政府采購被稱為財政支出管理的三駕馬車之一，是財政資金使用的關鍵環(huán)節(jié)。加強對政府采購活動的內(nèi)部控制管理，是貫徹全面依法治國的重要舉措，也是全面深化改革的內(nèi)在要求，對落實黨風廉政建設主體責任具有重要意義。如何在新的歷史方位下做好政府采購風險管理與內(nèi)控建設，這一話題正頻頻引起各高校關注。
高校采購內(nèi)控建設的依據(jù)及方法
當前，直屬高校的政府采購事業(yè)大步向前，隨著各高校采購歸口管理部門的設立，高校隊伍在政府采購的實踐中不斷壯大，專業(yè)化、信息化、科學化水平明顯提升，逐漸成為直屬高校建設發(fā)展的一支重要力量。但是，高校面臨的新情況新問題也明顯增多，風險和挑戰(zhàn)前所未有。構(gòu)建合理有效政府采購內(nèi)部控制體系，不僅是政策的外在要求，也是高校管理體系的內(nèi)在要求。
近些年，財政部和教育部對各單位內(nèi)控建設逐漸重視，作為負責高校政府采購的管理部門需要及時了解和掌握這些法規(guī)制度。財政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》《關于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》《關于加強政府采購活動內(nèi)部控制管理的指導意見》《關于進一步加強政府采購需求和履約驗收管理的指導意見》，教育部發(fā)布了《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制指南（試行）》等系列文件，這些均為高校強化內(nèi)控管理提供了重要依據(jù)。
為更全面地了解高校政府采購內(nèi)控管理，我們需要了解內(nèi)控建設的歷程?？v觀現(xiàn)代內(nèi)部控制理論發(fā)展，主要經(jīng)過六個階段：內(nèi)部牽制階段（20世紀40年代以前）、內(nèi)部控制制度階段（20世紀40年代末至70年代）、內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)階段（20世紀80年代至90年代）、內(nèi)部控制框架階段（20世紀90年代以后）、風險管理階段（20世紀90年代至2017年）、集成管理階段（2017年開始）。2017年以來，內(nèi)控建設不再一味地強調(diào)風險視角下的企業(yè)治理及管理要素，而是直接從企業(yè)治理和管理的角度提出將風險管理內(nèi)容嵌入，為風險管理工作的真正融入治理與管理打下了基礎。這樣的一種改變給我國行政事業(yè)單位、高校在十九大新時期、新思想、新矛盾、新目標的大背景下的內(nèi)控體系建設提供了很好的思路。高校在考慮建設內(nèi)控體系時，或者說完善內(nèi)控體系時，不能單單強調(diào)制度建設的重要性，或者內(nèi)部監(jiān)督的重要性，再或者風險管理的重要性等等，而是要具有前瞻性，要將這種融合的思想體現(xiàn)在工作中，將原有的管理機制體制的條塊狀管理模式打碎，形成一種扁平化高度融合的管理理念與方式，建設與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應的“權(quán)責一致、制衡有效、運行順暢、執(zhí)行有力、管理科學”的內(nèi)部控制體系。
做好高校政府采購內(nèi)控建設，各單位還須讓相關政策有效落地，相關部門還需明確一套體系、兩個依據(jù)、三個抓手、四項原則、五個目標、六大業(yè)務、七個步驟和八種方法的內(nèi)涵所在。一套體系指的是我國內(nèi)部控制標準體系已經(jīng)形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系。兩個依據(jù)是指內(nèi)部控制不是另起爐灶，而專指以《會計法》和《預算法》兩部法律為依據(jù)。三個抓手是指單位為實現(xiàn)控制目標，通過“制定制度”“實施措施”和“執(zhí)行程序”對行政事業(yè)單位經(jīng)濟活動風險進行防范與管控。四項原則是指全面性原則、重要性原則、制衡性原則和適應性原則。全面性原則即明確單位經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程，以實現(xiàn)經(jīng)濟活動的全面控制。重要性原則，即關注單位重要經(jīng)濟活動和經(jīng)濟活動的重大風險。制衡性原則，即單位內(nèi)部的部門管理、職責分工、業(yè)務流程等方面形成相互制約和相互監(jiān)督。適應性原則，即內(nèi)部控制應當符合國家有關規(guī)定和單位的實際情況。