上海市建緯（北京）律師事務所自然資源與基礎設施部成員，畢業于華中科技大學、南京大學，目前專注于土地規劃、城市更新、房地產、建設工程等領域訴訟與非訴訟法律實務。
建緯律師事務所資深律師
業務領域：土地成片規劃與開發、土地一二級聯動、房地產開發、建設工程與土地房地產領域爭議解決、大型企事業單位搬遷、舊改及城市更新、大宗房地產項目交易與并購、不動產基金等。
引言
國土空間規劃是各類開發保護建設活動的基本依據，對城鄉發展發揮著重要的戰略引領和剛性管控作用。國土空間規劃的每一次修改，最終都將傳導到具體的開發保護建設活動上，從而影響土地資源的使用狀態。在規劃修改的傳導過程中，土地使用權人可能因原規劃條件不符合新的規劃要求而無法進行規劃報建，影響開發建設活動的繼續開展，從而造成土地閑置。本文擬對規劃修改造成土地閑置的常見情形進行簡要分析，以供參考。
根據《土地管理法》第三十八條、《城市房地產管理法》第二十六條、《閑置土地處置辦法》第二條，閑置土地是指國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日期滿一年未動工開發的國有建設用地；已動工開發但開發建設用地面積占應動工開發建設用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發建設滿一年的國有建設用地也可以認定為閑置土地。
圖1：閑置土地的認定標準
根據上述規定，本文探討的閑置土地限于城市規劃區內的國有建設用地。
根據《閑置土地處置辦法》的規定，造成土地閑置的原因有以下兩類：
國有建設用地使用權人自身原因造成的。國有建設用地使用權人未按規定時間動工開發建設滿一年以上的；已經動工建設，但開發建設用地面積或者已投資額不滿足前述標準，又中止開發滿一年的。
政府、政府有關部門的行為造成動工開發延遲的。主要包括：未按約定、規定交付土地的；規劃依法修改的；國家出臺相關政策需要修改規劃和建設條件的；因處置土地上相關群眾信訪事項等無法動工開發的；因軍事管制、文物保護等無法動工開發的；政府、政府有關部門的其他行為。
規劃修改即屬于政府、政府有關部門的行為造成動工開發延遲的情形之一。規劃修改造成土地閑置具體是由于土地利用總體規劃、城鄉規劃（現統一為國土空間規劃）的修改，造成建設用地使用權人無法按照約定、規定的用途、規劃和建設條件進行開發，從而造成土地閑置。
圖2：規劃修改造成土地閑置的作用機制
《中共中央、國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》指出，詳細規劃是國土空間規劃體系中對具體地塊用途和開發建設強度等作出的實施性安排，是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發城鄉建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據。
圖3：現行國土空間規劃體系中的五級三類
《城鄉規劃法》第三十七條，在城市、鎮規劃區內以劃撥方式提供國有土地使用權的建設項目，經有關部門批準、核準、備案后，建設單位應當向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門提出建設用地規劃許可申請，由城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門依據控制性詳細規劃核定建設用地的位置、面積、允許建設的范圍，核發建設用地規劃許可證。《城鄉規劃法》第三十八條，在城市、鎮規劃區內以出讓方式提供國有土地使用權的，在國有土地使用權出讓前，城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門應當依據控制性詳細規劃，提出出讓地塊的位置、使用性質、開發強度等規劃條件，作為國有土地使用權出讓合同的組成部分。
由此可知，在國土空間規劃體系中，詳細規劃（對應原城鄉規劃體系中的控制性詳細規劃，為區別于修建性詳細規劃，以下稱控制性詳細規劃）對于土地使用狀態的影響最為直接，一旦控制性詳細規劃發生調整，相應地塊的規劃條件也隨之改變。此時，建設單位再以土地出讓合同（或劃撥決定書）中載明的規劃條件申請規劃報建，則將因不符合新的規劃條件而無法獲得批準。
