——落實《關于完善征地補償安置制度的指導意見》的思考
（本文刊登于《中國國土資源報》2005年4月7日第8版）
□陳建明 王建忠 陳忠浩 謝 峰
編者按：近年來，一些地區由于農村集體經濟組織管理混亂，導致出現征地補償款等集體土地利益分配不公的現象。《關于完善征地補償安置制度的指導意見》從完善征地補償辦法、妥善安置被征地農民、健全征地程序、加強對征地實施過程監管等幾個方面來完善征地補償制度，對維護失地農民的利益起到了積極的作用。但在具體操作中也遇到了農村集體經濟組織單元及其成員身份界定等一些基礎性問題。2005年 1月 20日，《法制周刊》刊登朱克非先生《當“自治權”遇到“財產權”時》一文，對有關農村土地征用補償資格作了探討。江蘇省海門市國土資源局的同志看了以后對此感觸較深，該局征地問題研究工作課題組對界定農村集體經濟組織成員身份資格進行了專題調查研究，現將他們形成的文章刊登如下。
■目前，村民小組多數不具備“農村集體經濟組織”的法律特征。因此，建議設立村民小組集體土地權利代表人，代表人可以通過村民代表組織程序產生，可以由村民代表擔任，具有法人代表的性質和作用。
■對農村集體經濟組織成員身份資格嚴格加以區分，可以嘗試通過制定有關農村集體經濟組織成員管理的相關法律，形成全面權利人、有限權利人、居住權利人為主的三類人員管理模式。
農村集體經濟組織成員表現形式
《土地管理法》第十條明確規定，農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。就集體土地所有權而言，目前主要有村民小組農民集體的土地所有權，還有少量的村農民集體所有權和鄉鎮農民集體所有權三種表現形態。
我國的城鄉體制二元結構、身份（農與非農戶口）二元模式、土地所有權（國有與集體土地）二元制度均形成于計劃經濟時代，而且與農村集體經濟組織成員關系密不可分。農村實行聯產承包責任制后，農村勞動力從土地中分離出來向城鎮轉移，上述二元現狀逐漸被打破，使得農村集體經濟組織及其成員的界定比較復雜，導致征地補償安置等費用最終確定給農村集體經濟組織或者其成員的分配形式不盡合理。
在我國，現行集體經濟組織成員與集體土地所有權、使用權（以下簡稱“兩權”）的享有和使用關系主要有以下七種表現形式：
兩權一體型。即土地所有權與使用權完全一致，集體所有的土地全部由本集體成員承包耕種。
兩權分離型。即土地所有權與使用權相分離。《土地承包法》實施以后，本集體成員承包的土地可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓等方式流轉，外地、外鄉人也可以承包他人的承包地。該農民由本集體管理，按規定完全履行農民應盡的義務。
兩權不完全型。主要是指“離土不離鄉”的農民，戶口在本集體組織，但不再耕種本集體土地，不愿承包也未劃分給承包地，不再受本集體經濟組織約束，也未按規定履行農民應盡的義務。
兩權轉移型。通過戶口的合法遷移取得土地所有權和土地使用權。近年來，這種類型村民成員由于受經濟利益驅動，人口不斷向城郊結合部農村流動，想方設法將戶口從偏遠地區遷入城郊結合部的農村村民小組。
兩權回歸型。集體土地部分被征用后，當時實行勞力安置，成為“土地工”，但因企業倒閉等原因又重新回到原村民小組，有部分自留地，仍享受宅基地使用權，但不是村民小組成員，也未履行農民的義務。
兩權變異型。即非集體土地所有權人，僅享受宅基地使用權。如，農村中的民辦教師、鄉鎮基層政府“七站八所”部門中的集體干部等人員居住在本地，享受宅基地使用權，但不享受土地承包經營權，不是本集體經濟組織成員，也未履行農民的義務。
兩權選擇型。即對是否享受土地所有權和使用權具有選擇性。如，現行的高校招生中戶口遷移政策決定了享受權利的選擇性。在錄取高校時，學生可以將戶口遷入學校，也可以將戶口保留在當地，因此，出現享受自留地使用權等集體經濟組織成員部分權益的兩種可能。在大中專學生畢業時，畢業生如果沒有落實工作單位，則戶口等檔案資料可掛靠在當地的縣（市）人才服務中心，而在農村可享受包括土地承包經營權等集體經濟組織成員所有的權利。
現行農村集體經濟組織成員管理制度所帶來的弊端
以上七種表現類型是我國市場經濟建立過程中農村集體經濟組織成員分化的必然結果。農村人口目前已逐步形成了“農到城”、“農到農”、“城到農”、“邊遠地區到經濟發達地區”的多向流動的格局。在我國，現行的農村集體經濟組織成員管理制度給市場經濟的資源配置帶來了三大弊端：
