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淺談劃撥土地使用權的評估方法應用及探究
深圳市國咨土地房地產資產評估有限公司 王晨陽 鄒思翔
摘 要 本文對劃撥土地使用權評估的法律依據、政策演變進行回顧，闡述了劃撥土地使用權與出讓土地使用權的差異，并對劃撥土地使用權的各項評估方法及部分參考系數的選取進行了探究。我國土地性質按所有權分類，分為集體土地和國有土地。按獲得途徑分類，國有土地又分為國有劃撥跟國有出讓兩種。國有劃撥土地指的是國家無償劃撥給單位或個人使用的土地。隨著土地使用制度改革的深化及房地產市場的飛速發展，劃撥土地使用權進入市場的各類經濟行為日益增多，劃撥土地使用權評估是規范土地制度、深化土地使用制度改革的重要環節，如何科學合理地評估劃撥土地使用權價格顯得尤為重要。本文擬對劃撥土地使用權的特點、影響因素進行分析，分析劃撥土地使用權價格評估的技術路徑，對劃撥土地使用權價格評估進行探討。（3）《節約集約利用土地規定》（2014年5月22日國土資源部令第61號公布，根據2019年7月16日自然資源部第2次部務會議修正）。土地使用權劃撥是指縣級以上人民政府依法批準，在土地使用者繳納補償、安置等費用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權無償交付給土地使用者使用的行為。即劃撥土地使用權不需要使用者出錢購買土地使用權，而是經國家批準，其無償、無年限地使用國有土地。但劃撥土地使用權的取得者依法應當繳納土地使用稅。需要指出的是，《城市房地產管理法》第二十三條規定的“在土地使用者繳納補償、安置等費用后將該幅土地交付其使用”，是指用地單位在征收集體土地或者通過行政劃撥取得其他單位已經使用的劃撥土地的基礎上取得國有土地使用權的情形。這里的補償費、安置費是支付給農民或者原用地單位的，不是付給國家的。所以，盡管用地單位承擔了補償、安置等費用，由于沒有向國家支付土地使用費，理論上仍屬于無償取得國有土地使用權。以劃撥方式取得土地使用權的，除法律、行政法規另有規定外，沒有使用期限的限制。雖然無償取得劃撥土地使用權沒有年限，但因土地使用者遷移、解散、撤銷、破產或者其他原因而停止使用土地的，國家應當無償收回劃撥土地使用權，并可依法出讓。因城市建設發展需要和城市規劃的要求，也可以對劃撥土地使用權無償收回，并可依法出讓。無償收回劃撥土地使用權的，其地上建筑物和其他附著物歸國家所有，但應根據實際情況給予適當補償。原則上講，只要土地不改變用途、不改變使用者、不參與經營活動，土地使用者可以無限期使用土地。在某些情況下，劃撥土地使用權也存在期限，如我國為鼓勵綠化、治沙及開發荒灘等，規定取得這些國有土地使用權的使用者可以在一定期限內免繳出讓金，這種土地使用權實質上是一種劃撥土地使用權，而且是一定年限內的劃撥土地使用權。根據《城市房地產管理法》第五十六條規定 “以營利為目的，房屋所有權人將以劃撥方式取得使用權的國有土地上建成的房屋出租的，應當將租金中所含土地收益上繳國家。具體辦法由國務院規定”可見，劃撥土地使用權的收益權能受到一定的限制。而《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十四條、第四十五條均規定劃撥土地使用權只有變為出讓土地使用權并符合其他條件才可以轉讓、出租、抵押，使得劃撥土地使用權的處分權能受到一定的限制。一方面，劃撥土地使用權轉讓時，對符合出讓條件的，應經市、縣人民政府土地管理部門批準并補辦土地使用權出讓手續，由受讓方繳納出讓金。劃撥土地是國家根據土地使用者實際需要、用途交付其專項使用的，因此，轉讓劃撥土地使用權必須經有批準權的人民政府審批。