針對(duì)大量農(nóng)村宅基地閑置和低效利用情況，各地積極探索農(nóng)村宅基地退出機(jī)制，以充分利用好農(nóng)村宅基地資源，拓展農(nóng)村的用地空間。不過(guò)，當(dāng)前宅基地退出機(jī)制還存在一些問(wèn)題，需要進(jìn)一步改善。
存在的問(wèn)題——
收回制度不健全，農(nóng)民退出閑置宅基地沒(méi)有積極性
宅基地收回制度不健全，缺乏可操作性。對(duì)宅基地使用權(quán)實(shí)行收回是宅基地退出的重要途徑，現(xiàn)行《土地管理法》第六十五條確立了宅基地收回制度，并原則性規(guī)定了宅基地使用權(quán)收回的幾種情形，但對(duì)宅基地收回涉及的具體政策界限、收回程序等卻沒(méi)有作出相應(yīng)規(guī)定，更沒(méi)有明確宅基地收回時(shí)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)問(wèn)題，實(shí)際管理中真正收回的宅基地寥寥無(wú)幾。這就導(dǎo)致農(nóng)村宅基地的使用長(zhǎng)期處于增量供應(yīng)狀態(tài)，存量盤(pán)活利用幾乎為零。
宅基地?zé)o償無(wú)限期使用和限制流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致農(nóng)民退出閑置宅基地缺乏動(dòng)力。現(xiàn)行農(nóng)村宅基地是村民基于本村集體成員的特殊身份，通過(guò)申請(qǐng)方式無(wú)償取得、長(zhǎng)期使用。一方面，宅基地取得的無(wú)償性、使用的無(wú)限期性以及無(wú)留置成本，使村民更傾向于盡可能多地占有宅基地，而非集約高效利用土地。另一方面，宅基地流轉(zhuǎn)的限制，使許多已經(jīng)或準(zhǔn)備移居城鎮(zhèn)或他鄉(xiāng)的村民，不能通過(guò)讓渡宅基地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，導(dǎo)致這些宅基地長(zhǎng)期閑置，造成“空心村”等現(xiàn)象。
對(duì)主動(dòng)退出宅基地的缺乏補(bǔ)償與激勵(lì)，農(nóng)民沒(méi)有退出閑置宅基地的意愿。農(nóng)民出于傳統(tǒng)觀念以及房屋產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識(shí)，不愿輕易自行退出閑置宅基地，如果退出，必須給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。但這部分補(bǔ)償資金如何解決，是制約宅基地退出的一個(gè)重要因素。是村集體補(bǔ)貼？還是地方財(cái)政解決？或是在土地出讓金收入中解決？都是值得探討的問(wèn)題。
拆舊復(fù)墾進(jìn)展緩慢，操作有難度。現(xiàn)行政策鼓勵(lì)村民居住向中心村和小城鎮(zhèn)集中，通過(guò)實(shí)施農(nóng)村宅基地整理復(fù)墾工程，推動(dòng)農(nóng)戶(hù)退出宅基地，但由于缺乏具體配套政策措施和有效的激勵(lì)機(jī)制，加之社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件制約，農(nóng)村宅基地整理復(fù)墾整體進(jìn)展緩慢。同時(shí)，每個(gè)村、組每年都會(huì)有一定數(shù)量的宅基地退出，分散零星，農(nóng)村宅基地退出并不容易整體統(tǒng)一實(shí)施。
對(duì)策和建議——
建立合理的農(nóng)村宅基地退出機(jī)制，補(bǔ)償必須到位
健全農(nóng)村宅基地復(fù)墾、整理、置換機(jī)制。宅基地整理、復(fù)墾政策配套不夠健全，難以構(gòu)筑宅基地退出有效運(yùn)作平臺(tái)。目前，通過(guò)實(shí)施土地綜合整治項(xiàng)目等能夠有效促進(jìn)農(nóng)村宅基地退出，但存在局限性。首先是資金配套政策，農(nóng)村宅基地的整理復(fù)墾資金需求量大，且具有明顯的公益性，國(guó)家及地方政府一定量的公共財(cái)政投入保證政策是必要條件。不少地方在實(shí)施農(nóng)村宅基地的整理復(fù)墾工程中要求資金自求平衡，不利于農(nóng)村宅基地的整理復(fù)墾工作開(kāi)展。此外，還有村莊建設(shè)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)問(wèn)題，宅基地的整理復(fù)墾實(shí)施過(guò)程還往往涉及跨村安置、退出宅基地補(bǔ)償、集體土地權(quán)屬調(diào)整、土地整理后的收益分配等諸多問(wèn)題，農(nóng)民退出宅基地后在城鎮(zhèn)社區(qū)安置還涉及戶(hù)籍、城鄉(xiāng)社會(huì)保障差異、就業(yè)等問(wèn)題，都需要有配套政策及制度支持。
