曹珊   高級律師，上海市建緯律師事務所副主任，上海市建緯（北京）律師事務所主任,中華全國律師協會建房委秘書長暨建設工程論壇副主任,住建部市場監管司法律顧問。工程學士、法律碩士、工程管理碩士學位。同時擁有土建高級工程師、國家土建一級建造師、造價工程師、項目分析師、IPMP國際工程高級（B）項目經理資格。

何學源  上海市建緯律師事務所曹珊律師團隊律師助理。同濟大學工學碩士、法國國立建筑學院（ENSAV）建筑學碩士，注冊城鄉規劃師。曾就職于某大型綜合甲級設計單位，參與多個國家新區和大型交通樞紐的基礎設施和地下空間規劃設計。現主要從事建設工程領域相關業務，參與起草《政府投資項目事中事后監管辦法》（擬出臺），參與編寫《<房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法>理解與適用》（擬出版），在宏觀政策、政府投資、工程總承包等領域研究撰寫了多篇文章。

2020年4月9日《中共中央國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（以下簡稱《意見》）對外公布。這是黨中央、國務院第一次對推進要素市場化配置改革進行總體部署，對于形成生產要素從低質低效領域向優質高效領域流動的機制，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革，加快完善社會主義市場經濟體制具有重大意義。

要素配置不良是我國經濟結構性矛盾的根源，深化要素市場化配置改革勢在必行。目前，我國商品和服務價格已經從97%以上由政府定價轉變為97%以上由市場定價，要素市場建設和改革也取得重要進展。2019年，銀行間債券市場成交量達218萬億元，A股總市值達59.29萬億元，土地出讓面積和金額分別達22.58萬公頃、6.98萬億元，城鎮新增就業1352萬人，全國技術合同成交額達到2萬多億元。但是，同商品市場相比，要素市場發育還不充分，存在市場決定要素配置范圍有限、要素流動存在體制機制障礙、要素價格傳導機制不暢等問題，成為高標準市場體系建設的一個突出短板。《意見》立足充分發揮市場配置資源的決定性作用，聚焦土地、勞動力、資本、技術、數據五個要素領域的改革方向和具體舉措，構建更加完善的要素市場化配置體制機制。

“讓市場在資源配置中起決定性作用”是2013年11月15日在十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中首次提出的重大理論觀點。此次《意見》的出臺，正式拉開了我國要素市場化改革的大幕。雖然十九屆四中全會就定調了今年的要素市場改革，但在新冠疫情全球肆虐之時，尤其是美國出臺無限量QE和2萬億美元財政刺激政策的背景下推動《意見》出臺超出了市場預期，這表明中央全面深化改革的決心，宏觀政策決不會走向大放水、強刺激。

建筑業是我國國民經濟支柱型產業。根據國家統計局數據，全國建筑業2019年總產值248446億元，占國內生產總值的25.07%，在我國國民經濟和社會發展中占據舉足輕重的地位。同時，建筑業也是一個高度依賴要素市場的行業，無論土地、資本、勞動力、技術還是數據要素，都對建筑業的發展產生著重要作用，其中土地作為直接的生產資料，更是建筑業發展的命脈所在。（見表1）

建立健全城鄉統一的建設用地市場，實現同地同價同權，既是公平之義、市場之需，更是盤活農村土地資源、增加農民收入、振興鄉村的重要舉措。《土地管理法》和《土地管理法實施條例》明確了相應的制度安排，但廣大農民一直期盼的《農村集體經營性建設用地入市指導意見》尚未出臺，各個地方的“農地入市”工作全面推進需要更明晰的指引，如哪些集體建設用地可以入市、如何入市、入市后的土地增值收益如何分配等問題。

