頂層設計長期缺位
縱觀我國現行有關法律和政策，地方對于農村集體建設用地流轉的限制大于支持。由于缺乏國家層面的法律支撐，農村集體建設用地流轉中還面臨一些亟待解決的問題。
首先，市場體系不健全，導致流轉效率低下。集體建設用地流轉因缺乏法律支撐，流轉交易方式多為私下交易，市場競爭機制難以發揮作用。在具體操作中，流轉的交易價格、交易對象、交易內容、交易期限均為流轉主體私下協商而定，受非市場因素干擾大。同時，現行的土地使用權交易服務工作主要由村集體包辦，流轉的中介服務組織發育嚴重滯后，缺乏土地評估、土地融資、土地保險等中介服務，流轉成本過高，流轉效率低下。
其次，流轉管理制度缺失，政府調控能力被削弱。在國家尚未出臺流轉管理規定的情況下，農村集體建設用地的所有者和使用者，以及使用者之間的交易不可避免地會對土地利用總體規劃的全面實施產生沖擊。由此，造成了土地利用規劃落實困難，用地計劃指標被突破，土地宏觀管理被削弱，土地利用管理難度加大等問題。
再次，集體建設用地的抵押、貸款功能缺失。現行法律政策對農村集體建設用地的流轉方向、項目用途、權利處分等限制規定，造成集體建設用地抵押貸款困難。比如《物權法》和《擔保法》都規定，鄉鎮、村企業的建設用地使用權不能單獨抵押；以鄉鎮、村企業的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的建設用地使用權一并抵押；無建筑物的凈地出讓是不能通過銀行抵押貸款融資的。
最后，流轉中存在尋租及流轉糾紛等問題。目前，在實際操作中，協議流轉一般是由村干部代表、村集體作為轉出主體，對外簽訂農村集體建設用地流轉協議。這種流轉操作方式容易導致掌控流轉決定權的村干部或私自流轉，或與轉入方合謀壓低流轉價格，損害農民合法利益。另外，農民集體或農民建房出租、出售等引發了大量房地產或土地糾紛，但因缺乏明確的法律依據和解釋，難以做出正確、合理的仲裁和處理。
此外，配套政策不到位，影響流轉工作開展。集體建設用地流轉的管理服務不僅涉及國土資源管理部門，還涉及發改委、住建、交通、電力、水利、金融、財稅等政府相關部門。在集體建設用地流轉中，相關部門未能形成合力，為流轉創造良好的外部環境。集體建設用地流轉管理辦法、農民社會保障、集體公益事業、股權利益分配政策規定等尚未出臺，流轉動力不足，也影響流轉工作的正常開展。
流轉試點各具特色
過去，農村土地集體所有和城市土地國有的所有制架構，造成了城鄉差距拉大，損害了農民權益。而推動集體建設用地流轉，對實現集體土地與國有土地同權有著極其重要的意義。為此，1999年國土資源部批準安徽省蕪湖市作為全國第一個農民集體建設用地使用權流轉試點，其后又批準江蘇省蘇州市、河南省安陽市、廣東省順德市等地作為試點，以不同方式探索農村集體建設用地流轉的實現路徑。
江蘇：兩種產權統一管理
早在1996年，蘇州市就提出了允許農村集體建設用地流轉的設想，并出臺了《農村集體存量建設用地流轉管理暫行辦法》，允許集體存量建設用地使用權可以有條件地轉讓、出租、作價入股，實行了集體建設用地有償、有限期流轉的土地使用制度。
此后，蘇州市于2002年進一步拓展流轉范圍，在城市規劃區內也開展了集體建設用地流轉試點，并出臺了《關于開展城鎮規劃區內集體建設用地使用權流轉試點的實施意見》。其主要內容涉及三方面：一是拓展流轉范圍，允許城鎮規劃區內的存量集體建設用地、已辦理農用地轉用和非農建設用地使用手續后的集體土地入市流轉。二是強調了集體建設用地流轉的原則。所流轉的集體建設用地必須符合土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，凡涉及農用地轉為建設用地，必須依法辦理農用地轉用手續后才能流轉供地，供地的項目也必須符合產業政策和供地政策。三是進一步明確了土地收益分配原則和方式，可采取年租制、一次性流轉轉讓、作價入股等方式，收益分配進一步向農民傾斜。
2007年，蘇州市出臺《工業項目用地公開交易暫行辦法》，提出依法批準的新增集體建設用地也要實行公開流轉，基本形成了“兩種產權、統一市場、統一管理”的模式。
