內(nèi)容摘要：契約思想始終為公共財政提供著深刻的理論根源。市場經(jīng)濟必然是契 約經(jīng)濟，如果沒有契約關(guān)系，沒有契約精神的指引，市場這只“看不見的手”是難以 發(fā)揮作用。公共財政對契約的保護體現(xiàn)在“法治”和從“身份財政”向“契約財政” 的轉(zhuǎn)變，公共財政是公共權(quán)力與私人權(quán)利相交換的“公共契約”，在以市場為導向的 改革中，計劃財政的“國家分配”必將向市場財政的“財政交換”邁進。 關(guān)鍵字：公共財政、契約、交換、法治 當西歐封建社會步入暮年時，商品的擴張摧毀著自給自足的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟。市民階級 開始走上歷史舞臺。在商品市場上，生產(chǎn)者、經(jīng)營者和消費者均具有獨立的產(chǎn)權(quán)，各 自的活動及其產(chǎn)品作為商品在市場上等價交換、自由競爭。人成了市場交換中獨立自 主的個體和自由平等的主體。契約經(jīng)濟日益普遍，契約活動大量增加，契約現(xiàn)象日益 成為日常生活中最普遍最基本的現(xiàn)象。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定社會意識，人們逐漸接受契約思 想。“社會契約論”首先成了建構(gòu)新型社會關(guān)系和社會結(jié)構(gòu)的可供借用的理論資源， 逐漸成了人們的思維習慣。雖然“社會契約論”有虛構(gòu)之嫌，但是不可否認，在西歐 社會市場經(jīng)濟的發(fā)展中，在公共財政建立的過程中，社會契約的思想始終提供著深刻 的理論根源。 一、 市場經(jīng)濟是“私人契約”的經(jīng)濟 在自然經(jīng)濟形態(tài)下，經(jīng)濟的封閉性、局限性、保守性和自給自足，使人們限于血 緣、親情、宗教、倫理、等級所限定的各種身份，并在特定的身份下循規(guī)蹈矩、安于 現(xiàn)狀。這種規(guī)模狹小的小農(nóng)經(jīng)濟，決定了人們之間的相互依賴性，對人的依賴、對土 地的依附，進而對土地所有者的依附，又決定了那時的小生產(chǎn)者沒有獨立的人格，難 以成為完全的社會主體，社會成員習慣于接受實行人治的專制制度。但是在市場經(jīng)濟 條件下，契約關(guān)系是商品生產(chǎn)者經(jīng)濟交往的最基本形式，因而也是范圍廣泛的社會關(guān) 系存在的前提或基礎(chǔ)，從這種意義上說，在市場經(jīng)濟發(fā)達的國度里，契約原則具有真 正的社會意義，契約精神也得到普遍的發(fā)揚。 首先，市場經(jīng)濟是一種平等的經(jīng)濟。契約的締結(jié)是以主體地位平等為前提的身份 不再起作用，人們已消除人格上的歧視，締結(jié)契約完全是平等主體之間的事。此外， 平等不僅僅是契約締結(jié)的前提，而且還可以看作是契約實現(xiàn)的過程和結(jié)果。 其次，市場經(jīng)濟是一種自由的經(jīng)濟。契約是當事人雙方通過自由意志達成的合意， 對于任何一方來說，都不能容忍對方或第三者的強制，其相互間只能是憑借自愿與誠 信，自由地（自主地）選擇締約對象，并決定契約內(nèi)容和形式。 再次，市場經(jīng)濟是一種以契約表達私人合意的經(jīng)濟。參與商品經(jīng)濟的社會主體以 契約形式所達成的合意通常由權(quán)利和義務(wù)表現(xiàn)出來。這是因為，經(jīng)過反復(fù)的要約與承 諾，締約雙方達成的合意便物化為當事人之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。在這里，契約既是 權(quán)利和義務(wù)實現(xiàn)的手段，又是權(quán)利和義務(wù)形成的條件。 最后市場經(jīng)濟還是一種競爭的經(jīng)濟。參與市場經(jīng)濟的社會主體或市場主體，必須 在平等和自由的競爭中實現(xiàn)利潤最大化的追求，而這一切與市場經(jīng)濟的發(fā)展又是完全 一致的。因為市場機制正是在自由競爭中發(fā)揮作用的，通過競爭的優(yōu)勝劣汰，社會資 源才能從低效利用向高效利用流動，市場對資源的合理配置的功能才能得到充分發(fā)揮。 