
第三，設定自治法規事先審查制度，是有效維護少數民族地位和權益的必要方式。蓋因在多民族國家中，民族問題很難通過“多數決民主”的方式解決。少數民族在人數上處于少數，其重要利益無法通過“多數決民主”制度得以調適，只能由憲法和法律進行必要糾偏。作為該次憲法起草委員會全體會議的主持人，劉少奇鄭重提出“我們的憲法，到底是保護了少數民族的自治權，還是剝奪限制了他們的自治權” ？對此設問，劉少奇進一步給出了回答，由于少數民族的人口數量較少，在整體國民中的比例較低，因而憲法有必要作出保障性的規定——這也就是劉少奇強調的“憲法有這樣的規定，是保護了少數民族，不規定他們就要吃虧”。
第四，設定自治法規事先審查制度，不僅可以從消極層面上彌合主體民族和少數民族間的張力，也可從積極層面上促進國家融合、加大對少數民族地區的支援力度。事先審查制度反對“讓少數民族關起門來搞自治”，而是將自治法規嵌入國家整體法制之中，賦予自治機關通過自治法規對法律、行政法規進行有限變通的權力，從而在維護政治經濟原則的前提下，保護少數民族特點和風俗習慣。
最終，五四憲法規定了自治地方的自治機關依照憲法和法律規定的權限行使自治權，并明確自治機關可以依照當地民族的政治經濟和文化的特點，制定自治法規，報請全國人大常委會批準。自治法規的事先審查制度實質是以限制的方式，實現對少數民族權益的長遠保護。具體而言，限制主要體現在三個層面。①權限范圍：對制定自治法規等自治權實行憲法保留和法律保留，將自治權的創設保留于制憲機關和最高國家權力機關。②批準程序：自治法規須報請全國人大常委會批準。事實上早在1952年政務院通過、中央人民政府委員會批準的《民族區域自治實施綱要》中已經建構了核準制度，即規定“各民族自治區自治機關在中央人民政府和上級人民政府法令所規定的范圍內，依其自治權限，得制定本自治區單行法規，層報上兩級人民政府核準。凡經各級地方人民政府核準的各民族自治區單行法規，均須層報中央人民政府政務院備案”。而五四憲法將自治法規的批準權集中于全國人大常委會，使得事先審查制度更加集中和統一。③變通事項：自治法規有根據“當地民族的政治經濟和文化的特點”行使有限變通的權力，變通的空間與事項類型直接相關——對于政治經濟事項的變通，采取相對審慎的態度；對于文化、風俗和習慣事項的變通，則采取相對寬松的態度，即“五四憲法”總綱所規定的“各民族都有使用和發展自己的語言文字的自由，都有保持或者改革自己的風俗習慣的自由”。
上述三類限制均以保護少數民族權益為目的——限制不過是手段，而保護才是目的。毛澤東曾以原則性和靈活性結合、共同性和特殊性結合，來描述憲法中關于少數民族的規定。據此，這種保護目的可以歸納為以下幾個方面。①在經濟方面，通過自治法規，推動少數民族共同發展。②在文化方面，通過自治法規，保護少數民族的族群特點，在國家統一法制（原則性和共同性）的基礎上，維持并保護民族的靈活性和特殊性。③在法律方面，經由全國人大常委會的批準，提高了自治法規的效力位階。申言之，由于自治法規經過全國人大常委會的批準，獲得了效力位階的提升，以中央政府的權威來保障多民族國家中少數民族的權益，從而達到了李維漢在五四憲法起草過程中提出的“別的地方不好改變他們的自治權”的制度目標。
在五四憲法之后，對自治法規的事先審查制度基本延續下來。現行八二憲法對該制度進行了調整，把批準權分散到全國人大常委會和省級人大常委會來行使，“以減輕全國人大常委會審批自治法規的工作量”，即自治區的自治法規報全國人大常委會批準后生效，自治州和自治縣的自治法規報省級人大常委會批準后生效。事實上，早在五四憲法起草過程中就有意見提出，“自治縣的自治條例和單行條例是否也直接送到全國人大常委會批準值得考慮”，八二憲法對該制度的調整，也可視為對這種意見的回應。1984年《民族區域自治法》和2000年《立法法》又對自治法規的事先審查制度作出了細化規定。
（三）設區的市法規的事先審查原理