建立農(nóng)村宅基地收回補(bǔ)償制度。建立農(nóng)村宅基地收回補(bǔ)償制度是以當(dāng)事人取得宅基地的合法與否為前提，對(duì)于宅基地取得不合法的，原則上應(yīng)無(wú)償收回。補(bǔ)償制度建立的核心是國(guó)家、集體、農(nóng)戶(hù)三者均認(rèn)同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)償方式。同時(shí)，從激勵(lì)農(nóng)戶(hù)主動(dòng)退出宅基地及農(nóng)戶(hù)長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)考慮，還需從社會(huì)保障、就業(yè)等方面出臺(tái)政策，對(duì)農(nóng)戶(hù)提供保障。宅基地的退出必須遵循自愿、有償原則，成熟一個(gè)退出一個(gè)，不得強(qiáng)迫農(nóng)民退出，也不得在退出過(guò)程中壓價(jià)、克扣補(bǔ)償費(fèi)用，侵害農(nóng)民利益。
建立農(nóng)村宅基地退出機(jī)制。一是引導(dǎo)機(jī)制。在編制好鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，結(jié)合新型農(nóng)村建設(shè)，通過(guò)建立農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制和實(shí)施農(nóng)村宅基地的整理、復(fù)墾，引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)退出宅基地。二是壓力機(jī)制。主要是針對(duì)違法取得、超標(biāo)超占的宅基地及非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員占用的宅基地，實(shí)行無(wú)償收回。三是激勵(lì)機(jī)制。本著鼓勵(lì)農(nóng)民將空閑宅基地退出的理念，在土地出讓收益中，拿出相應(yīng)的費(fèi)用作為對(duì)退出宅基地的農(nóng)民補(bǔ)償。通過(guò)落實(shí)福利政策和補(bǔ)償使農(nóng)戶(hù)主動(dòng)退出宅基地后的福利不低于宅基地持有的福利，從而引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)自愿放棄或退出閑置宅基地。比如，對(duì)經(jīng)省廳驗(yàn)收合格的新增耕地給予每畝3萬(wàn)元獎(jiǎng)勵(lì)資金，使退出宅基地的農(nóng)民在宅基地復(fù)墾和房屋拆遷中能得到合理補(bǔ)償，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性。
簡(jiǎn)化辦理程序，嚴(yán)把政策關(guān)。建議以年度為單位，先對(duì)全市宅基地退出進(jìn)行驗(yàn)收，驗(yàn)收合格后匯總出退出總量，作為下一年度的建設(shè)用地指標(biāo)，數(shù)量上不分多少，不規(guī)定區(qū)域，無(wú)需先申報(bào)計(jì)劃再確定區(qū)域等在現(xiàn)實(shí)中難以操作的程序。這樣，更加符合農(nóng)村宅基地退出的實(shí)際，有利于操作。與此同時(shí)，嚴(yán)格把好政策關(guān)：一方面，要把好退出質(zhì)量關(guān)。接到集體建設(shè)用地復(fù)墾申報(bào)后，應(yīng)以第二次土地調(diào)查成果資料為基礎(chǔ)，經(jīng)實(shí)地調(diào)查后認(rèn)定退出宅基地的面積和房屋狀況。另一方面，把好復(fù)墾驗(yàn)收關(guān)。房屋拆遷復(fù)墾后，國(guó)土資源管理部門(mén)組織相關(guān)局委及工作人員對(duì)退出宅基地復(fù)墾情況進(jìn)行驗(yàn)收，必須達(dá)到當(dāng)?shù)赝鹊赜蚋刭|(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)才能認(rèn)定合格。
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