很明顯，市場機制、特別是對資源的合理配置，離不開契約關(guān)系的建立，是在契約的 引導下實現(xiàn)的。正如黑格爾所說，在資源的轉(zhuǎn)移上“契約關(guān)系起著中介作用，使在絕 對區(qū)分中的獨立所有人達到意志統(tǒng)一。由此可見，如果沒有契約關(guān)系的中介，沒有契 約精神的指引，市場這只“看不見的手”也是難以發(fā)揮作用的。 社會主義市場經(jīng)濟，同樣是以社會主義契約原則和私人契約為基礎(chǔ)，因為它除了 是建立在公有制為主體的多種經(jīng)濟成分并存的這一特定經(jīng)濟基礎(chǔ)上之外，其余方面與 其他類型的商品經(jīng)濟有著許多相同的地方。它同樣要求在其經(jīng)濟生活中，社會主體必 須是平等的、自由的，其商品交換等經(jīng)濟交往的實質(zhì)依然是利益交換和實現(xiàn)權(quán)利的過 程，私人契約依然是社會主體參與社會經(jīng)濟交往活動和進行利益交換的最基本、最普 遍的形式。 由此可知，參與市場經(jīng)濟的社會主體，在經(jīng)濟生活的全過程和每一個環(huán)節(jié)亦即在 商品生產(chǎn)、交換、消費等諸方面，都必須借助契約這個中介形式才能完成。在這一形 式中，雙方當事人自然以直接獨立的人相對待，相互之間表達的是各自的自由意志， 進而形成相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。私人契約是市場經(jīng)濟最本質(zhì)的屬性，是市場經(jīng)濟最 通行的行為準則，是市場經(jīng)濟最適當?shù)慕M織形式。 二、 公共財政首先是保護私人契約的財政 公共財政是建立在市場經(jīng)濟基礎(chǔ)上，并與之相適應(yīng)的一種財政模式，因此，公共 財政的首要任務(wù)是對市場契約的尊重和保護。公共財政應(yīng)當成為保護市場契約的工具， 公共財政的使命就是保護私人契約。從這點上講，公共財政首先必然是“法治”的財 政，因為對契約的有效保護是法制的本質(zhì)特征之一。在封建社會，法的主要功能是統(tǒng) 治的手段和封建統(tǒng)治者維護封建特權(quán)的工具，沒有什么私人契約的保護。近代以來， 資產(chǎn)階級為了發(fā)展商品經(jīng)濟，保護私有財產(chǎn)，才開始把對私人契約的保護作為法的根 本，因此，現(xiàn)代法制的起點，也就意味著私人契約普遍受到重視，法律開始對政府權(quán) 力的加以限制，私人契約得到保護。 其次，公共財政必然要實現(xiàn)從“身份財政”向“契約財政”的轉(zhuǎn)變。 １８６１年，英國法律史學家亨利·梅因（Ｈｅｒｙ Ｍａｉｎｅ）發(fā)表了他的 代表作《古代法》。在該書中，梅因探討了法的起源和發(fā)展。他得出的結(jié)論是：“所 有進步社會的運動，到此為止，是一個‘從身份到契約的運動。”公式化的語言表達 形式，以及命題所蘊含的理論容量，不僅使它成為法律文獻中最著名的文句，而且也 成為經(jīng)濟學家解析社會制度變遷的經(jīng)典性的理論工具。 縱觀西歐公共財政的建立過程，充分的體現(xiàn)了從“身份財政”向“契約財政”的 轉(zhuǎn)變。法國十六世紀稅收特點是對貴族、僧侶、和城市都實行豁免政策。到了后來， 所有的大富人、高級官員和專業(yè)人士都可以申請豁免。有的鄉(xiāng)村、區(qū)和城市，還用錢 購買了豁免權(quán)。結(jié)果，法國的有產(chǎn)階級都豁免了財產(chǎn)稅，而農(nóng)民和窮人卻承擔了這項 主要的稅收。“三等級”的社會劃分便是“身份財政” 的集中體現(xiàn)，而法國大革命 后，在《人權(quán)宣言》的指引下，所建立適應(yīng)市場經(jīng)濟的公共財政體制，才實現(xiàn)了向“ 契約財政”的轉(zhuǎn)變。“１２１５年，英國議會迫使國王簽署《大憲章》，初步確立了 自己的征稅權(quán)和財政監(jiān)督權(quán)，這之后，又經(jīng)過了４００多年的斗爭，直到１６８９年 通過《權(quán)利法案》，議會才最終掌握了稅收立法權(quán)。該法案規(guī)定，國王未經(jīng)議會同意 不得征收和支配稅收權(quán)，不得對臣民要求超額的捐稅和罰款。