本文根據與控制性詳細規劃直接相關的規劃條件是否發生變化為區分，將實踐中規劃修改造成土地閑置的情形分為以下兩類。
1、規劃條件變化，直接造成土地閑置
實踐中，因控制性詳細規劃修改引起地塊規劃條件變化，從而造成土地閑置的情形相對常見，主要有以下類型：
（1）新的控制性詳細規劃尚未出臺，無法明確規劃條件
建設單位取得土地使用權證書時，地塊規劃條件明確，具備開發條件。但因特定地段/街區塑造等原因，原地塊遭到分割，而分割后的地塊因新的控制性詳細規劃尚未出臺，無法明確規劃條件，無法進行報建，造成土地閑置。
（2）土地尚未依照約定、規定交付，期間修改控制性詳細規劃
實踐中，因一些土地未能達到約定、規定的交付標準，造成動工開發滯后。典型的如土地征遷工作尚未完全完成，建設單位雖已辦理土地交付手續，但因土地的征遷問題未得到解決，建設單位未能實際占有土地。在此期間，因城市發展需要，需修改控制性詳細規劃，導致規劃條件發生變化，即使此時土地已達到交付標準，建設單位也因無法按照原規劃條件進行報建，而造成土地閑置。
2、規劃條件未發生變化，間接造成土地閑置
與規劃條件直接相關的控制性詳細規劃未直接發生變化，但一些因素的出現，產生規劃條件可能變化的預期，建設單位無法正常開展報建。
（1）上位規劃的強制性內容發生變化
因出現特殊情況，上位規劃的強制性內容，尤其是涉及環境保護、自然與文化遺產保護、公共安全等方面的強制性內容發生變化，雖并不直接導致原有規劃條件的必然無效，但可以預見該類變動將會造成控制性詳細規劃的相應修改，建設用地存在用地性質發生根本性改變的可能。上位規劃的強制性內容發生變化，導致上位規劃需進行局部修改并向下傳導。在此期間，建設單位如依據土地出讓合同（或劃撥決定書）等材料申請辦理報建等手續，規劃管理部門很可能以規劃指標尚不確定等為由不予批準，從而造成土地閑置。
（2）國家級/省級新城新區等各類綜合功能區的設立
新城新區是推動國民經濟和社會發展的重要空間載體，承擔著重大發展和改革開放戰略任務。新城新區的設立通常會對區域內原有規劃帶來一定的沖擊，為實現戰略目標，原有規劃通常需進行相應修改，以符合戰略意圖。但新規劃從編制到實施再到傳導至下位規劃，往往需要較長的時間。在此期間，建設單位如依據土地出讓合同（或劃撥決定書）申請辦理報建等手續，規劃管理部門很可能以該區域暫停規劃報建審批工作等為由不予批準，從而造成土地閑置。
國土空間規劃體系的建立進一步提高了規劃的科學性，強化了規劃的權威性，要求“規劃一經批復，任何部門和個人不得隨意修改、違規變更”，但同時也提出建立國土空間規劃定期評估制度，結合國民經濟社會發展實際和規劃定期評估結果，對國土空間規劃進行動態調整完善。可見，國土空間規劃是在實施中進行動態調整完善的。因此，在開發建設活動中，建設單位應有意識地提高預見性，防范規劃修改造成土地閑置的風險。
1、獲取土地前需對國家、省、市重大戰略部署，國民經濟與社會發展規劃和2035遠景目標，省、市、縣國土空間總體規劃，重大專項規劃，城市設計方案等做充分的分析解讀，并將分析結果與擬獲取土地所屬編制單元的控制性詳細規劃進行對比，分析上述重大戰略部署、遠景目標、上位規劃是否傳導至控制性詳細規劃中，現有的控制性詳細規劃是否有利于上述決策部署、目標愿景的落位。要特別留意控制性詳細規劃中明顯與重大戰略部署、遠景目標、上位規劃的要求相悖的部分。
2、獲取土地時盡量爭取凈地交付，避免因征遷工作等原因導致各項工作滯后，確保獲取土地后能夠盡快報建，若遭遇土地現狀交付，且未達到凈地標準的，可以保留證據，以作為閑置土地認定及處置時的抗辯依據。
3、獲取土地后保持對土地所屬地段內各類型規劃公示信息的關注，一旦出現可能的規劃修改情形，應積極與規劃部門溝通協調，合理表達訴求。對于確定要修改控制性詳細規劃的情形，要及時依據修改后的控制性詳細規劃積極向規劃部門申請變更規劃條件；對于因控制性詳細規劃的上位規劃或新城新區設立等原因導致控制性詳細規劃和規劃條件雖暫未修改，但后期必然會修改的情形，也應積極以原土地出讓合同中載明的規劃條件向規劃部門申請報建，避免因自身未及時申請報建導致土地閑置。
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