國有土地使用權出讓是指縣級以上人民政府將國有土地使用權在一定年限內出讓給土地使用證，由土地使用證向國家支付土地使用權出讓金的行為，土地使用證除了要支付土地補償費、安置費等土地取得費之外，還要支付國家作為國有土地所有者主體應該獲得的土地收益。而劃撥土地使用權取得方式是通過行政劃撥及其他非出讓方式而取得的土地使用權，在此行為過程中國家并未獲得任何收益，理論上屬于無償取得國有土地使用權。土地使用權出讓是有年期限制的，其最高使用年限因出讓土地的用途而不同，土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，若土地使用者未申請續期或續期未獲批準的，土地使用權由國家無償收回。出讓土地使用權具有較全面的土地權能，包括土地占有權、土地使用權、土地收益權和部分使用權，在合同約定的期限內，土地使用權人可以將其享有的土地使用權轉讓、出租和抵押。而劃撥土地使用權所具有的土地權能則不全面，只包括土地占有權、土地使用權、部分土地收益權和非常有限的土地處分權。劃撥土地使用權是通過行政劃撥以及其他非出讓方式而取得的土地使用權，劃撥土地使用權須經批準才可以依法進行抵押、轉讓、出租。因此，劃撥土地使用權價格是土地價格的特殊形式，是通過劃撥方式取得的土地使用權在受限權利狀態下的價格。即通過收集區域內劃撥土地的平均取得成本和開發成本，綜合確定劃撥土地使用權價格。根據《劃撥國有建設用地使用權地價評估指導意見（試行）》，采用成本逼近法評估劃撥地價時，應選用客觀的土地取得及開發成本數據，包括土地取得費、土地開發費、稅費、利息、利潤等分項，即劃撥土地使用權價格=土地取得費（無償或有償取得劃撥土地使用權直接支出的有關費用，如拆遷補償安置費等）+土地開發費（在對應的劃撥土地所投入的土地開發成本，如場地平整等改善土地利用條件的合理費用）+相關稅費+投資利息+投資利潤。關于土地取得費和土地開發費的選取，需要注意的是，土地取得費及土地開發費是估價期日的公開市場價格，而非劃撥土地使用權原始取得時的個別價格。另外，關于測算劃撥用地使用權價格中的土地增值收益這個爭議點，根據《城市房地產管理法》規定，劃撥土地所有權價格增值收益應當歸土地所有者，即歸國家所有，且土地取得費用和土地開發費是估價期日的公開市場費用，而非劃撥土地使用權原始取得時的個別價格，土地使用者對該土地進行的長期資金投入和管理，并且經過若干年的使用，土地使用權價格總體呈上升趨勢，而這部分增值收益已在價格中體現，故無需計算土地增值收益。地方政府對劃撥土地收益有處置政策或通過研究測算能夠明確收益構成的，可依據《城鎮土地估價規程》運用收益還原法。利用收益還原法評估劃撥土地使用權，主要是將待估劃撥土地的總收益減去總費用得出土地的純收益，再扣除國家土地收益部分，然后按一定的土地還原利率還原成劃撥土地使用權價格。土地在合理利用的條件下，在未來年間具有無限產生收益的可能性，任一宗土地的客觀合理價格，為該土地的產權人在擁有土地的期間內從中所獲得的各年凈收益的現值之和，劃撥土地使用權的土地使用年限為無限年，則測算時無須進行年期修正。基于以上分析，利用收益還原法評估劃撥土地使用權的基本公式為關于劃撥土地年凈收益的計算，一般是由通過在待估宗地同一供地圈內或類似區域內收集不少于三個與劃撥土地使用權收益相似的真實案例，通過比較法測算劃撥用地房地出租的平均租金水平，確定待估宗地的客觀收益，從中扣除相關成本費用得到房地純收益，從房地純收益中剝離房屋純收益得到土地年純收益。根據《城市房地產管理法》第五十六條規定，以營利為目的，房屋所有權人將以劃撥方式取得使用權的國有土地上建成的房屋出租的，應當將租金中所含土地收益上繳國家，故需再扣除劃撥土地應上繳的國家土地收益，得到劃撥土地年凈收益。而關于劃撥土地還原利率的確定，劃撥土地還原利率實際上是一種土地投資收益率，是價格與純收益之間的比率，是反映土地純收益與土地市場交易價格之間比例關系的系數。