地方性法規的發展歷程，與改革開放大致同步，呈現出漸次放開地方立法權的總體趨勢。1979年7月，全國人大通過《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，賦予省級人大及其常委會制定地方性法規的權力。現行憲法吸納了該項規定，并明確全國人大常委會有權撤銷省級地方性法規，這被視為“在中央的統一領導下，加強地方政權的建設”的重要舉措。根據現行憲法，全國人大隨即修正了《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，進一步規定省級人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人大及其常委會，可以擬訂本市需要的地方性法規草案，提請省級人大常委會審議制定。由此可見，彼時省級人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的立法權并不完整，其只有提出地方性法規草案的權力（即起草權），但是審議和通過的權力則由省級人大常委會行使。
在1982年修正《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》時，相關部門就曾研究過直接賦予較大的市制定地方性法規的權力，報省級人大批準，但是“彭真同志說，我國法制建設剛剛開始，許多人缺乏法律知識，也缺乏法律人才，如果權放得太快，地方制定的法規不規范，不符合憲法、法律，將來會很麻煩”。這個目標直到1986年才得以實現——該年修正了《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，賦予了較大的市以立法權，即規定省級人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人大根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和省級地方性法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報省級人大常委會批準后施行。此次修改意在“適當擴大較大的市制定地方性法規的權力”，并且“建議省、自治區簡化審批程序，只要同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規沒有抵觸，原則上應盡快批準”。“從1979年到1986年，短短7年時間，我國就賦予了省級地方和較大的市地方立法權，地方行使立法權的基本局面形成。”
2000年3月，全國人大通過《立法法》，確認了較大的市人大及其常委會制定地方性法規的權力，并且進一步將“經濟特區所在地的市”增列為較大的市。在制定《立法法》過程中，立法機關“曾經有一個設想，就是將較大市的立法由批準改為備案，但是由于絕大多數的省、自治區反對而作罷”。2015年3月，全國人大修改《立法法》，對地方性法規的立法體制進行了較大調整，擴充了設區的市的立法權，從而最終形成了現行的設區的市法規事先審查制度。關于是否需要繼續保留事先審查程序的問題，在此次《立法法》修改過程中再次被提出。“許多已經有立法權的較大的市的人大常委會的同志建議，將省、自治區批準較大的市的地方性法規的程序改為備案程序，但是考慮到全面賦予設區的市地方立法權后，立法主體大量增加，為了維護法制統一，還是有必要由省級人大常委會對設區的市的地方性法規進行批準。”
與自治法規的事先審查制度不同，之所以要建構并維持對設區的市法規的事先審查制度，并不是出于對民主機制本身的控制，而是源于立法能力和法制統一的需求。可以預見的是，隨著設區的市的立法能力逐步提升、立法經驗逐步豐富，特別是事后的備案審查機制逐步完善，設區的市法規的事先審查制度的存在必要性也會逐步降低，并最終導向取消該項制度。事實上，在全國人大常委會法工委編撰的《立法法釋義》中也已言明，“從長遠看，較大的市在城市管理方面制定的地方性法規，可以考慮不必報批準。但在目前，由于各個較大的市的立法水平不平衡，還需要保留報批程序”。
綜上所述，設區的市法規的事先審查制度與自治法規的事先審查制度的目標有相同和相通之處（均是為了維護國家法制統一），但也存在明顯差異：自治法規的事先審查制度是為了保障少數民族的權益，即通過提升自治法規的效力位階，保障少數民族權益，具有高度的政治性，并不會隨著社會發展而取消這種保障；而設區的市法規的事先審查制度是基于現階段設區的市立法能力、立法團隊水平的現實擔憂，從而對其立法權力予以適當限制，具有頗強的權宜性，最終將隨著設區的市的立法能力提升而逐步減少乃至取消限制。
