最高法會議紀要：被征收人因國有土地上房屋被征收未獲補償，訴請履行征收補償職責的，市、縣級人民政府為適格被告
被征收人因國有土地上房屋被征收未獲補償，訴請履行征收補償職責的，市、縣級人民政府為適格被告
——再審申請人王某某訴被申請人甲縣人民政府履行征收補償職責案
?裁判要旨
國有土地上房屋征收與補償的法定主體為市、縣級人民政府，通常確定房屋征收部門組織具體實施征收補償工作，并不免除市、縣級人民政府征收補償的法定職責，其仍為征收補償的法定主體。被征收人因國有土地上房屋被征收未獲補償，訴請履行征收補償職責的，市、縣級人民政府是適格被告。案涉房屋于2006年9月12日被登記在王某某名下，2015年被拆除。王某某2017年通過政府信息公開得知，因甲縣人民政府實施棚戶區改造，王某某前妻、兒子已與作為房屋征收部門的乙鎮人民政府就案涉房屋簽訂征收補償安置協議。王某某認為其系案涉房屋所有權人，起訴請求甲縣人民政府履行征收補償職責。=。作為征收主體的市、縣級人民政府已根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第4條第2款的規定，確定房屋征收部門組織實施該行政區域的房屋征收與補償工作。被征收人因國有土地上房屋被征收未獲補償，訴請履行征收補償職責的，該市、縣級人民政府是否為適格被告。第一種觀點認為，根據《行政訴訟法司法解釋》第25條第1款規定，市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施房屋征收與補償工作過程中作出行政行為，被征收人不服提起訴訟的，以房屋征收部門為被告。因此，被征收人認為其國有土地上房屋被征收未獲補償，應以房屋征收部門為被告，作為征收主體的市、縣級人民政府并非適格被告。第二種觀點認為，根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第4條第1款規定，市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作，既是房屋征收主體，又是法定補償主體，其可以確定房屋征收部門組織實施具體征收工作，但確定房屋征收部門，并不免除市、縣級人民政府征收補償的法定職責。被征收人因國有土地上房屋被征收未獲補償，訴請作為征收主體的市、縣級人民政府履行征收補償職責的，該市、縣級人民政府是適格被告。一、市、縣級人民政府系其行政區域內國有土地上房屋征收的法定主體，負有補償職責《國有土地上房屋征收與補償條例》第4條第1款、第2款規定：“市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。市、縣級人民政府確定的房屋征收部門（以下稱房屋征收部門）組織實施本行政區域的房屋征收與補償工作。”開宗明義地明確了市、縣級人民政府系其行政區域內的法定征收主體，具有征收補償的法定職責。房屋征收部門可以根據市、縣級人民政府授權，組織實施房屋征收的具體工作，但并非法定征收主體。《國有土地上房屋征收與補償條例》第26條第1款規定，房屋征收部門與被征收人在征收補償安置方案確定的簽約期限內達不成補償協議，或者被征收房屋所有權人不明確的，由房屋征收部門報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依照本條例的規定，按照征收補償方案作出補償決定，并在房屋征收范圍內予以公告。根據該款規定，房屋征收部門在與被征收人達不成征收補償安置協議時，房屋征收部門不能自己作出房屋征收補償決定，只能報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府作出房屋征收補償決定。也就是說，市、縣級人民政府作為有權作出征收決定的法定征收主體，具有征收補償的職權，房屋征收部門不具有征收補償職權。房屋征收部門未與被征收人簽訂征收補償安置協議，亦未報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府作出補償決定，被征收人因其國有土地上房屋被征收，訴請履行征收補償職責的，市、縣級人民政府是否為適格被告的問題，司法實踐中并不統一，有觀點認為，市、縣級人民政府并非適格被告，應起訴房屋征收部門。如本案，一審認為甲縣人民政府已經確認乙鎮人民政府為棚戶區改造項目的房屋征收部門，王某某認為其房屋被征收未獲補償，根據《行政訴訟法司法解釋》第25條第1款的規定，應以乙鎮人民政府為被告，甲縣人民政府并非適格被告。我們認為，該觀點沒有正確理解《行政訴訟法司法解釋》第25條第1款規定。該款規定系指在國有土地上房屋征收過程中，被征收人對房屋征收部門已經作出的行政行為不服，可以直接起訴該房屋征收部門，該房屋征收部門作為法規授權的行政主體，可以獨立承擔行政法律責任，不能得出房屋征收部門具有行政補償職權的結論。新修正的《土地管理法》第47條、第48條規定，國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。縣級以上地方人民政府擬申請征收土地的，應當依照法定程序開展前期工作，包括組織有關部門測算并落實有關費用，保證征補資金足額到位。征收農村集體土地后，縣級以上地方人民政府對失地農民還應納入相應的養老等社會保障體系。根據上述法律規定，縣級以上人民政府是集體土地征收、國有土地上房屋征收的法定主體，有權作出征收決定，保證征補資金在征收決定作出前足額到位，負有征收補償的法定職責。本案中，一審告知王某某應以乙鎮人民政府為被告另行訴訟，裁定駁回起訴；二審告知王某某應就其前妻、兒子與乙鎮人民政府就案涉房屋簽訂的征收補償安置協議另行起訴，裁定駁回王某某的上訴，均適用法律不當。甲縣人民政府作為法定征收主體，負有履行征收補償的職責，是本案的適格被告。根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第4條第2款規定，市、縣級人民政府可以設立或確定一個房屋征收部門組織實施本行政區域的房屋征收與補償工作。實踐中，一般有兩種形式：一是由市、縣級人民政府設立專門的房屋征收部門，如某某房屋征收管理辦公室；二是在現有的相關職能部門中，確定一個作為某征收項目的房屋征收部門。不論以上述哪種方式，房屋征收部門作為經市、縣級人民政府授權，可以組織實施本行政區域房屋征收與補償工作的行政主體，自然應當對其作出的行政行為負責。被征收人對房屋征收部門組織實施房屋征收與補償工作過程中作出的行政行為不服，提起行政訴訟的，應以該房屋征收部門為被告。根據《國有土地上房屋征收與補償條例》的相關規定，在征收過程中，房屋征收部門主要的行政行為有：委托房屋征收實施單位具體負責房屋征收與補償工作，并對其負責監督；擬訂征收補償方案，報市、縣級人民政府；對房屋征收范圍內房屋的權屬、區位、用途、建筑面積等情況組織調查登記，并將調查結果在房屋征收范圍內向被征收人公布；書面通知有關部門暫停辦理房屋面積、用途變更的相關登記工作；與被征收人就征收補償事宜簽訂補償協議；在征收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協議或者被征收房屋所有權人不明確的，報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府作出補償決定并在房屋征收范圍內公告；建立房屋征收補償檔案，將分戶補償情況在房屋征收范圍內向被征收人公布。被征收人認為房屋征收部門在實施上述職權過程中，有行政行為侵害其實體權利的，可以直接以房屋征收部門為被告，提起行政訴訟。對于房屋征收部門委托的房屋征收實施單位作出的行為不服，應根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第5條第2款“房屋征收部門對房屋征收實施單位在委托范圍內實施的房屋征收與補償行為負責監督，并對其行為后果承擔法律責任”的規定，以房屋征收部門為被告提起訴訟。（撰寫：張海婷）來源：《最高人民法院第四巡回法庭疑難案件裁判要點與觀點》
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