組織主體不明晰。在“點工分”時代，農村集體經濟組織作為組織代表的主體十分明確。在土地聯產承包經營后，原有的組織已經“有名無實”，很難體現土地的所有者代表，有時被人們誤解為法人作為自然人代表了集體土地所有權人的利益。因此，組織主體不明晰導致了權利人與受益人的缺位。
管理措施不到位。現行的戶籍管理措施同現實生活不相適應，造成了權利與義務不一致，產生了只享受權利而不履行義務或只履行義務而不享受權利的怪現象。與此同時，國家制定的法律法規和政策缺陷，使承擔的義務無法與利益享受全面掛鉤。
配套功能不健全。隨著勞動力的合理流動，現有人員的戶籍和居住地不一致，給農村集體經濟組織對其成員管理帶來了難度。治安管理、社會公共服務等配套功能跟不上形勢發展要求，再加上土地利益分配不公，新老矛盾交織在一起，給社會造成了較大的負面效應。
嚴格界定農村集體經濟組織成員身份的對策措施
土地是農村集體經濟組織最主要的公共財產，任何對土地的處置方式必然影響農村集體經濟組織共有人的利益。政府在城市化、工業化推進過程中涉及到的征地方面的難題，其本質是土地利益如何分配。利益分配問題解決了，矛盾與糾紛也迎刃而解。要使《關于完善征地補償安置制度的指導意見》真正貫徹落實到農村集體經濟組織及其成員，應著重解決以下三個問題。
設立村民小組集體土地權利代表人。農村集體經濟組織是指鄉、村、村民小組農民以生產資料集體所有的形式組成的獨立核算的經濟組織，其構成必須同時具備三個條件：第一，有確定的組織形式和組織機構，如村委會、村民小組；第二，該組織具有獨立的民事主體資格，能夠依照法律享受權利和承擔義務；第三，該組織成員應為居住在農村的農村村民。
目前，村民小組多數不具備“農村集體經濟組織”的法律特征。村民小組是否具有集體土地所有權的主體特征，可以從兩個方面來考察，一是各個村民小組之間是否仍然明確保持著過去生產隊時期的土地權屬界線；二是村民小組對自己認定的界線內的土地有無法律規定的占有、使用、收益、處分的權利。具體表現為排斥他人的、獨立的占有使用權，以及國家建設征用土地時的獨立受償權等權利。因此，應當設立村民小組集體土地權利代表人，實質是村民小組集體土地所有權的代表，代表人可以通過村民代表組織程序產生，可以由村民代表擔任，具有法人代表的性質和作用，符合上述三個條件，才能真正體現集體土地權利共有人特征。
嚴格界定農村集體經濟組織成員身份資格以及權利和義務關系。要使農村集體土地所有制得到體現，必須對農村集體經濟組織成員身份資格嚴格加以區分。通過制定有關農村集體經濟組織成員管理的法律法規來加以規范。實行以“戶口為所在地、房屋在居住地、承擔義務為前提”為原則，以責、權、利三者統一為基礎，由全面權利人、有限權利人、居住權利人為主的三類人員管理模式，逐步形成適應社會主義市場經濟體制的農村集體經濟組織成員管理辦法。
全面權利人管理模式：必須具有“戶口為所在地、房屋在居住地、承擔義務為前提”三個必備條件，才能納入全面權利人管理，即責、權、利三者統一。此類人員在農村集體經濟組織中所占比例為 60％以上，完全享受征地中的利益分配。另外，不滿 18周歲未成年人不應納入管理范疇。
有限權利人管理模式：具備“戶口為所在地、房屋在居住地”，但未盡村民義務且承諾放棄權利的人員，可以列入有限權利人管理。如，婚嫁等原因戶口動遷的人員，在戶口遷入村組后未盡或者未完全盡村民義務。此類人員在農村集體經濟組織中所占比例為 25％以上，這類人員可以有限享受征地中的利益分配。
居住權利人管理模式：有房屋居住權（占用宅基地）而其他任何權利都沒有的人員，可以放入集體經濟組織中管理，但這部分人不屬于集體經濟組織成員，只是作為戶籍成員。為便于管理，可采取“同時存在，分別管理”的措施。此類人員在農村集體經濟組織中所占比例為 15％左右，他們不得參與征地中的利益分配。
發揮集體土地產權作用，建立農村社會保障體系。隨著國家財政對“三農”傾斜政策的實施，農民的社會保障制度也逐步完善，但靠政府財政覆蓋全體農民的農村社會保障體系一時難以實現。比較現實的選擇是依靠集體土地產權建立覆蓋全體農民的農村社會保障體系，同時輔之以國家財政補貼。這個保障體系主要以土地產權為主，其來源主要是農用地轉用增值收益等。
對失地農民來說，還要確保失地農民保障基金中閑置資金的開發增值，如在城市建設過程中可留一部分商業發展前景比較好的地段給失地農民建造商業門面房，資金從失地農民保障基金中的閑置資金中抽出，其租金收入劃入保障基金賬戶，從而使閑置資金既重新投入城市建設，解決城市建設資金不足的問題，又可以使閑置資金安全增值。