二、法規事先審查的基準
（一）自治法規的審查基準
由于改革開放后，全國人大常委會尚未有批準自治區自治法規的實踐，因此下文以省級人大常委會批準自治州和自治縣的自治法規的相關實踐為例，概述自治法規事先審查制度中的合法性審查基準。
第一，審查是否屬于自治范圍事項。自治法規應依照當地民族的政治、經濟和文化的特點而制定，而非對一般性、普遍性的管理事項而制定。在實踐中，一些自治州和自治縣的單行條例所規定事宜與民族特點無涉，實則在行使制定地方性法規的權力，而非在行使民族立法權。為解決以單行條例替代地方性法規的問題，省級人大常委會應加強對自治州和自治縣的立法規劃的指導。對于報請批準的與民族特點完全無涉的自治法規，應建議不予立項或最終不予批準。
第二，審查是否違反法律保留。自治法規雖然具有較大的立法形成空間，但是仍不可觸及“中央專屬立法事項”（法律保留事項）。具體而言，這些法律保留事項可以分為以下五類：第一類是由《憲法》規定的法律保留事項，諸如土地征收征用、土地使用權轉讓、公民私有財產權和繼承權、公民私有財產的征收征用、通信檢查、公民兵役義務等；第二類是由《立法法》第8條和第9條明確的法律保留事項；第三類是由其他法律規定的法律保留事項，比如《行政處罰法》規定的只能由法律設定的行政處罰種類；第四類是《國務院關于貫徹實施〈中華人民共和國立法法〉的通知》規定的“貨幣的發行、基準利率的確定、匯率的調節和主要稅種稅率的調整等屬于中央宏觀經濟調控的事項，統一的市場活動規則以及對外貿易和外商投資的法律制度等，都是需要由中央統一規定的，地方不得規定”；第五類是在實踐中（特別是全國人大常委會法制工作委員會在備案審查過程中）逐步發展形成的法律保留事項。
第三，審查是否符合立法程序。省級人大常委會在批準自治法規時，應對其立法程序進行審查。《立法法》規定“地方性法規案、自治條例和單行條例案的提出、審議和表決程序，根據中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，參照本法第二章第二節、第三節、第五節的規定，由本級人民代表大會規定”。由此各省、自治區和重慶市頒行的“地方立法條例”或“批準民族自治地方自治條例和單行條例工作程序”所規定的程序，不僅對于自治法規的事先審查具有約束力，也較為詳盡地指引了起草、征詢意見和提交材料的規程。
第四，審查自治法規的變通規定。省級人大常委會審查自治法規的變通規定，重在審查必要性和合法性兩個方面。必要性旨在確定該變通確為必要，且該變通是依照當地民族的特點而做出的。比如《四川省民族自治地方自治條例和單行條例報批程序規定》就把“是否確有變通、補充的必要”作為重點審查內容。合法性旨在確定該項變通沒有違背法律或者行政法規的基本原則，沒有對憲法和民族區域自治法的規定以及其他有關法律、行政法規專門就民族自治地方所作的規定進行變通。
（二）設區的市法規的審查基準
對于設區的市法規的審查基準，目前也只限于合法性審查。誠如上文所述，早在1986年，王漢斌關于《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的修改說明中就提出“建議省、自治區簡化審批程序，只要同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規沒有抵觸，原則上應盡快批準”。在《立法法》制定之前，吉林省人大常委會于1996年8月請示全國人大常委會法工委，審議省會城市和較大的市的地方性法規應遵循什么原則。吉林省人大常委會指出，“一種意見主張，省人大常委會審議時，就看與憲法、法律、行政法規和省的地方性法規有無抵觸，只要沒有抵觸就應批準；另一種意見主張，不僅要看有無抵觸，而且也要審議必要性、可行性，不僅抵觸的內容要修改，而且不完善的地方也要補充、修改”，對此全國人大常委會法工委明確“報請批準的省會市、較大市的地方性法規，如不同憲法、法律、行政法規和本省的地方性法規相抵觸，建議省人大常委會可以予以通過”。