五個目標是指要實現(xiàn)經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務信息真實完整、有效防范舞弊和預防腐敗、注重效果效率這五個方面。六大業(yè)務是指預算業(yè)務控制、收支業(yè)務控制、政府采購業(yè)務控制、資產(chǎn)控制、建設項目控制、合同控制。七個步驟是指單位應當建立適合本單位實際情況的內(nèi)部控制體系，并組織實施，具體包括梳理單位各類經(jīng)濟活動的業(yè)務流程、明確業(yè)務環(huán)節(jié)、系統(tǒng)分析經(jīng)濟活動風險、確定風險點、選擇風險應對策略、根據(jù)國家有關規(guī)定建立健全各單位內(nèi)部管理制度、督促相關業(yè)務人員認真執(zhí)行等方面。八種方法是指不相容崗位要互相分離、內(nèi)部授權(quán)審批要嚴格控制、實行歸口管理、做好預算控制、完善財產(chǎn)保護控制、會計控制、單據(jù)控制和信息內(nèi)部公開。
制度體系與業(yè)務流程緊密銜接
大連理工大學曾做過一項關于直屬高校政府采購內(nèi)控建設現(xiàn)狀調(diào)查，據(jù)調(diào)查得知，約四成院校在對應的采購、資產(chǎn)、會計記錄真實、完整、正確且相符方面，合同簽訂均經(jīng)過適當授權(quán)且雙方權(quán)責恰當方面，采購方式合理、采購機制科學、授權(quán)審批規(guī)范方面，所有采購均經(jīng)過申請與適當?shù)膶徟S可方面，均做得比較完善。約兩成院校在采購驗收規(guī)范、付款審核嚴格方面，具有嚴格的授權(quán)審批制度和不相容分離制度方面，做得較為完善。不到兩成的院校在單位資產(chǎn)新增或更新的預算編制科學、采購計劃合理方面，遵循實際需求合理安排采購計劃方面，做得較為完善。
上述調(diào)研情況得知，我國高校政府采購內(nèi)控建設還存在很大短板。由于每個高校均存在各自的特征，因此，高校政府采購內(nèi)控建設也應該用個性化的管控方式為制定一套內(nèi)控體系。在構(gòu)建內(nèi)控體系過程中，高?？山梃b但不應照搬照抄其他院校的方法或模板，而是要因地制宜地創(chuàng)造適合自身學校特點的內(nèi)控管理體系。否則，就會陷入了“經(jīng)驗主義”，出現(xiàn)張冠李戴的現(xiàn)象，這不僅與政采內(nèi)控建設的初衷背道而馳，也將會給學校內(nèi)部管理帶來諸多風險。
如何構(gòu)建好高校政府采購內(nèi)控建設呢？首先，高校要明確貫徹并加強政府采購活動內(nèi)部控制管理的指導意見，即堅持全面管控、突出重點、分工制約、提升效能、權(quán)責對等、依法懲處的基本原則，以分事行權(quán)、分崗設權(quán)、分級授權(quán)為主線和手段，達到約束機制健全、權(quán)利運行規(guī)范、風險控制有力、監(jiān)督問責到位的目標。
其次，相關部門（單位）應當對現(xiàn)有的制度進行對比、分析，對應目前正在實施的工作流程與崗位職責，判斷邏輯關系、層級關系、對應關系等等是否一致，有沒有矛盾或者清空的地帶，能不能真正實現(xiàn)把權(quán)力關進制度的籠子里，真正做到業(yè)務管理制度化。在權(quán)力運行軌跡中有制度就應該有流程，反之，有流程也該有制度。流程與制度之間的關系是怎樣的呢？即流程是制度的落實節(jié)點，制度是指導流程操作的規(guī)范；制度是約束流程如何做，流程是制度由哪個崗位來落實執(zhí)行。通過上述操作識別部門（單位）存在的管理缺陷和薄弱環(huán)節(jié)，查找內(nèi)部控制風險，建立部門（單位）層面風險清單。同時，依據(jù)認定的風險等級，按照“分事行權(quán)、分崗設權(quán)、分級授權(quán)、定期輪崗”的工作方法，選擇風險應對策略，制定部門（單位）風險防控措施，規(guī)范部門及崗位職責，完成部門（單位）內(nèi)部控制風險應對策略及控制措施表。
再次，內(nèi)控建設應該引入第三方監(jiān)督，如監(jiān)察審計部門對部門（單位）所提出的缺陷、風險、優(yōu)化建議、優(yōu)化措施的落實情況進行監(jiān)督檢查。內(nèi)控部門依據(jù)監(jiān)督檢查結(jié)果，總結(jié)并研判運行風險，及時優(yōu)化措施。同時，結(jié)合學校實際反饋部門進一步完善內(nèi)部控制體系建設。