《意見》對建立健全城鄉統一的建設用地市場、制定出臺農村集體經營性建設用地入市指導意見、建立公平合理的集體經營性建設用地入市增值收益分配制度等均釋放了重要信號。毫無懸念，今年關于集體建設用地入市的政策將密集出臺，巨大的政策紅利值得期待。隨著土地市場出現新的增長點，可以預期的是，將會伴隨著諸多具體建設用地相關建設項目和配套項目的涌現，集體經營性建設用地入市將有力拉動建筑業產生新的發展機遇。

存量土地包括兩部分，一是批而未供的存量國有建設用地；二是農村宅基地閑置的存量建設用地。

對于存量國有建設土地，2017年以前批而未供的土地存量約為1450萬畝。而2019年全國安排的新增建設用地計劃總量是500萬畝。因此，2017年前全國批而未供的存量土地已夠地方政府使用近三年，可見盤活的潛力巨大。

對于農村宅基地閑置的存量建設用地，同樣具有巨大的盤活潛力。當前進城務工農民高達2.8億人，加上近億人轉變為城鎮居民，大量宅基地閑置。數據顯示，我國城鎮建設用地面積為91612平方公里，而農村建設用地面積為191158平方公里，是城鎮建設用地面積的2倍多。目前，全國農村至少有7000萬套閑置房屋，農村居民點空閑和閑置用地面積更是高達3000萬畝。《中國農村發展報告（2017）》指出，新世紀第一個10年，農村人口減少1.33億人，農村居民點用地反而增加了3045萬畝。每年因農村人口轉移，新增農村閑置住房5.94億平方米，折合市場價值約4000億元。

解決鄉村振興問題，關鍵同樣是深化農村土地制度改革，建立健全土地要素城鄉平等交易機制，加快釋放農村土地制度改革的紅利。早在2013年11月，十八屆三中全會《決定》就提出，要“改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”。《意見》明確提出深化農村宅基地制度改革試點，深入推進建設用地整理，完善城鄉建設用地增減掛鉤政策，為鄉村振興和城鄉融合發展提供土地要素保障。如果和《意見》提出的其他的要素市場化改革，特別是戶籍制度改革等聯系起來，盤活農村宅基地閑置的存量建設用地所帶來的政策紅利就更加巨大。

我國一直實行嚴格的土地管控制度，地方建設用地指標一般要由相關部委來確定，在執行過程中，容易出現計劃指標分配和項目用地需求不匹配的問題。而每年新增建設用地指標的多寡對地方政府而言，意味著基本發展條件的優劣。因此，“跑部前進要指標”是各地方政府的必修課，這也是大量批而未供土地存在的主要原因。

對此難題，自然資源部今年計劃改革土地利用計劃管理，精準投放增量。即改變以前按照歷史數據分配各省用地指標的方式，變成土地要素、計劃指標跟著項目走，以真實有效的項目落地作為配置土地的依據。該思路與近年來一直提倡的土地供應與城市人口和單位用地產出相掛鉤的思路吻合，確保資源向發展較好的城市傾斜。此外，按照《意見》的思路，在保證耕地總體紅線不突破的前提下，將探索全國性的建設用地、補充耕地指標跨區域交易機制，通過市場化的手段在地區間調劑余缺，提高指標的使用效率。

基于供地錨定需求、指標跨區交易的改革思路，發展勢頭良好、財政資金充裕地區的項目落地剛性約束將得到緩解，而發展滯后地區也可緩解盲目上項目的政績壓力，通過指標交易來獲得啟動資金，認真做好優質項目。因此，可以預期的是，各地將更加注重項目的長期效益，盲目追求項目規模和短期效益的勢頭將得到緩解，這將從客觀上淘汰了一批不切實際的項目，對于參與較多政府投資項目的建筑業企業而言是重大利好。