在《立法法》制定過程中，有學者建議對報請批準的地方性法規采用嚴格審查基準。顯然，立法者并未采納該建議，仍然延續了寬松審查基準，即僅限于審查其合法性。2015年《立法法》修改，雖然擴容了設區的市立法權，但是審查基準并未改變。全國人大常委會法制工作委員會副主任許安標撰文提出，“2015年《立法法》修改，維持了原有的批準程序的規定。不過有一點很明確，省級人大常委會的審查標準是合法性審查，不包括合理性審查，也即對于設區的市制定的地方性法規的規定是否適當、立法技術是否成熟、文字表達是否優美等，不做具有否定意義的評價認定（可以提修改完善建議）”。當然，在對設區的市法規進行合法性審查時，采用較為寬松的“不抵觸”基準，并不意味著只要不與上位法存在抵觸即屬于地方性法規的立法形成空間，其仍然不能侵入“中央專屬立法事項”（法律保留事項），且需要符合《立法法》和省級地方性法規規定的立法程序。
三、法規事先審查的程序
就字面含義而言，批準后生效和批準后施行都意味著審查機關在法規正式報批后才予以介入；而在實踐中，審查機關介入的時間點大為提前，即從立法規劃起就全程介入，對起草過程予以全程指導，并且在起草過程中注重征詢各方的意見。由此，《憲法》《立法法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定的正式的事先審查程序，連同在實踐中形成的非正式的程序，才能完整地反映我國現行的法規事先審查程序的全貌。
（一）全國人大常委會的事先審查程序
就自治區的自治條例而言，“在自治區起草自治條例的過程中，全國人大民族委員會一般都派人參與自治區自治條例起草的某些重要階段的工作。自治區自治條例草案的起草基本完成以后，必須由自治區黨委先報中共中央審查，由黨中央對其中的某些重大問題做出決策和進行協調。在黨中央、中央國家機關和自治區對該自治條例草案基本認同以后，才由自治區人大常委會正式提交自治區人民代表大會討論通過，并報請全國人大常委會批準”。
以制定過程頗為曲折的廣西壯族自治區的自治條例為例。早在1957年，廣西壯族自治區成立后，其就草擬了自治條例的草案，全國人大民族委員會派出工作組指導起草工作，并于1958年通過了條例草案，然而該草案最終未報請全國人大常委會批準。改革開放后，廣西壯族自治區人大常委會于1980年決定重新起草自治條例，并于1981年草擬了第一稿。1984年《民族區域自治法》頒布后，自治區人大常委會重啟了自治條例的起草工作，并最終形成草案（第13稿）。1987年，中共廣西壯族自治區委員會將此草案上報中共中央，隨后中共中央辦公廳將草案轉批全國人大民族委員會“會商有關部門辦”，即征求國務院有關部門的意見。在全國人大民族委員會工作組的幫助之下，中共廣西壯族自治區委員會、自治區人大常委會、自治區政府在1988年成立自治條例（草案）修改領導小組，并當面向全國人大民族委員會匯報修改情況。全國人大民族委員會有關人員與“廣西赴京匯報組”人員對修改稿逐句進行討論修改。1988年至1990年，在全國人大民族委員會的具體指導下，幾經修改，數易其稿，最終完成了修改稿（第18稿）。1990年年底，中共廣西壯族自治區委員會再次將草案修訂稿呈報中共中央審定。國務院法制委員會將送審稿轉國務院有關部門征求意見。但是由于各種原因，起草和修訂工作又陷入停滯。自治區人大于1993年召開立法工作座談會，并結合新形勢與新需求，在調查研究和反復討論的基礎上，于當年10月形成了自治條例草案（第19稿），但由于對形勢把握不準，此稿最終未報送中央。
廣西壯族自治區的自治條例草案（第18稿）在征求國務院各部委意見時，各方意見不一，只有幾部委同意或基本同意。究其原因，“由于涉及自治區與中央的事權及經濟權尚未劃清，且在財政、稅收、金融、投資等經濟權益方面，要求中央給予特殊的優惠政策”，導致多個部委并不同意該草案的部分條款。從自治條例變通立法的角度來看，“1987年和1991年兩次報請國務院有關部門征求意見，條例中凡是變通國務院及其有關部門文件規定的，都沒有獲得同意”。歸根到底，民族自治地方制定自治法規的動力是現實而具體的，主要是希望通過自治法規獲得更多的中央讓利，“特別是在規定財政、稅收、金融、貿易、投資等事務的自治權時，會牽涉到中央與民族自治地方之間權力配置和利益分配，必然要求國務院有關部委讓利放權”，這往往與國務院有關部委的統一管理權之間形成張力。