2013年，蘇州市又進一步鼓勵農村集體經濟組織盤活存量集體建設用地，在符合規劃用途的前提下，建設除住宅和可分割轉讓的商業、商務房產以外的經營性項目。在控制規模的基礎上，通過土地利用方式創新，加快城鄉一體化發展，提高節約集約用地水平，同時壯大農村集體經濟組織，增加農村居民財產性收入。
廣東：收益納入集體資產
2005年，廣東省發布了《集體建設用地使用權流轉管理辦法》，對集體建設用地使用權流轉的原則、條件、程序和收益分配等內容進行了細化和明確，同時在集體建設用地使用主體和抵押等方面有所探索。
筆者在廣東省佛山市、東莞市了解到，當地集體建設用地流轉主要有兩種方式：一是農村集體經濟組織不轉移集體建設用地使用權，而以集體建設用地自建標準廠房出租或以地合作等方式，獲取集體土地收益。二是以出讓、轉讓、出租、抵押集體建設用地使用權等方式，實現集體土地收益。流轉的集體建設用地可用于工業、商業等用途，但不得用于商品房開發，宅基地原則上不得流轉。
出讓的集體建設用地需按照村民自治的程序操作，由經濟聯合社股東大會表決通過。集體土地出讓、出租的收益納入農村集體資產統一管理，50%用于集體成員的社會保障，50%為集體收益（其中20%用于集體公益事業，80%按照股權比例直接分配給農民）。集體建設用地使用權轉讓要經過集體同意，收益主要歸原使用權人。
另外，為了增強農村集體土地收益的穩定性，同時增強用地單位的信心，廣東省佛山市南海區一改以往由農村集體與企業直接簽訂物業出租合同的做法，采用先由區、鎮兩級政府與農民集體簽訂物業租用合同，企業再從政府手中承租物業的方式。
上海：流轉后建設租賃住房
上海市集體建設用地流轉試點剛起步3年多，市里確立在5個村開展試點。2010年上海市發布了《關于開展農村集體建設用地流轉試點工作的若干意見》，文件提出試點要堅持“三先三后”原則，即先合規后流轉、先確權后實施、先試點后推開，并堅持總量控制、有償使用、與國有土地同地同權及保障集體經濟組織成員權益的“四原則”。
上海市集體建設用地流轉試點采取直接流轉和指標流轉兩種模式：
所謂直接流轉，即符合土地利用總體規劃和城鄉規劃，依法取得的農村集體建設用地，經本集體經濟組織2/3以上成員同意，即可通過租賃、出租方式流轉用于工業、商業、旅游、服務業等經營性項目，但禁止用于商品住宅開發建設。遇有國家和本市公益性建設項目需要使用農村集體土地的，應依法征為國有后再使用。
所謂指標流轉，指通過土地整治將農村集體建設用地復墾為耕地，并加以保護。節余的建設用地指標和耕地占補平衡指標，在滿足整治區內新增建設用地需求后，可在全市范圍內流轉。目前，根據國土資源部試點工作要求，已在上海市8個區（縣）利用集體建設用地規劃建設租賃住房項目，并加快實施步伐。
上海市對集體建設用地流轉的處理是符合其發展實際和階段特征的，特別是土地利用規劃在價值取向、發展模式、規劃理念上實現了“三個轉變”：規劃的價值取向由經濟驅動的傳統發展觀轉變為以人為本的科學發展觀，發展模式由土地利用的外延擴張發展型轉變為內生增長型，規劃理念由技術規定向土地綜合政策安排轉變。
深化改革規范流轉
推動集體建設用地流轉，要逐步擴大試點范圍，為制度設計和政策制定積累更豐富、更成熟的經驗。首先要因地制宜地規定流轉主體、經營主體、流轉范圍、流轉模式、使用年限等內容，再深入分析其中的復雜利益關系，設置合理的利益分配模式，構建政府、農戶、企業多方共贏的機制。另外，還應配套完善抵押融資擔保機制，設立相應的監督管理機構等。
農村集體建設用地流轉是土地制度改革的客觀要求，但其中的利益關系極其復雜，必須逐步擴大試點范圍，加強全面深入的研究，為制度設計和政策制定積累更豐富、更成熟的經驗。
擴大試點范圍，明確集體建設用地流轉模式
根據黨的十八屆三中全會精神，現階段放開的流轉僅限于農村集體經營性建設用地。而在建立城鄉統一的建設用地市場的目標下，其流轉形式可借鑒國有土地，以出讓、出租、作價入股、抵押等多種方式，允許集體經濟組織靈活采用不同的流轉方式。但是，放開流轉還涉及《土地管理法》、《物權法》、《擔保法》等國家相關法律的修改，這都要經歷漫長的歷程。在法律尚未修改完善前，還應堅持“守住底線，試點探索”的原則，建議采用以下3種流轉模式：
