2002年《政府采購法》通過時，其第43條規定：“政府采購合同適用合同法”，據此學界不少學者從法律適用視角定性政府采購合同，認為政府采購合同屬于民事合同，政府采購合同固有的維護公共利益、控制行政權及經濟調控功能等行政法律屬性在其定性考量中不被視為決定性因素。
為保持自身的邏輯自洽，這些學者甚至從契約性視角來解讀后面諸要素。本質上看，這種以法律適用掩蓋法律屬性的分析路徑是一種方法論錯誤，今天隨著行政合同被立法實踐所肯定，法律屬性應成為分析政府采購合同性質的核心考量因素，其邏輯結果必然是政府采購合同屬于行政合同。
合同類型化——政府采購合同性質定位之邏輯前提
政府采購合同作為政府采購制度中規定采購人和供應商權利義務關系的法律形式，總體上屬于合同范疇。從法律的公私法劃分來看，如果合同均屬私法類型的合同，就不存在政府采購合同的定性問題，只有當合同本身也區分為公法合同和私法合同時，其類型歸屬才有了理論與現實的必要，合同類型化是政府采購合同性質定位之邏輯前提。
合同作為社會主體追求財富增值的財產流轉規范方式，本質上涉及到社會主體的財產權益，其制度與法律一樣隨著社會的發展而發展。“法律隨著它所調整的那個社會運動的主流向前發展。每一個社會都有它自己的必然會通過法律秩序力圖實現的目標反映出來的價值觀念。”
合同制度隨著人類對財產權追求價值觀念的演變而不斷變化。在私有財產絕對不受制約的價值觀指引下，締約自由與平等是保障社會主體財產權的根本，合同則成為平等主體自由約定雙方權利義務的法律方式，公權力不得對其進行干預和制約，合同是民事合同。
隨著社會的發展，財產權不受任何制約的理念發生變化，“不論契約和天賦權利的理論擴展到何種程度，政府仍擁有一種保留權，以保證公共利益不被完全忽略。”
在工業社會尤其是后工業社會時代，財產權受公共利益制約成為公認的法律價值觀。締約自由受到公法秩序的制約，自來水、公路、鐵路等相關的公用事業領域中的經營者在合同中需接受強制締約成為合同法制不可或缺條文，公法要素融入民事合同制度中。不過，這一時期公法因素在合同中所占的比例較低，難以根本改變合同固有的民事基本屬性。
隨著公共利益維護職能在行政機關的作用中不斷擴張，政府普遍由“守夜人”角色向“福利國家性質政府”轉變，因公共利益維護等需要，行政行為可介入公民、法人的私權利成為法律價值觀中的構成內容。
行政機關的管理行為對合同效力發生影響，強制性規范引入到民事合同中，“19世紀以來，隨著近代民法到現代民法的演變，公法性強行性規范在私法中不斷加強”，民事合同呈現一定的私法與公法交融性，這種融合是合同對公法因素的吸納與肯定，這是一方面。
另一方面隨著行政法治由管理行政向服務行政轉變，行政主體借助于合意性的契約方式來增強管理者與被管理者的互信，進而提高行政效率，也成行政法的發展方向。
行政主體在行政行為中引入契約性要素而產生的合同，本質上是合意的應用，行為本身所彰顯的本質為行政性，它與合同中吸收公法要素的強制性規范這趨勢的合流，使與契約性要素占主導地位相對應的行政性要素占主導地位的另一類合同——行政合同得以形成。法國和德國都在上世紀中葉在立法中規制了行政合同。
合同區分為公法合同與私法合同，合同性質定位才有了現實基礎和邏輯前提，我國政府采購合同形成于合同類型化理論與實踐逐步趨向成熟的時期，其性質定位應建立在此基礎上。
法律適用——政府采購合同性質定位考量之偏誤
合同類型化使政府采購合同定性既有可能也有必要，那么如何定性政府采購合同呢？哪些要素是政府采購合同性質定位的關鍵與根本要素？過往我國學者不僅缺乏對其進行全面分析，倒是少數學者依據“法律適用”將其定位于民事合同。
出于“法律適用”的考慮而對政府采購合同定性反映的是一種立法解釋論立場，而僅僅從法律適用條款分析政府采購合同性質則是一種內含政府采購合同是民事合同潛在假定基礎上對法律規范的形式解釋，是一種片面的立法解釋論立場，忽視了“事物屬性”是決定事物本質的一般原理，本質上看是方法論偏誤。
首先，從“政府采購適用合同法”推演出政府采購合同性質是一種形式性的片面解釋。“政府采購適用合同法”作為《政府采購法》第五章“政府采購合同”的第1條第1款的首句，字面上看它確實是對政府采購合同適用什么法律之立法規定，但把它納入到整部法律和聯系該條文第1款第2句來看，它實質上所規范的是政府采購合同雙方當事人應以合同的方式約定雙方權利義務。
