18億畝耕地紅線,是黨和國家規定的硬指標。在土地承包經營權流轉的大背景下,如何運用市場經濟規則,充分發揮8億農民和一切土地承包經營者的積極性,去打一場保護耕地的持久保衛戰?必須要解決好三個問題。
明晰產權
現行的法律法規里,土地屬于國家和集體所有。但在大多數農民眼中,土地還是村干部的,是鎮和縣政府的。農民自我感覺實實在在的,是他的幾分自留地和一塊宅基地。自留地只有種植權,宅基地只有使用權,財產權都談不上。至于大片耕地、基本農田保護區,農民擁有的,主要還是耕種權。然而,今天種的莊稼,明天可能就被推土機推掉,連種植權都不能得到充分保障,農民哪來保護耕地的積極性呢?
黨的十七屆三中全會承諾,現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。劃定永久基本農田,建立保護補償機制,確保基本農田數量不減少、用途不改變、質量有提高。土地承包經營權可以流轉,實質在于提高資源配置效率。農地是農民賴以生活的基本保障,兼有生存、就業、穩定、發展等多重功能。盤活存量的土地資源,有利于發揮農地的多重功能。而農地流轉的核心是分離所有權,推動承包權、經營權、使用權流轉,促使農地在轉包、出租、置換、轉讓中增值,使農民獲得更多的資本性收入、級差地租收入。
土地承包經營權長期流轉,必然增加耕地保護的難度,因此,政府應該對耕地,特別是基本農田保護的承包實行指導和調控,對農民承包的土地除法律法規規定可以轉包、出租、轉讓、股份合作之外,不經過合法的審批程序,不得改變土地集體所有性質,不得改變土地用途。
流轉的既然是土地使用權,保護耕地就得在使用權上大做文章。農民簽訂土地承包經營合同,領到土地承包經營證后,對于需要保護的耕地和基本農田,政府應該給承包農民頒發《集體土地耕地使用權證》,這樣,既給農民明確了產權,又落實了耕地保護責任制,一舉兩得。
在這個大框架下,還有很多細致的工作。
一是《集體土地耕地使用權證》的制作。其具體內容大致應包括保護年期、保護地類、面積、數量、保護地塊四至圖、獎罰措施、變更登記具體要求等等。
二是處理好流轉中的登記變更工作。農民要把承包的耕地轉包、出租、轉讓、互換給別人,應該憑《集體土地耕地使用權證》到國土部門去辦理變更登記手續。出租、轉讓、轉包、互換經營的年期就是耕地、基本農田的保護年期。承包耕地的農戶把耕地轉包、出租、轉讓、互換給別人后,不但要在轉包合同申明確受讓方保護耕地的責任,而且自己還負有保護耕地的責任,應主動經常檢查、督促受讓方對耕地保護的落實情況。轉包、出租、互換出去的耕地遭受破壞,主要責任是出讓方,次要責任是受讓方。這樣,使保護耕地形成多層次的保護網絡,即政府一承包農戶一受讓方一再受讓方。總之,不管承包的耕地如何流轉,保護這塊耕地的第一責任人是承包戶,第二責任人是受讓方,有的耕地可能還有第三責任人,政府則是一以貫之的監督者。
三是處理好承包保護和國家征收的關系。在承包者承包期間,國家確因公共利益需要征收承包者承包的耕地,承包者應積極配合,按期交地,用地者除按國家規定給予足額合理的經濟補償外,征收后減少的耕地需由用地者補充同等數量的耕地。國土部門對承包者承包的耕地被征收后,還要辦理《集體土地耕地使用權證》的變更登記手續。
四是建立耕地流轉臺賬。從發放《集體土地耕地使用權證》開始,變更登記的整個過程,國土部門都要有完整的登記資料,以便掌握耕地的流轉去向:這塊地是誰承包的,什么時間流轉給哪些人(單位),流轉期多長,心中有數,管理目標明確,才能保證耕地不流失。
體現利益
現階段征收集體土地的利益分配不公平,地方政府得大頭,村集體或干部得中頭,農民得小頭,釀成潛在的社會不穩定因素,損害農民保護耕地的積極性。
農民領到《集體土地耕地使用權證》后,應當正式獲得兩重身份:耕地的經營者和保護者。既然政府已經賦予農民保護耕地的職責,就應該同時給予對稱的權利,特別是在經濟上應充分體現出來。農民對承包地,應當享受除了土地抵押權之外的占用、使用、收益等多種權利。保護耕地的成果應當讓農民首先分享。
具體說來,一是實行耕地保護費制度。國家應該在每年的農業預算資金中,劃出一塊資金設置耕地保護費。凡是領有《集體土地耕地使用權證》,負有保護耕地責任的農戶和承包者,每年每畝地給予一定補助。如果承包者所保護的耕地,由于國家建設需要被征收或者征用,應按保護年期,一次性給承包者補償耕地保護成本費。保護成本費在耕地占用稅中開支。凡是承包農戶或者承包者承包的保護耕地被征收征用后,都應在被征地塊所繳的耕地占用稅中扣除一定比例給承包農戶或承包者,讓農戶或承包者知道他們在保護耕地過程中還有一筆潛在的利益收入,刺激他們保護耕地的積極性。至于扣除多大比例,應根據各地的不同情況,由省級政府統一制定政策。