一是采取“保全讓利”模式，即在集體建設用地所有權不變的前提下，比照國有土地的流轉形式，實現集體經營性建設用地使用權流轉。按照初次流轉收益主要歸集體的原則，扣除政府應當收取的相關費用外，主要流轉收益歸于原集體經濟組織，并按村民自治的原則，由集體經濟組織成員自行決定分配。
二是采取“轉權讓利”模式。對于城區、城鄉接合部和近期城市規劃范圍內發生流轉的集體經營性建設用地，可沿用國家土地征收的做法，將集體建設用地征收為國有土地，但政府不需要按規定支付征地補償費用。征收后的土地使用權仍留給被征地的農村集體經濟組織，按照土地利用總體規劃的確定用途開發利用。其土地初次增值收益歸農村集體經濟組織，政府按規定征收相關費用。
三是采取“保全讓利+轉權讓利”模式。考慮可以借用臺灣城區市地重劃的經驗，將部分集體土地轉為國有，部分仍保留原土地產權性質，并允許進入市場。具體土地增值收益的分配比例，雙方協商確定。
不管采用上述哪種形式，其土地流轉必須堅持土地用途管制制度，在符合規劃的前提下，實行審批許可制度以及合同規范化管理。
改革產權形式，明確流轉主體和經營主體
逐步建立城鄉統一的建設用地市場是促進農村改革和發展的重要任務。其改革方向主要是以建設用地兩種所有權平等為基礎，通過農村集體建設用地的流轉去填平兩種所有權的鴻溝，淡化所有權而強化使用權，使建設用地統一市場建立在城鄉都可以接受的產權形式之上，并建設和培育城鄉建設用地統一的有形交易市場。
在此基礎上，還要明確限定集體經營性建設用地流轉的主體，培育參與集體建設用地開發經營的優質企業。
一方面，集體土地所有權主體缺位、轉位或虛擬化一直是困擾農村土地發展的一個嚴重和突出的問題。但是，農村集體建設用地流轉必須有明確的中間體，不僅需要主體出讓、轉讓土地使用權，而且要對出讓、轉讓收入在集體成員間進行合理分配。農村建設用地流轉中主體是不可或缺的，因此需要對現在一些農村基層組織進行深入改革，適應農村建設用地流轉的需要。對于參與流轉的主體，如農民、企業、團體、交易機構等，政府部門應作出明確規定。嚴格限定流轉的主體和客體范圍，禁止規定范圍以外的企業、人員進行農村集體建設用地的流轉交易活動。
另一方面，實踐表明，農村集體建設用地流轉后的經營，不能完全依靠農民自發組織，需要具有較強經濟實力，富有一定建設經驗，并有較強社會責任感的企業參與其中。從一定意義上說，企業是農村集體建設用地再開發、再建設的中堅力量，但同時又要防止一些企業純粹以謀利為目的，借集體建設用地流轉損害農民利益，搞亂農村和城鎮的建設用地秩序。所以，國家應該鼓勵和培育一批優秀企業參與農村集體建設用地的建設和經營，并加強管理和監督。
另外，農村集體建設用地流轉必須堅持因地制宜，實行區別對待政策，注意差別化和精細化管理。在加強國家層面法律法規建設的前提下，賦予地方政府更大的主動權，充分尊重農村集體建設用地所有者和使用者的權利。
完善法律法規，規范集體建設用地流轉行為
探索農村集體建設用地入市，需要制定全國統一又因地制宜的規章制度、管理辦法和操作細則。為此，國土資源管理部門需要轉變觀念，把推進農村集體建設用地流轉放在重要的、突出的地位，實現土地市場建設重點和管理重心的轉移。
建議盡快出臺國家層面的《農村集體建設用地流轉管理辦法》，對集體建設用地的產權機構和職能、入市條件和模式、流轉范圍、使用年限、抵押融資保障、流轉收益分配等作出明確規定，以規范流轉交易和管理行為。同時，省、市、縣級國土資源部門應當制定并公布本行政區域內集體建設用地使用權的基準地價、標定地價、出讓最低價等。適時建立和配備相應的管理機構和人員，負責農村建設用地流轉工作，加強對這項工作的引導和監管。
值得注意的是，農村集體建設用地流轉與建設用地項目的開發、建設密切相關，而資金是項目運作的引擎。一般來說，農民、農村集體經濟組織、農村自治組織以及鄉鎮政府不僅資金不足，而且難以獲得足夠的貸款。同時，各鄉鎮、村莊經濟實力極不平衡，建設用地開發、流轉周期差異明顯。因此，建議通過政府統一規劃，爭取財政支持，并在相關銀行或其他金融機構的支持下，設立農村集體建設用地流轉基金，在更大范圍內、更高層次上、更專業的組織內為流轉進行融資和籌資。在設置有關基金的基礎上，考慮成立農村土地銀行，促進農村建設用地的有效開發和流轉。
（作者單位：國土資源部咨詢研究中心）
