晚清時期，由幕而官是一條仕宦的捷徑，許多名臣起家幕僚。人才成群地來，成群地成為能員干吏，說明晚清幕府不僅匯聚人才，而且作育人才，是人才淵藪。其之所以能夠如此，一方面是賢賢，繼承傳統幕府的制度精神；另一方面是代官出治，與時俱進地進行制度創新，因此成為中國幕府制度的中間形態。
幕府：非正式的用人制度
哈耶克說：“人類賴以取得成就的許多制度乃是在心智未加設計和指導的情況下逐漸形成并正在發揮作用的”，又說制度“實實在在是人之行動的結果，而非人之設計的結果”。中國的幕府制度就是如此。它的出現并非刻意為之，也非一蹴而就，而是積之以漸，逐步形成完善的。據《冊府元龜·幕府部總序》記載：“《周禮》六官六軍并有吏屬，大則命于朝廷，次則皆自辟除。春秋諸國有軍司馬尉侯之職，而未有‘幕府’之名。戰國之際，始謂將帥所治為‘幕府’。”可見，幕府古已有之，至遲在周代就出現了，但到戰國時期始有“幕府”之名，指的是出征或戍邊將帥的治所。由于有些將帥后來進入政府機構中，便把軍營中自主用人、運籌帷幄的做法也帶進去，遂流傳開來，幕府逐漸變成一種用人制度。
近人黃濬說“古人凡當一方面者，無不妙選幕僚，其作用有二：一則如今所謂專家治事，一則羅致有聲名氣節能力人才，資其見識以救匡疏失，豐其俸養，勿使去而為患”，就是說的幕府制度化后的兩種表現。術有分工、專業指導符合官僚政治的需要，于是幕府作為中國古代官僚制的補充，被廣泛用來參與政治統治和行政管理。但由于它是基于各級長官的需要而設立的，不但因人而異，而且因事而異，因時而異，很難統一規范，所以是一種非正式組織和制度，盡管源遠流長，不可或缺，但從未被列入正式的典章制度里。
晚清幕府：晚清時期的幕府制度創新
中國幕府制度的發展歷經宋元以前時期、明清時期和民國時期三個階段，傳統幕府、明清幕府、晚清幕府和民國幕府四種不同形態，所體現出來的是一種離異與回歸的否定之否定過程。為什么如此說呢？因為宋元以前時期設官分職比較粗疏，各級長官要自行配備僚佐，再經朝廷認定，所以幕府用人屬于政府行為，處在官僚體制之內。明清時期，職官制度較為完備，僚佐是朝廷任命，與各級長官不免有矛盾，加上長官主要是科舉出身，專業能力較差，須自掏腰包請人幫忙辦事，系個人行為，所以幕府從原來的體制內轉向體制外。但到晚清時期，內憂外患嚴重，地方大員“所辦皆公家之事，所言皆公家之言”，于是晚清幕府作為地方大員對明清幕府的一種制度創新應運而生了。
具體來說，最初是道光年間的疆臣陶澍創立晚清幕府的初始形態。自嘉道年間起，清朝中央不僅處置危局能力下降，而且令出不行，權威失墜，這就給地方上具有經世意識、意欲有所作為的大員創造了條件。道光時，“鹽、漕、河三事，能文績學之士皆有論述，而當事之臣采用之，朝廷聽納之，頗有改革”。這個當事之臣即是兩江總督陶澍，他的幕府匯聚了當時的能文績學之士，為他出謀劃策，使其對鹽、漕、河三大政的改革既得到朝廷的支持，又取得很大的成功。陶澍幕府施行改革，興利除弊，其職能與專為幕主處理瑣碎政務的明清幕府完全不同，晚清幕府就此發軔。
左宗棠
接著是經左宗棠再建構和詮釋幕僚這個古已有之的角色，為之注入新的內容。左宗棠曾先后進入湖南巡撫張亮基、駱秉章幕府，他入幕時的身份本應是幕友，但在兩位幕主的支持下，他掌握軍權，對外發號施令，扮演的是幕僚角色。表現在：第一，左宗棠從不自認幕友，稱自己“介于不紳不幕之間”。第二，根據清朝的制度規定，幕友不得在本地作幕，也不能保舉議敘。而左宗棠不僅在本省作幕，還屢次敘功升遷。第三，清代功令嚴禁幕友任意出入官署，交結其他地方官員，左宗棠則“指畫兵事餉事，自曾文正、胡文忠二公以至湘中一切名將帥，無不直接相商”。可見，左宗棠不僅打破清朝對幕友制度的規定，而且無論從業幕的資格和要求，還是幕中的作為和表現來看，都不是幕友，而是幕僚。如上所述，其時晚清幕府形態正在形成過程中，制度平臺已經構建，如何給這個新平臺注入合適內容，無先例可循，也缺乏規劃設計，左宗棠的幕府作為和表現為這個平臺提供了恰逢其時的范例和樣板，于是形式和內容兼具，晚清幕府形態逐漸成形。
