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近年來，安徽省大力推進美麗鄉村建設，共批準了1970個美麗鄉村建設省級重點中心村。無論是舊村改造，還是村莊擴建，都涉及土地利用問題，特別是搬遷集中新建的中心村，需要占用的土地數量較大。然而，在美麗鄉村建設用地的問題上，省未出臺相關操作細則，部分地方政府在用地報批上大多采取觀望態度，沒有積極履行相關手續。同時，新增建設用地指標和農轉用指標有限，部分地方政府不愿將其用于農村。這些用地難題，已經嚴重影響美麗鄉村建設進程。
有些人認為，用地問題是國土資源部門的事情，實則不然。解決美麗鄉村建設用地問題，不僅需要政策、資金支持，更需要政府重視、部門協作。只有在提高認識、統一思想的基礎上，把握要點，加強研究，改革創新，才能實實在在地解決好這一問題。通過調研分析，筆者認為，在現行土地政策下，針對建設過程中的用地難題，可以采取以下對策解決。
規劃無法銜接？促進鄉村建設和用地規劃相協調
各項規劃編制主管部門不一致，或規劃編制時間不同步，導致美麗鄉村建設規劃與土地利用總體規劃不銜接。不少中心村在規劃時突破了鄉級土地利用總體規劃限定的規模和范圍。同時，一些中心村在規劃建設時，沒有很好地利用原有的集體建設用地，而是大拆大建，不斷向外擴張，占用耕地進行建設。
為此，各地應利用土地利用總體規劃中期評估和修改完善的契機，促進不同規劃之間的融合。對于未建設和即將規劃建設的中心村，不符合土地利用總體規劃的，應首先調整美麗鄉村重點中心村規劃。確實不能調整的，經過論證和審批后，再進行土地利用總體規劃調整。對于已經建設完成的美麗鄉村重點中心村，不符合土地利用總體規劃的部分，進行鄉級土地利用總體規劃調整。
用地指標不足？建立城鄉建設用地指標分配體系
省每年下達各地的農轉用指標和城鄉建設用地增減掛鉤周轉指標較少，部分地方政府為保障城市發展用地和重大項目用地，不愿意將有限的指標用到美麗鄉村建設中。這種情況下，向省國土資源廳借用城鄉建設用地增減掛鉤周轉指標，似乎成為解決美麗鄉村建設用地問題的唯一途徑。
對此，有必要建立公正的城鄉建設用地指標分配體系，明確規定用于美麗鄉村建設的具體用地指標數量。嚴格執行省有關規定，每年安排到市的新增建設用地指標，須確保有不少于5%用于美麗鄉村建設。同時，增減掛鉤指標要優先用于被拆遷農戶安置和農村基礎設施建設，并為農村預留不少于10%的非農產業發展建設用地指標。
當然，美麗鄉村建設也要節約集約用地，合理測定中心村建設規模和用地規模。在用地上應優先利用原有的集體建設用地，盡量不占或少占耕地。堅持“一戶一宅”原則，禁止城鎮居民到美麗鄉村重點中心村購房。這樣，需要的新增建設用地指標和農轉用指標也會相應減少。
建新拆不了舊？建立集體建設用地指標儲備制度
按照有關規定，美麗鄉村建設占用的耕地必須進行等質、等量補充，但在現實中卻面臨很多問題。比如，誰是原村莊所占集體建設用地拆除和復墾的主體，農民、村集體還是縣級政府？復墾資金從何而來？應在多長時間內完成拆除復墾？這些問題導致有些美麗鄉村建設新的土地占用了，騰退的舊村莊卻沒有被拆除復墾，形成了新的“空心村”，造成土地閑置。
為此，應加強改革創新，向舊村莊要指標。通過舊村改造、復墾閑置宅基地和廢棄地等方式取得集體建設用地指標，并保證能夠足額、及時劃地用于美麗鄉村建設。同時，探索建立農村集體建設用地指標儲備、流轉和有償調劑等制度，將節余的集體建設用地指標收益用于農村土地整治。另外，出臺相關管理辦法，加大對舊村拆除復墾資金的投入，建立農村土地整治融資平臺，吸引社會資金投入到舊村整治中去，確保既建了新也拆得了舊，形成“拆舊—建新—拆舊”的良性循環。
權屬調整困難？完善農村集體建設用地管理制度
美麗鄉村建設實施過程中，原有宅基地使用面積超標，或復墾耕地要實行集約利用等，導致原有土地權屬勢必發生改變。同時，集中新建甚至涉及不同農民、集體之間的土地所有權調整。這些實際問題關系農戶的切身利益，如果個別農戶存在異議，土地權屬調整就難以實施，甚至會出現權屬糾紛，勢必影響美麗鄉村建設進程。
為此，要制定完善的農村集體建設用地管理制度。進一步完善《農村宅基地管理辦法》，出臺《農村集體建設用地流轉管理辦法》等，在農村土地綜合改革試點的基礎上，對農村集體建設用地的使用、審批、流轉、收回、監管等作出具體規定，規范農村集體建設用地和美麗鄉村建設用地行為。對于權屬調整困難的問題，應加快土地確權登記發證工作，采取“確權不確地、定量不定位”的農村土地確權方式，通過“調地、攆地、互換、補償”等手段切實解決權屬難題。
（作者單位：安徽省阜陽市國土資源局、土地開發復墾整理中心）