這４００年，就是人類 歷史上公共財政制度產(chǎn)生的過程。” 在我國社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期，公共財政的建立過程必然也是“契約財 政”代替“身份財政”的過程。計劃經(jīng)濟時期的我國財政顯然是一種“身份財政”。 在財政收入上，我國稅收為了貫徹政府的所有制政策，實行了“個體重于集體，集體 重于國營”的區(qū)別稅收政策。在財政支出上，國家對于不同的經(jīng)濟成分也區(qū)別對待。 財政支出主要放在增大國營經(jīng)濟的投資上。配合政府的其他經(jīng)濟政策，導致了計劃經(jīng) 濟時期“一大二公”的出現(xiàn)。上述的“身份財政”，顯然是直接服務(wù)于計劃經(jīng)濟的， 因此，在市場取向的改革中是應(yīng)當被否定的。由于契約是市場經(jīng)濟必然采取的交易方 式，市場契約的締結(jié)又是以市場主體地位平等、人們已消除人格上的歧視，交易雙方 身份不再起作用為前提的。這樣，市場經(jīng)濟條件下的公共財政必然要求政府的財政支 出對所有已納稅的市場活動主體公平對待、一視同仁。所有的市場主體都無法依靠政 府權(quán)力索取額外的利益，也不因為政府權(quán)力的干預(yù)而遭受額外的費用和損失。只有這 樣，市場機制才能在自由競爭中發(fā)揮作用的，通過競爭的優(yōu)勝劣汰，對社會資源合理、 有效的進行配置。 三、 公共財政是公共權(quán)力與私人權(quán)利相交換的“公共契約” 契約的概念本質(zhì)上不僅僅是一個私人領(lǐng)域的問題，更重要的是一個涉及公共領(lǐng)域、 以及私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域關(guān)系的范疇。哈貝馬斯認為，“在社會領(lǐng)域，它是作為市場 的個體間的契約或計劃的中央契約或是二者相結(jié)合的形式而存在。”西方交換學說（ 代表人物主要有霍布斯、約翰·洛克、孟德斯鴻等）認為：國家征稅和公民納稅是一 種權(quán)利和義務(wù)的相互交換，公民有為獲得國家保護而交納稅收的義務(wù)，同時亦有對政 府行為進行監(jiān)督，并保障其公民權(quán)利不受侵害的權(quán)利。政府與公民個人之間的關(guān)系并 不是什么統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關(guān)系，而是一種特殊的交易關(guān)系。這種交換本身便具有公共 契約的性質(zhì)。 古典經(jīng)濟學大師亞當·斯密，在賦稅理論的核心即國家課稅的依據(jù)問題上雖沒有 表明態(tài)度，但在其賦稅原則之第一項。平等原則中，他講了這樣一段話：“一國國民， 都須在可能范圍內(nèi)，按照各自能力的比例，即按照各自在國家保護下取得收入的比例， 繳納稅收，維持政府”；“一個大國的各個人須級納政府費用，正如一個大地產(chǎn)的公 共租地者須按照各自在該地產(chǎn)上所受益的比例，提供它的管理費一樣”。由此可知， 他的賦稅依據(jù)的觀點，很大程度上也包含交換思想。 就私人契約和公共契約兩者的關(guān)系來說，公共契約是私人契約的前提和基礎(chǔ)。沒 有契約化的公共財政、沒有契約化的社會制度，就不會有真正的私人契約，在只有私 人契約而沒有公共契約的社會，私人契約往往如同廢紙一張，在只有私人契約精神而 無公共契約精神的社會，這種私人契約精神遲早也會蕩然無存。 只有在尊重“私人契約”的基礎(chǔ)上，具有公共契約性質(zhì)的公共財政才是彌補“市 場失靈”的、提供一般性服務(wù)的、非盈利性的、法治的。 早在西歐的封建社會早期，公共契約的思想傳統(tǒng)便影響了西歐中世紀的封建關(guān)系。 一方面是君王對臣子（騎士）的“授土”，而臣子對君王要“效忠”，即臣子在獲得 權(quán)利的同時要盡義務(wù)；另一方面是這種權(quán)利和義務(wù)還成為關(guān)系兩方面都必須信守的契 約。換句話說，除臣子不盡義務(wù)不得享受權(quán)利而外，還包含有王侯超額索取，臣子可 以反抗。 后來隨著中世紀的到來，歐洲封建社會常常彌漫著戰(zhàn)爭的硝煙。