客觀上講，劃撥土地還原利率與出讓土地還原利率是不一樣的，但它們之間存在內在的關系，劃撥土地還原利率與出讓土地還原利率到底相差多少，還有待實際測算。劃撥土地還原利率的求取方法有四種：一是租價比法，以劃撥土地交易的客觀土地租金或者土地純收益與其價格的比率的均值作為土地還原利率；二是通過安全利率加上風險調整值的方法來求取還原利率；三是各種投資及其風險、收益率排序插入法，將社會上各種相關類型投資，按它們的收益率與風險大小排序，然后分析判斷估價對象所對應的范圍，確定還原利率；四是出讓土地還原利率調整法，即當出讓土地還原利率比較容易取得時，可在取得的出讓土地還原利率基礎上調整計算劃撥土地還原利率。由于劃撥土地使用權的權能受到一定限制，其交易受限，故變現風險遠大于出讓土地使用權，也就是劃撥土地取得收益的風險比出讓土地要大，因此在具體測算時，劃撥土地還原利率的選取一般應高于同樣市場條件下的出讓土地的還原利率。利用剩余法評估劃撥土地使用權，是在預計開發完成后房地產正常交易的基礎上，扣除預計的正常開發成本及有關專業費用、利息、利潤及銷售稅費后，再扣減劃撥土地使用權補繳的土地出讓金標準，從而得到劃撥土地使用權價格。對于空地及在建工程來說，劃撥土地評估價格＝預計開發完成后不動產總價－開發成本－投資利息－投資利潤－銷售稅費－劃撥土地補繳出讓金標準。對于地上已有建筑物來說，劃撥土地評估價格＝不動產總價－房屋現值－劃撥土地補交出讓金標準。關于劃撥土地補繳出讓金的標準，目前很多地方是以評估地價的一定比例收取土地出讓金（土地增值收益），出讓金比例比較固定。例如，惠州市國土資源局大亞灣分局公布的《國有劃撥土地使用權補出讓收費依據及標準》就說明了土地增值收益按土地評估價的40%進行界定。具體的土地增值收益比例按各地區政府出具的文件說明及相關規定為準。利用市場比較法評估劃撥土地使用權，是根據替代原理，將待估劃撥土地與具有替代性的，且在近期交易的類似劃撥土地使用權交易實例進行比較，并對類似劃撥土地使用權價格進行適當修正，評估得出待估劃撥土地使用權的價格。利用市場比較法評估劃撥土地使用權的程序與出讓土地使用權基本一致，其難點主要在于收集劃撥土地使用權交易實例，目前存在大量的城市土地收購儲備、房地產拆遷補償、轉讓、作價入股（出資）等多種方式的交易，其體現的就是劃撥土地使用權價格，目前多種劃撥土地使用權價格主要依據市場確定，在評估劃撥土地使用權價格時，這些都是可以使用的案例。利用基準地價系數修正法評估劃撥土地使用權價格，主要是通過基準地價的基礎上，扣除劃撥土地補繳出讓金標準，然后利用基準地價修正體系進行修正，進而求取其劃撥土地使用權價格。其原理及步驟與出讓土地價格評估類似，但由于劃撥土地使用權無年期限制的特點，一般采用基準地價系數修正法時不對其年限進行修正。另外，部分地區也出臺劃撥用地基準地價標準，可以直接采用劃撥用地基準地價修正體系對待估宗地直接進行修正，如貴州省貴陽市、山東省青島市等。不同的處置方式可側重采用不同的估價方法，當前劃撥土地使用權的處置方式主要有出讓、出租、授權經營、作價出資、作價入股和國家收回等，在實際評估工作中，針對不同的處置方式，要選用適當的評估方法，因不同的評估方法其側重方向不同，如成本逼近法側重于對劃撥土地使用權取得時的成本評估，而收益還原法側重的是劃撥土地對未來受益的判斷等，在對劃撥土地使用權進行評估時更應注意不同方法之間的差異和使用對象。根據《劃撥國有建設用地使用權地價評估指導意見（試行）》規定，原則上劃撥土地使用權的評估應至少選用以上評估方法中的兩種，但因劃撥地交易案例過少、大部分地區未頒布劃撥地基準地價、未公布科學論證的土地增值收益等，無法選擇兩種方法評估的，在報經省級以上土地估價行業協會專家論證后可采用成本逼近法一種方法，但須在報告中詳細說明具體理由并附具專家論證材料。
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