形式上看，合同是當事人雙方約定權利義務的方式，是雙方當事人權利義務的書面記載，是當事人發生糾紛后認定雙方權利義務的判準，是合同的形式要件。
而實質上看，合同還有更為本質的締結、效力、履行及糾紛解決等內容，縱觀整部政府采購法，其第五章前面的各章除總則外，其余各章所規范的內容涉及到合同締結主體資格、合同締結中行政主體公權力行使及其締結程序的強制性規范；其第五章后面的第六章所規范的則是政府采購合同糾紛解決的特殊機制；作為規范法律責任的第七章對供應商訂立合同過程違反相關規定的行政責任作了明確規定。
即使第五章，其規范政府采購合同適用合同法的條款以外的條文，對政府采購合同形式也提出了要求，并且明確規范了合同締結程序對合同締結內容的約束力，對合同履行中公共利益的保障也作了特別約定。
且就其第43條本身來看，首句雖為“政府采購合同適用合同法”，但緊隨其后的內容則是“采購人和供應商之間的權利義務，應按照平等、自愿的原則以合同方式約定”。聯系起來看，這一條文所要表達的意思是采購人和供應商應以合同方式約定雙方的權利和義務，它更多的是規范政府采購主體約定權利義務的方式，而非政府采購合同都要一體適用《合同法》。
可見從《政府采購法》第43條推定政府采購合同性質，明顯擴大了該條文的實際內涵，是一種形式的和片面的理解。將政府采購合同納入彰顯合同契約性的締結、效力、履行等各種要素中進行整體考量，這種結論不僅不能令人信服，而且有違合同定性的本質要求。
其實，合同的多種屬性中更為本質的屬性是合同的形成、效力與履行，而不是合同發生糾紛后救濟中的法律適用。
其次，它是對《合同法》立法時固有理念的不與時俱進的固守。我國《合同法》制定時，行政合同盡管在現實生活中有所采用，但無論實體法還是程序法都未對其正名，行政合同或者行政契約這概念只是出現在行政機關的一些規范性文件中，這使得一些具有行政性質的合同往往被視為僅具有公法因素的民事合同而予以規范。
《合同法》的多個條文中可窺見到此種跡象，其第38條規范的國家根據需要下達指令性任務和國家訂貨任務而訂立的合同，其公法因素十分明顯；其第273條規范了國家重大建設工程合同，這類合同公法因素更為突出。可見，《合同法》制定時考慮了合同的公法因素及特殊性，但囿于傳統的民法理念未從獨立的合同類型來思考此問題。
不過，《合同法》對合同的公法因素尤其是合同的發展預留有空間，其第123條與第124條對法律沒有明確規定的合同作了原則規定，同時也明確規定：“其他法律對合同另有規定的依照其規定。”
鑒于行政合同在《合同法》制定時無論理論和制度實踐都不成熟，《合同法》將具有公法因素的合同一體納入合同法中統一規制，并以開放的心態對待合同制度的發展，雖為權宜之策但也不可厚非。
當2002年《政府采購法》制定時，對理論與實務部門有明顯分歧的政府采購合同依然采取權宜之策，簡單地規定政府采購合同適用合同法，一定程度上立法過分地屈從了當時的實踐和民法的傳統強勢地位，固守了《合同法》制定時關于合同的固有理念。
少數學者從立法機關制定的法律條文出發，基于固有理念和先例判斷新出現的政府采購合同性質，而不整體地從新類型合同與傳統合同的根本不同屬性考量合同的發展，這既明顯受到了傳統“民法帝國主義”的影響，又忘記了與時俱進發展合同制度。
不過，2014年新修改的《行政訴訟法》以行政協議之名肯定了行政合同，整體地從政府采購合同區別于一般民商事合同的根本屬性定位其性質已成為與時俱進的新要求。
再次，適用某類法律就將合同歸屬于此類法律中違背了法律的一般原理。在社會主義法律體系日益完善的今天，公法與私法融合趨勢不斷擴大，整體上屬于私法的問題要適用公法規則的事例與案例不斷地增加。合同效力要適用強制性規范，知識產權權益保障受知識產權管理制度制約，這都是常見的現象。
同時，整體上屬于公法的問題要適用私法規則也不是司空見慣的事，就連行政管理本身都要引入私法中的契約方式來改造與發展。可見，適用私法規范就推演出政府采購合同屬于民事合同，本質上違背了思維的客觀規律。就像《行政訴訟法》第101條規定人民法院審理行政案件可適用民事訴訟有關規則，進而將行政案件定性為民事案件，違背了法律應有邏輯一樣。
法律屬性——政府采購合同性質定位考量之根本