其一，對于健全長期租賃、先租后讓、彈性年期供應、作價出資（入股）等工業用地市場供應體系，多地已有成功探索。首先，相較于住宅、商服用地，工業用地供應市場化程度總體較低。早在改革開放初的“招商引資”時代，工業用地基本是協議方式出讓，出讓年限、價格標準都是地方政府與用地主體協商確定，雖然我國對基準地價、出讓年限、出讓方式的規定相繼出臺，但由于工業用地在就業、稅收、利用外資等方面的特殊性，地方政府實質上不會采用完全市場化競價的方式供地。其次，土地是企業的生產要素，用地成本很大程度上決定了企業生產成本。國際比較顯示，中國目前工業用地成本較高，為了維持我國制造業在全球產業鏈上的優勢地位，降低企業用地成本負擔十分必要。采用先租后讓、長期租賃等方式供地能夠極大降低企業成長初期的占款，有利于企業生存發展。最后，產業更新迭代速度加快和宏觀經濟的不確定性提升導致企業更迭速度亦在加快，傳統固定年限出讓方式下，企業破產倒閉或經營困難時，工業用地長期處于閑置浪費、低效利用狀態，而對這些地塊的整治改造又受到工業用地出讓合同的約束，需要給付大量補償款，實施難度很大。廣東“三舊”改造、上海“198”工業用地減量化等地方實踐中都遇到類似問題。彈性年期供應土地有利于及時淘汰落后產能、僵尸企業，提高土地利用效率，減少不必要的用地增量。

其二，推動不同產業用地類型合理轉換，探索增加混合產業用地供給。一方面，允許產業用地類型轉換有利于適應產業發展需要、提高土地利用效率。另一方面，以往工業用地與居住用地大尺度空間分離的規劃模式下，職住分離、潮汐交通等問題突出。按照新型城鎮化“產城融合”的要求，適應新時代產業園區集群化、綜合化發展態勢，以及新型用地主體多元化的用地需求，未來產業園區除安排必要的辦公空間外，也要配套一些生活保障設施空間，同時還需要一些研發、創意、設計、檢測和配套設施用地，例如北京M4、廣深莞M0、杭州M創、南京MX、惠州M+等，這就需要對產業用地進行“混合型、復合化”利用。

《意見》出臺，旗幟鮮明地肯定了前期地方探索的積極經驗，將有力推動上述實踐的制度化探索和在全國的進一步展開。

在此前國務院印發的《關于授權和委托用地審批權的決定》中，已將永久基本農田以外農用地轉為建設用地的審批事項授權至省級政府，并將永久基本農田轉建設用地試點的審批事項委托給部分省級政府。《意見》在推進土地要素市場化配置方面，強調完善土地管理體制，強調“城鄉建設用地指標使用應更多由省級政府負責”。實際上，這是進一步賦予省級政府在土地使用上的自主權，在一定程度上緩解了未來地方財政壓力，增加地方政府基金性收入，均衡中央、地方的財政收入分配。同時，建設用地更多由省級政府負責，對二、三季度基建項目的集中發力也有著較強的助推作用，結合新基建政策將形成強大的經濟拉力。

《意見》提出試點戶籍準入年限同城化累計互認制度和以經常居住地登記戶口制度。戶籍準入年限同城化累計互認屬首次提出，從字面意思理解，若某就業者在長三角甲城市工作，后又到長三角乙城市工作，那么在乙城市落戶時，可認可甲城市的居住、社保記錄，這樣在積分落戶方面就相對降低要求。這體現了后續城市群發展中戶籍政策的對接，有助于城市群內人口流動和落戶工作的更好推進。

此外，《意見》明確，放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，試行以經常居住地登記戶口制度，未來“經常居住地”將成為落戶的一個重要評判標準。目前在很多大城市，往往存在就業者戶籍在家鄉，但工作地在大城市的情況，即所謂的“人戶分離”。從人戶統一的角度出發，將更加尊重落戶人口的工作地和實際居住地，以實際和經常居住的城市作為優先落戶的前提。這樣有助于保障就業者的戶籍、居住地和就業地三統一，真正體現了戶籍政策惠民導向。