最后，管理部門還需明確認識到，制度體系建設和業(yè)務流程框架建設并不是兩個孤立的層面，兩者是相輔相成的，應當給予充分重視。首先，注重制度體系與業(yè)務流程的合理性，合理性集中在本部門業(yè)務管理中是否存在風險；風險控制措施是否存在缺陷和漏洞；是否制定了清晰、明確的業(yè)務范圍流程；流程的起終點及中間過程中的控制點、控制標準是否得當；各崗位間的職責分工是否明確等。其次，注重制度體系與業(yè)務流程的有效性，有效性包括各項業(yè)務活動是否按已制定的相關流程文檔規(guī)范執(zhí)行；實際執(zhí)行與流程文檔是否有效地涵蓋和控制了業(yè)務活動中的主要風險點；各崗位的相關人員是否了解和掌握內(nèi)控流程的控制要求、本崗位的主要職責、主要風險點等。
“互聯(lián)網(wǎng)+”助力內(nèi)控建設
“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”模式正在逐步展開，“+”代表著跨界、變革及重塑融合，采購行業(yè)擁抱互聯(lián)網(wǎng)，正在邁進電商化時代。
互聯(lián)網(wǎng)將給高校政府采購管理帶來諸多利處。首先，信息化建設可以突破傳統(tǒng)物資采購模式的各種局限，擴大采購比價范圍，提高采購效率，降低采購成本。其次，優(yōu)勢資源得以集中，有效減少了采購環(huán)節(jié)及采購過程中的差旅費、談判費用等直接費用。再次，采購信息量得到增加，有效減少了由于信息不完全而產(chǎn)生的機會成本，提高了采購效率。最后，物資采購業(yè)務操作程序化、標準化得以實現(xiàn)，大大減少了采購過程中的隨意性，有效地規(guī)范采購行為。
互聯(lián)網(wǎng)無疑是給高校內(nèi)部管理帶來諸多益處，而內(nèi)控建設作為單位順暢運轉(zhuǎn)的重要環(huán)節(jié)，也必將融入到信息化建設中。然而，內(nèi)控建設融入到信息化的突破口又在哪里呢？更形象地比喻，如果把內(nèi)控和信息化比作兩個環(huán)，那么，這兩個環(huán)是有“交集”的，像奧運五環(huán)一樣。
高校要加強政府采購管理信息化，實現(xiàn)重點管控和精細化管理，將內(nèi)控“潤物細無聲”地內(nèi)化于信息化管理系統(tǒng)之中。信息化管理系統(tǒng)應做到規(guī)范全覆蓋，即全面覆蓋內(nèi)控規(guī)范要求（單位層面、業(yè)務層面、評價監(jiān)督），做到點（控制點）、線（業(yè)務流程）、面（單位層面、業(yè)務層面）、體（內(nèi)控體系）一體化；部門全覆蓋，做到歸口審批管理一體化，即覆蓋主管部門、基層單位，面向已經(jīng)建立了集中管理模式的單位，進行上下級單位內(nèi)控相關審批、監(jiān)督信息的銜接；業(yè)務全覆蓋，做到業(yè)務綜合集成一體化，全面支持內(nèi)部控制六大業(yè)務，建立數(shù)據(jù)交換標準，與財務系統(tǒng)以及其它相關系統(tǒng)緊密銜接，通過接口進行數(shù)據(jù)交換，滿足各方的需要；業(yè)務流程化，做到業(yè)務流程一體化，以便發(fā)揮出更大的作用。除此，管理系統(tǒng)還需做到以專業(yè)化為前提、技術(shù)化為保證、數(shù)據(jù)化為標準、信息化為手段，把管理者（服務者）的焦點聚集到滿足采購主體（被服務者）的需求上，以獲得更高效率、更高效益。
互聯(lián)網(wǎng)催生了大數(shù)據(jù)時代的到來，高校政府采購也正面臨著機遇與挑戰(zhàn)，在采購信息化環(huán)境下，數(shù)據(jù)處理日趨集中化、自動化、關聯(lián)化、流程化，一個數(shù)據(jù)的錯誤會從一個環(huán)節(jié)蔓延到其他環(huán)節(jié)，最終導致整個系統(tǒng)的數(shù)據(jù)失真。所以，信息化程度越高的單位，內(nèi)控越顯重要。各高校應與時俱進，不斷強化內(nèi)部管理建設與創(chuàng)新改革，助推高校政府采購在評標專家、采購結(jié)果、論證意見等諸多方面實現(xiàn)資源共享。目前，很多高校已經(jīng)積累了相當多的數(shù)據(jù)。可以結(jié)合已有數(shù)據(jù)和風險管理模型，高?？梢耘袛嘣谀男┑胤接酗L險、哪個點需要特別控制。另外，單位可以通過大數(shù)據(jù)計算出結(jié)果，并展示給財務負責人，以便結(jié)合信息化手段做自動化的內(nèi)控處理?？傊?，大數(shù)據(jù)時代的風險內(nèi)控將更加深入，這有助于大幅提升高校在風險內(nèi)控結(jié)合方面的管理水平，高校的風險管理才能更及時、更深入，高校內(nèi)控才能更有效落地。
（此文系大連理工大學采購與招標管理辦公室副主任于青在教育部2018年第二期政府采購培訓班上的發(fā)言 記者高榮月整理）