政府采購合同法律屬性主要地體現在合同修飾詞“政府采購”上，政府采購行為的性質決定政府采購合同的性質。政府采購是政府以不同于民商事主體身份使用公共資金到市場上購買貨物、服務與工程的行為，與市場交易行為“形”似而“神”異。政府采購由交易方式完成，“形”似市場交易行為，而“神”卻在于依公共財政支出為主線展開。
行為目的是行為中隱念的“神”，政府采購的根本目的在于滿足政府運行所需而不是通過財產流轉實現財富增值，“采購和分配的物品是為了幾個機關或部門之用，通常他們不是用于制造或轉售之目的。”因而，其承載的目的與價值為滿足政府運轉所需的物品。
現代預算制國家中，獲取這類物品的資金來自于預算安排的財政資金，政府采購本質是財政資金使用者——采購人合理規劃財政支出，盡管財政支出在市場經濟時代免不了要依賴“市場交易”這一方式，但不能因為方法或手段而忘卻事物本身。
在預算法定的現代國家，財政支出一方面必須追求效率，另一方面須預防財政支出權濫用。財政支出要有效率和權力受到控制，離不開規模采購和集中采購，政府采購在范圍上是超過采購限額標準和集中采購目錄范圍以內的采購，并非財政資金使用主體的任何購買行為都屬于政府采購行為，事實上集中采購目錄范圍之外和低于采購限額標準的采購就由采購主體以民商事主體身份到市場自由采購。
財政支出的起點在于預算資金的安排，政府采購需依據法律規定納入預算編制中并按預算規定支出；財政支出效率的獲得和財政支出權的調控離不開一定的方式和程序，政府采購必須遵循法定的方式和程序，方式的變更須經監管部門批準；財政支出必須要達到法律規定的要求方能撥付資金并在不符合法定要求時停止資金支付，政府采購須遵循這一規則，可見，政府采購本身是一種規范的財政支出行為，毫無疑問屬于行政行為。
政府采購合同法律屬性核心地體現在政府采購行為性質上，同時這種行為本質決定其合同合意是由協商達成的合意，而非自由意志形成的合意。合同合意體現在合同締結、合同內容、合同履行等方面。從合同締結來看，政府采購合同對合同締結主體有法定要求，只有符合法定資格的行政主體才可以發布招標公告、具有法定資格的供應商才能參與投標，并經過專家主導的評標后才能確立合格供應商。
這一過程采購人和供應商歷經多輪意思表達，但卻受到諸多強制性規范制約，雙方形成的合意并非雙方自由意志的結果，只能視為在采購平臺上遵循法定要求并引入專家意志的當事人反復磋商的結果。
從合意內容來看，形式上與民商事合同一樣都是權利義務，但政府采購合同中約定的權利義務要以合同締結過程中形成的合意為基礎，不得任意改變合同締結過程中達成的合意。
本質上來說，內容合意是由締結合意傳導而來的合意，是協商合意。從合同履行來看，政府采購合同履行過程中采購人享有藉由維護國家利益和社會公共利益需要而變更、中止或者終止合同的行政優益權，但采購人通常與供應商進行磋商并通過磋商形成合意。
政府采購合同雙方當事人達成的合意并非自由意志合意，而是協商合意。協商合意的主體契合了現代行政法行政主體與相對人地位關系的大部分特征。現代行政由傳統的命令式行政向服務行政轉變，行政主體與行政相對人不平等的地位發生了根本性變化。命令行政中行政主體無需與相對人協商、無需聽取相對人意見就可單方面作出行政行為。
現代服務行政無論是具體行政行為還是抽象行政行為的作出，只要與相對人利益密切關聯，就須通過一定的方式和途徑聽取他們的意見并吸收他們參與。這一趨勢逐步發展，形成了“雖然相對人的同意不是行政行為作出的必需條件，但與相對人協商卻是行政行為作出的一般程序。”相對人在行政行為中的地位發生了根本變化，有了參與與對話的權利，行政主體也被賦予聽取意見與說明理由義務。
政府采購合同中采購人與供應商的地位因受行政權的調控和影響，不是一種完全對等的地位，而是在合同締約階段采購人發布采購公告表達采購意向、供應商傳遞參與意圖、專家依據雙方意志向采購人推薦供應商，締約內容受采購人招標文件與供應商投標書約束，政府采購雙方當事人在采購過程中有參與、對話及反饋，其地位類似于現代行政法行政主體與行政相對人的地位。
政府采購合同中政府采購行為之財政支出屬性、合意之協商本質以及合同雙方地位類似現代行政法中行政主體與行政相對人等根本屬性，決定政府采購合同必然是行政合同。
（本文作者系湖南師范大學法學院院長）
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