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某地有個案例，A公司競得某地塊的國有建設用地使用權，并簽訂了《國有建設用地使用權出讓合同》。依據(jù)原市規(guī)劃局出具的規(guī)劃條件、《土地使用條件》、掛牌公告相關材料，該地塊明確為保留現(xiàn)狀建筑物建筑面積出讓，原有4幢曾辦理過產(chǎn)權登記（于掛牌出讓前已注銷登記）的不動產(chǎn)為保留建筑。A公司提供出讓合同等材料申請辦理了純土地的不動產(chǎn)權證書。其后該公司持不動產(chǎn)權證書、有關情況說明及協(xié)調(diào)出讓事宜的會議紀要等材料，申請辦理保留建筑物的所有權首次登記。

此案例之前在《中國不動產(chǎn)》雜志2020年第8期討論過，但未從登記原因的角度討論登記類型，也沒有從權屬來源角度確定建筑物的產(chǎn)權歸屬。筆者試從這兩個方面補充分析，冀求有所裨益。

登記原因是不動產(chǎn)物權得喪變更的原因法律關系，決定了登記類型。在現(xiàn)行法律制度下，國家取得國有土地有三種方式。這三種方式法律依據(jù)不同，使用情形不同，法律效果也不相同。

第一種就是通過征收集體土地及地上物取得所有權。《物權法》規(guī)定，為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。因人民政府的征收決定導致物權設立、變更、轉(zhuǎn)讓或者消滅的，自人民政府的征收決定生效時發(fā)生效力。目前制度層面尚缺乏征收集體土地及地上物的征收決定，《土地管理法》規(guī)定國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。市縣政府完成簽訂征地補償安置協(xié)議等前期工作后方可申請征收土地。國務院、省政府對市縣政府的征地批復應該只能算是對市縣申請征地請示的批復，屬于內(nèi)部文件，不能直接對外發(fā)生權利轉(zhuǎn)移的效力。征地申請被批準時，市縣政府還未支付應繳稅費款和征地補償安置費用，如果認為此時發(fā)生權利，則轉(zhuǎn)移無疑對被征地農(nóng)民不公平。可以考慮在征地被批準后設立征收決定環(huán)節(jié)，明確權利轉(zhuǎn)移的時點，也有利于減少省政府、國務院征地批復被行政訴訟的訟累。

第二種方式是按照《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定，為公共利益需要，由市、縣級人民政府做出房屋征收決定。這種情況列舉的公共利益大部分與新《土地管理法》重合，包括軍事和外交、基礎設施、公共事業(yè)、保障性安居工程等，少了扶貧搬遷和成片開發(fā)建設情形，多了特有的舊城區(qū)改建。房屋的所有權自做出房屋征收決定時起轉(zhuǎn)移。要注意一點，房屋被依法征收的，國有土地使用權同時收回。為什么國有土地使用權是收回而非征收，這就涉及第三種方式。

第三種方式是通過提前收回建設用地使用權的方式收回土地。征收是國家把集體所有的土地和單位、個人的不動產(chǎn)變?yōu)閲械呢敭a(chǎn)，是一種改變所有權的法律行為。我國城市土地屬于國家所有，建設用地使用權人取得的是對土地使用的權利，國家收回本來就屬于自己的建設用地，不適用有關征收的規(guī)定。

提前收回建設用地使用權的規(guī)定散見于《物權法》《土地管理法》《房地產(chǎn)管理法》等法律，主要有為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建以及其他公共利益需要、閑置土地處置、期滿未續(xù)期、停止使用劃撥用地等情形。2019年最高法行申11583號行政裁定書認為，提前收回需要報有批準權的政府審批，但收回主體并非該審批機關，不是政府而是自然資源主管部門。因公共利益需要提前收回的，有關征收的規(guī)定是補償?shù)囊罁?jù)，但兩者的主體和依據(jù)不可混淆。