而太平天國運動持續十余年也為晚清幕府的推廣流行提供契機。咸豐初年，太平軍席卷東南，清廷竭盡所能，勞師糜餉，無力鎮壓，不得不求助地方。于是陶澍幕府的示范效應、傳染效應得以發揮，以曾國藩為首的一批地方大員挺身而出，效仿陶澍辟設幕府，網羅人才，自募勇丁，自籌糧餉，自辦軍械，慨然以殄滅太平天國為己任。幕府本來產生于軍營中，唐人顏師古說：“莫府者，以軍幕為義。”戰爭延續十多年，各大員幕府的規模效應、學習效應、合作效應和適應性預期不斷得到強化，使得晚清幕府的設立不僅十分普遍，而且事權擴張，制度越來越完善。
晚清幕府的制度特點因而得以呈現：1、幕主都是坐鎮一方的省級長官，具有高度用人自主權，能夠廣開幕府，大肆招賢納士；2、幕府規模大，職掌廣泛，無所不包，成為專業化組織；3、幕府人員數量多，來源多樣，經過幕主的保薦，都能獲得正式職銜，可稱作幕僚；4、幕僚受幕主委派辦理各種事務，但薪水由公費支出，無須幕主自己出錢。就此可以說，晚清幕府制度繼承了傳統幕府制度的特點，但又有新變化，是一種回歸與超越。
辛亥革命以后，中國進入所謂的民主共和時代，但幕府制度并未退出歷史舞臺，依然活躍在民國政壇上，不過換了一副面孔而已。此時的幕府就是各級政府部門下設的秘書處、機要局等，雖然它們富有現代氣息，是正規的政府機構，但公務私辦、為一人效勞的本質與晚清幕府相同，所以民國幕府實際又是對晚清幕府的一種回歸與超越。
晚清幕府：中國幕府制度的中間形態
作為一種非正式制度，晚清幕府之興起演變是一個動態的過程，倘若從短時段來看，系從明清幕府脫胎而來；假如放在歷史的長河里，則不僅上承傳統幕府，下啟民國幕府，而又自成一個新形態。它在中國幕府制度的離異與回歸過程中承前啟后，繼往開來，起著橋梁和中介作用。那么晚清幕府何以具有這樣的地位與功能呢？
當然與清代社會歷史環境的變動有關。從嘉慶、道光年間起，清朝中央不僅處置危局能力下降，而且令出不行，權威失墜，這就給地方上具有經世意識、意欲有所作為的大員創造了條件。道光時，“鹽、漕、河三事，能文績學之士皆有論述，而當事之臣采用之，朝廷聽納之，頗有改革”。這個當事之臣即是先后任江蘇巡撫、兩江總督的陶澍，他的幕府匯聚了當時的能文績學之士，為他出謀劃策，使其對鹽、漕、河三大政的改革既得到朝廷的支持，又取得很大的成功。陶澍幕府施行改革，興利除弊，其職能與專為幕主處理瑣碎政務的明清幕府完全不同，率先在制度上創新求變，晚清幕府形態就此發軔。咸豐初年，太平天國運動爆發，清廷竭盡所能，勞師糜餉，無力鎮壓，不得不再次求助地方。于是陶澍幕府的示范效應、傳染效應得以發揮，以曾國藩為首的一批地方大員挺身而出，效仿陶澍辟設幕府，網羅人才，自募勇丁，自籌糧餉，自辦軍械，慨然以殄滅太平天國為己任。隨著這批地方大員接連出任督撫，以及湘軍由清王朝的偏師成為對抗太平天國的勁旅，他們的幕府規模越來越大，不僅幕府組織日臻完善，而且幕府職能也逐漸擴增。在此過程中，晚清幕府成功脫離明清幕府母體，自成一種幕府形態。
此時期各種各樣人才的出現，也為晚清幕府提供了用人的便利條件。在清代，通過科舉入仕是讀書人的最好出路。然而從清初到19世紀中葉，人口增加了6倍以上，但是官缺和科舉名額卻變動不大，因而導致了大量的士人不能進入仕途。鴉片戰爭以后，隨著內憂外患的加劇，士林風氣出現了一些新變化，不少士人擺脫了傳統教育的束縛，面對現實，留心時政，或研討經世之學，或從事各種社會活動，甚至學習和研究西方科技，使自己得到了切實的鍛煉和提高，增長了實際的才干。如左宗棠三應會試不售，遂絕意進取，放棄科考，潛心研究地理學，胸羅古今地圖兵法。他還躬耕于隴畝之中，精研農學，同時對荒政、漕政、鹽政、河工諸務也頗為究心。薛福成自稱十二三歲時，就“慨然欲為經世之學，以備國家一日之用，乃屏棄一切而專力于是”。咸豐初年，徐壽和華蘅芳結伴到上海購買各種西方科技書籍和聲、光、化、電器具，回家后，他們“朝夕研究，目驗心得，偶有疑難，互相討論，必求渙然冰釋而后已”。通過學習，他們的學識大增，成為出色的科技專家。正因為社會上出現了這么一批非科舉出身的各式各樣人才，所以當晚清大員開設幕府，不拘一格降人才時，他們紛紛投效，愿意一展身手，建功立業。而晚清幕府也就此匯聚人才，成為天下才智之士流趨的中心。