盡管從法定程序上，征詢國務院各部委的意見，并非全國人大常委會批準自治條例的必經步驟，但是經由上述分析可見，自治區自治條例的事先審查制度，已經演化為“前實后虛”的格局——在開始法定的正式批準程序前，全國人大專門委員會已經實質介入起草過程，且“意見征詢”程序實為取得各部委對于自治條例草案的認可，在完成上述程序后才得以進入法定的全國人大常委會的審查程序，顯然后者很大程度上被虛化了。進一步來說，這種非正式的程序，形成了“事先的事先”的前置批準：①在起草過程中，全國人大民族委員會全程指導起草工作；②草案經自治區黨委上報中共中央；③國務院各部委參與草案的意見征詢；④全國人大民族委員會協助逐條修改草案。因而，在自治區自治條例正式通過之前，就需要完成各項非正式的“事先的事先”的前置程序，之后才能進入法定的全國人大常委會的批準程序。
自治區單行條例批準的非正式程序，與自治區的自治條例大致類似。改革開放以來，全國人大常委會尚未批準過自治區的單行條例；而在1955年至1966年間，全國人大常委會批準的自治區、自治州和自治縣的組織條例（組織簡則）實為關于自治地方組織和選舉事項的單行條例。除了正式的報請批準程序，自治區單行條例在報批前也要經過非正式程序：①單行條例的制定首先要列入自治區人大或自治區政府的立法規劃中，即進行立項；②單行條例草案的征求意見與反復修改，即最初的草案形成后，要向自治區人民政府廳局、地市人民政府有關部門等征求意見，修改草案；③單行條例草案定稿后，要提交自治區主席辦公會議（如由人大專門委員會發起的要提交人大主任會議）審議，通過后才正式向人大常委會提出請求審議。當然，如果該單行條例涉及相關部委的職權范圍，也應征詢部委的意見——不同于自治條例需要大范圍征求意見，“自治區單行條例一般只是關于某個方面、某個具體問題的特殊規定，涉及的部門單一或較少，協調、溝通起來相對容易，極大提高了變通法律、行政法規獲得批準的可能性，使自治區的自治權在某個方面得到實際實現”。
（二）省級人大常委會的事先審查程序
省級人大常委會批準自治州、自治縣的自治條例、單行條例和設區的市法規的程序，在各省、自治區和重慶市的“地方立法條例”中已經作出較為詳細的規定。雖然各省份的程序不盡相同，但卻大致近似，舉其要者，可概括如下。
第一步，編制計劃。設區的市、自治州、自治縣編制立法計劃草案時，應與省級人大常委會、專門委員會提前溝通，征求其意見。省級人大專門委員會指導設區的市和自治地方人大常委會制訂立法計劃，做好立法項目的論證工作。相關立法規劃交由省級人大常委會備案。以廣西壯族自治區的實踐為例，設區的市人大常委會制定、調整立法規劃和年度立法計劃，應當在通過前報自治區人大常委會征求意見；自治區人大常委會法制工作機構對擬列入立法規劃計劃項目的立法權限和必要性等進行研究，報經主任會議同意，向設區的市人大常委會提出書面意見，這被稱為“從源頭上把關”。
第二步，指導起草。省級人大民族委員會、法制委員會等專門委員會和工作機構可以根據需要，提前介入、協調、指導自治法規和地方性法規的起草工作。“有省級人大常委會專門制定了設區的市法規審查指導工作規范，對于各地進一步規范完善省級人大常委會審查批準程序機制做了有益的探索實踐。” 以河北省的實踐為例，河北省人大常委會印發《關于設區的市立法工作的指導意見》《關于進一步做好設區的市法規報批工作的通知》，要求在設區的市人大及其常委會審議通過地方性法規前，省級人大常委會要“適時適度提前介入”，旨在深入了解法規的立法目的、立法原則、解決問題的制度設計、審議意見等方面情況，既宏觀提出意見和建議，又不過多干預具體條款設定，避免出現大的偏差。