對于提前收回的土地上的房屋權屬，法律沒有明確的規(guī)定。但原國土資源部、國家工商行政管理總局發(fā)布的《國有建設用地使用權出讓合同》示范文本（GF-2008-2601）約定，在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益需要提前收回國有建設用地使用權的，出讓人應當依照法定程序報批，并根據(jù)收回時地上建筑物、構筑物及其附屬設施的價值和剩余年期國有建設用地使用權的評估市場價格及經(jīng)評估認定的直接損失，給予土地使用者補償。既然已經(jīng)補償，應認為已經(jīng)歸屬于國家。

《土地儲備管理辦法》規(guī)定了四種類型土地可以進行收儲，征收、提前收回國有土地、收購都是改變房屋所有權的行為。另外從“房地一體”的原則看，也不應當允許人為造成土地和房屋權利主體不一致的情形。《閑置土地處置辦法》要求土地出讓必須是“凈地”，并明確市、縣政府供應的土地應當是土地權利清晰，安置補償落實到位，沒有法律經(jīng)濟糾紛，地塊位置、使用性質(zhì)、容積率等規(guī)劃條件明確，具備動工開發(fā)必需的基本條件。這也是土地儲備入庫的要求。因此對于已經(jīng)保留建筑物出讓的國有土地，其建筑物產(chǎn)權應是清晰明確的。本案例掛牌出讓公告及出讓合同已經(jīng)明確該地塊為保留現(xiàn)狀建筑物出讓，建筑物所有權已辦理注銷登記，則不存在有權屬爭議的其他產(chǎn)權人，可視為凈地出讓。該建筑物的產(chǎn)權歸屬何方，應從建筑物所有權得喪變更的原因來看。

1987年深圳拍出第一塊國有土地，第二年憲法修正案將1982年《憲法》“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”修改為“任何組織或個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。1988年《土地管理法》授權國務院制定土地使用權轉(zhuǎn)讓的具體辦法。1990年國務院第55號令發(fā)布《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，實行城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉(zhuǎn)讓制度，將國家以土地所有者的身份讓與土地使用權的行為稱為“出讓”，將土地使用者再轉(zhuǎn)移土地使用權的行為稱為“轉(zhuǎn)讓”，區(qū)分了土地一級和二級市場，奠定了現(xiàn)行土地管理制度的基礎。雖然1994年《城市房地產(chǎn)管理法》去掉了“以土地所有者的身份”，有意識地脫掉民事的色彩，但土地使用權出讓合同的出讓方還是市、縣土地管理部門，可見出讓僅指土地。

按照《憲法》規(guī)定，我國土地實行國家或集體所有。從物權歸屬上看，出讓的國有土地來源可能是依法收回、收購的國有土地，或者是被征收為國有的集體土地。國家取得土地所有權后通過設立建設用地使用權出讓給受讓方，建設用地使用權自登記時設立。市、縣自然資源主管部門按照《土地儲備管理辦法》要求，儲備土地并統(tǒng)一組織土地供應。儲備土地入庫前，土地儲備機構向不動產(chǎn)登記機構申請辦理登記手續(xù)，儲備土地登記的使用權類型統(tǒng)一確定為“其他（政府儲備）”。供應已發(fā)證的儲備土地之前，應收回并注銷其不動產(chǎn)權證書及不動產(chǎn)登記證明，并在不動產(chǎn)登記簿中予以注銷。

因此在本案中，對出讓的建設用地使用權予以首次登記應無疑義。對于土地上保留的建筑物，原所有權消失，應辦理注銷登記，建筑物所有權應收歸國有。目前《土地儲備管理辦法》未涉及建筑物收儲，建筑物無須先進行國有登記再注銷登記，受讓人可以原始取得該建筑物所有權并進行處分。保留建筑物可視為土地的附屬物隨所附著的土地一并出讓，依照出讓合同的約定辦理首次登記，也可依所有者權益部門的囑托一并辦理土地及建筑物首次登記。

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供圖：顧美玲

編輯：高榮唱

審定：李軍晶

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