人才要有用武之地，晚清幕府中的局所機構就是專為他們施展抱負而搭建的平臺。“局”本來是清朝中央的正規官僚機構，一般負責某個具體事務。晚清時期被地方大員從中央借鑒、引入。據曾國荃在光緒年間考證，“設局原委，不自近年始，始于道光年間前兩江督臣陶澍。……軍興以后，前湖北巡撫臣胡林翼、前兩江督臣曾國藩，皆師其意而踵行之”。
曾國藩
最典型的莫過于曾國藩，他率湘軍出師東征時，就奏報幕中“設立八所，條綜眾務：曰文案所、內銀錢所、外銀錢所、軍械所、火器所、偵探所、發審所、采編所，皆委員司之”。這八所涵蓋財政、軍事、審判、文化等方面，猶如一個小政府，一方面反映軍務繁雜，涉及方方面面，須設立專門機構各負其責；另一方面，因為清政府無可指望，曾國藩要自募兵勇，自籌糧餉，自造軍械，只能在幕中大量設“局”，委派自己的幕僚主持其事。清朝厲行中央集權，對地方大員的管制很嚴格，不許他們輕舉妄動，自行其是。然而在與太平軍殊死搏斗的緊要關頭，面對上述明顯的違制之舉，清廷權衡利弊，唯有做出讓步，予以默認。于是，“局”經曾國藩的創造性利用，性質發生了變化，成為晚清幕府的辦事機構，從而能夠擺脫朝廷的干預，自主用人，自行籌餉，自辦各種事務。同治末年，李鴻章致函沈葆楨就說“近世非疆吏不能治軍辦事，惟所欲為”。清廷下放的權力和破例之舉，大大提高了督撫辦事的自主性、機動性、靈活性，使他們為所欲為，既插手軍政事務，又總攬洋務新政，辦了許多本屬于朝廷的事，幕府事權蓬勃擴張。
這蓬勃擴張的事權承擔省級政府職能，彌補了督撫衙署之不足，不僅使督撫能夠依托其幕府，有更多作為，而且完善了省級政權建置。清代總督、巡撫在康雍乾時期完成地方官制化，成為省級最高行政長官。然而，仍保留歷史上臨時差遣的性質，主要體現在兩方面：其一，清代經制之官用印，印是正方形形狀；臨時差遣之官用關防，為長方形。督撫的印信就用長方形關防。其二，正因為是臨時性質，督撫為獨任官，下不設屬官，也沒有輔佐機構，可謂“一人政府”。局所成為晚清幕府的辦事機構后，督撫就利用它們管轄地方，實施治理。梁啟超一針見血地指出：“同治中興之役，胡、曾、左諸公，以封疆吏任練兵籌餉之事，因本省之屬員，才不足用，必須調用平日親信之人，而實缺各官，又不能舉而易之也，于是乎廣設諸局，以善后、厘金等局，代藩司之事，以保甲等局，代臬司之事，其余各事，莫不設專局以辦之。下至各府州縣，皆有分局，故當軍興之時，全省之脈絡，系于各局。”可見，局所彌補了督撫衙門無下屬機構的缺陷，打通全省之脈絡，所以督撫幕府實際就是省級機關，行使省級政權的職責。但這個省級機關是非正式的，清廷認為其機構過多影響其稅收，而且還無法掌控，三申五令要求督撫裁撤局所。然“全省之脈絡，系于各局”，幕府局所已成為督撫處理地方事務的重要機構，牽涉方方面面，因此他們陽奉陰違，聽之藐藐，不僅不裁撤，還越設越多。清廷沒有辦法，只能聽任它們的存在，最終趁預備立憲外省官制改革之機，將它們從體制外納入體制內，改幕府為幕職，分科治事。這樣，省級機關才正式成為地方省級政府構成的一部分，并為后來民國歷屆政府所沿用。
據上不難看出，晚清幕府制度是在近代中國面臨千古未有之變局時，從地方大員幕府中應運而生的一種制度創新，既非憑空出現，亦非人為設計，而是淵源有自，經歷了一個形成和完善的過程。從制度沿革來說，它上濫觴于明清幕府，下流播至民國幕府，在中國幕府制度的離異與回歸過程中起著承上啟下、繼往開來的樞紐作用，是中國幕府制度發展史上的一個重要轉捩點。就制度的運行而言，晚清幕府在危難逼來、清朝中央政府反應緩慢時顯示出其靈活機動、富有彈性的一面，匯聚人才，條綜眾務，充當了應急機制，擔負起本該由國家承擔的社會管理、安全保障和對外交往職能。由此發端，事務越來越多，權限越來越大，儼然地方權力中樞，不僅使清代地方官僚政治的骨架隨之發生變化，而且其所經辦的于古無征事業也給當時的中國帶來了新氣象、新局面，對晚清的政治、經濟、文化和社會各方面都產生了深遠而廣泛的影響。