“在封建制度發(fā) 展的時代，歐洲是一個內(nèi)戰(zhàn)的世界”，對外作戰(zhàn)幾乎成為國王的主要職責。連續(xù)不斷 的戰(zhàn)爭，無疑需要巨大的花費，因而往往給國王帶來很大的財政壓力。而公共契約的 思想在社會各階層限制國王征稅權(quán)時發(fā)揮了巨大的作用。在這種思想的影響下，１２ １５年６月５日，英國國王約翰在貴族壓力下簽訂的《大憲章》。《大憲章》規(guī)定國 王征收任何形式的非常稅都要召集全體封臣到場共同議決的原則，特別強調(diào)了在國王 與封臣的傳統(tǒng)財政關(guān)系中，王權(quán)的行使必須在封建法所許可的權(quán)力范圍內(nèi)。第一次以 正式制度安排確定了由納稅人批準稅收的原則。即在傳統(tǒng)的封建收入之外，要增加新 收入，必須經(jīng)全國公意許可。未經(jīng)國民同意，議會可以拒絕國王的征稅要求。 《大憲章》所確認的這種政府與人民的“權(quán)利—權(quán)力”結(jié)構(gòu)，無疑是英國社會主 體合意的結(jié)果。如果說私人權(quán)利產(chǎn)生于當事人雙方的“合意”即市場經(jīng)濟的契約關(guān)系 的話，那么公共權(quán)力顯然就產(chǎn)生于人民的“社會合意”，于是在這種主體的“權(quán)利一 一權(quán)力”結(jié)構(gòu)下，從微觀層面看，社會主體作為市場的權(quán)利主體，可以平等地、自由 地參與社會經(jīng)濟生活，進行商品交換、自由競爭，從而成為社會經(jīng)濟生活的主人。而 這一點也正是社會主體享有廣泛民主權(quán)利的前提和基礎(chǔ)，唯此人民才能成為國家的政 治生活的主人亦即國家的主人。從宏觀層面看，公共權(quán)力來自人民的“社會合意”， 因而以權(quán)力服務(wù)于人民的權(quán)利是其本分。這種新型的“權(quán)利—權(quán)力”結(jié)構(gòu)，切實提供 了“私人權(quán)利制約公共權(quán)力”和“公共權(quán)力服務(wù)于私人權(quán)利”的最基本、最現(xiàn)實的形 式。 而中國的封建社會又有其自身的特點，我國封建社會一個重要特點是以宗族為中 心，其特征是它對屬于同一民族內(nèi)部不同宗族之間的斗爭特別重視，并且這種斗爭不 是那種具有契約關(guān)系的集團利益的調(diào)整、中和，而是你死我活式的暴力爭奪，“非其 種者，鋤而去之”。國家和法律的職能自然主要具有暴力和刑罰的色彩。因此，在中 國的傳統(tǒng)社會觀念中，歷來看不到與統(tǒng)治階級與百姓形成契約，公共權(quán)力從一開始就 控制著私人權(quán)利。不知權(quán)利只知有義務(wù)，只能產(chǎn)生子民意識、臣民意識，公民意識是 無法從這里產(chǎn)生的。沒有公民意識的公民便不是完整意義上的公民。在只有臣民意識 的“公民”身上能產(chǎn)生具有現(xiàn)代公民特征的自覺納稅意識豈非咄咄怪事。由此不難理 解，為什么主張稅收強制性的國家分配論在我國獲得共鳴，并一直保持著至高無上的 位置。 改革開放以來，我國市場經(jīng)濟的產(chǎn)生和發(fā)育不是一個自發(fā)的過程，而是一個由政 府推行的從計劃到契約的轉(zhuǎn)變過程。 這一過程的巨大歷史意義，不僅在于它是一種 經(jīng)濟體制的改變，而且更是一種人的生存方式和生活態(tài)度的改變。與此相適應(yīng)，財政 理念也應(yīng)該實現(xiàn)從計劃財政的“國家分配論”向市場財政的“財政交換論”的轉(zhuǎn)換。 從公共財政應(yīng)為納稅人提供與其征收的稅額相適應(yīng)的服務(wù)角度來觀察我國社會中的各 級各類政府主體，就會發(fā)現(xiàn)，政府權(quán)力過大是一種相當普遍的現(xiàn)象。公共權(quán)力與私人 權(quán)利的交換更是無從談起。過大的權(quán)力所導致的過度干預(yù)只能實現(xiàn)國家對私人權(quán)利強 制分配。筆者認為該由私人契約發(fā)揮作用的領(lǐng)域，必須削弱或取消政府原有的廣泛權(quán) 力，用外在的法制化的公共契約防止它去管那些不該管的事情。 |