第三步，征詢意見。自治法規和設區的市法規的草案，還應征詢省級政府各部門的意見；如果是自治縣起草的自治法規，還應征求上一級人大常委會和政府的意見；如果在自治法規中對法律和行政法規進行變通的，還應征求全國人大民族委員會以及國務院有關部委意見。以吉林省為例，《吉林省人民代表大會常務委員會批準民族自治地方自治條例和單行條例工作程序的規定》明確規定，省人大民族僑務外事委員會在提前介入民族自治地方起草的自治條例、單行條例時，應當及時了解以下三個方面的情況：征求省人民政府及各有關部門意見的情況；自治縣起草的自治條例、單行條例征求上一級人大常委會、人民政府意見的情況；對法律和行政法規作出變通規定的，與各有關方面協調情況和征求全國人大民族委員會以及國務院有關部委意見的情況。
第四步，專門委員會審議。由省級人大專門委員會對報請批準的自治法規和地方性法規進行審議。自治法規一般由民族委員會進行審議，地方性法規一般由法制委員會進行審議（也有省規定了對于報請批準法規的統一審議制度），并在征求有關專門委員會、政府有關部門以及其他有關方面的意見后，提出審議意見，由主任會議決定列入常委會議程。在立法實踐中，專委會的審議并不限于書面審議，也可以進行實證調研。比如黑龍江省人大在審查批準《哈爾濱市城市供水條例》過程中，省人大常委會分管副主任帶領法制委員會部分組成人員專程到凈水廠和物業小區進行實地踏查調研，了解城市供水基本情況，現場交換意見，既為設區的市提供了好的意見和建議，同時也為法制委員會審議地方性法規提供了基礎素材。
第五步，省級人大常委會批準。省級人大常委會對報請批準的自治法規和設區的市法規進行合法性審查，以全體組成人員的過半數通過。也有地方具體規定了批準、不予批準、附修改意見的批準、退回修改后再提請批準四種情況。事實上，早在2005年5月，某自治區人大常委會辦公廳曾就報請批準的地方性法規存在與上位法抵觸的情況下如何處理請示全國人大常委會法工委，法工委于2005年7月復函表示，省級人大常委會對于報批的地方性法規有權不予批準，也可以由制定機關修改后再提請省級人大常委會再行審查批準，還可以由省級人大常委會工作機構與制定機構進行溝通、提出意見。
自治法規和設區的市法規的事先審查程序，可以歸納為“非正式程序中的嚴格指導”與“正式程序中的寬松審查”相結合的事先審查制度。具體而言，其可歸納為以下四個特點。
第二，廣泛咨詢。相關部門（特別是相關行政機關）也通過非正式程序，參與到自治法規和設區的市法規的審查過程中，并且這種咨詢程序在各省的立法條例中均已經制度化。值得注意的是，此處面臨某種規范和實踐層面的悖論：從法律規范層面上，自治法規和設區的市法規并不需要征詢行政機關的意見，甚至相關部門亦需遵循之，這種咨詢程序使得立法難度大為增加、立法效率明顯降低；然而從實踐層面上，這種前置的煩瑣程序，使得草案能夠吸納各方意見、立法質量顯著提升，在批準后可期得到順暢實施。更深層次的問題是，征詢意見的程序可能異化為地方利益和部門利益的博弈，此時更需審查機關發揮主導作用，引導整個意見咨詢程序，而非唯個別部門意見是從。
第三，統一審議。批準機關對報請批準的自治法規和設區的市法規的審議工作，主要由民族委員會（各地的具體名稱略有差異）和法制委員會承擔。民族委員會主要承擔自治法規的審議工作，法制委員會主要承擔設區的市法規的審議工作；也有地方將變通事項交由民族委員會審議，其他不涉及變通的條文均交由法制委員會審議。在整個事先審查制度中，統一審議與全程參與、廣泛咨詢聯動起來，使得報請批準的法規的合法性、民主性和科學性得到了實質提升。
結論
在我國合法性審查體系中，事先審查制度和備案審查制度發揮了主體功能。從立法成本的角度，事先審查制度由于其成本較高，因而亟須留給緊要關鍵的合法性控制領域。目前我國對法規的事先審查制度，事實上是將稀缺的立法資源向該等立法事項傾斜，以達至特定的立法政策效果：自治法規的事先審查制度旨在保障多民族國家中少數民族的權益，而設區的市法規的事先審查制度主要是基于現階段其立法能力有限的事實。延續上述邏輯，對于自治法規和設區的市法規的合法性審查基準和重心也有所不同。在實踐中，批準程序形成了正式程序和非正式程序交錯的格局，即在正式批準程序前建立了包括全程指導、廣泛咨詢和統一審議的程序，確保報請批準的文本的合法性和適當性，充分體現了立法過程中的橫向和縱向的權力關系。從而在法規事先審查制度內部，形成了合法性審查的“差序格局”，構成了我國法律體系統一基礎上的多元樣態和底層動力。
