作者：袁荃荃
中證鵬元評(píng)級(jí) 研究發(fā)展部
主要內(nèi)容
（1）國(guó)家發(fā)改委于近期的例行新聞發(fā)布會(huì)上首次明確新基建的范圍，認(rèn)為其主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容：信息基礎(chǔ)設(shè)施、融合基礎(chǔ)設(shè)施、創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施。本質(zhì)上來(lái)講，新基建是信息數(shù)字化的基礎(chǔ)設(shè)施，主要聚焦于科技成色較高的信息領(lǐng)域。不過(guò)，市場(chǎng)上普遍將這部分基建劃為狹義新基建。事實(shí)上，新基建的范疇還可以更廣。除了包括官方明確提出的特高壓等非信息領(lǐng)域外，還應(yīng)包括對(duì)舊基建領(lǐng)域及治理體系的補(bǔ)短板。由于大力開展新基建符合國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)中長(zhǎng)期的發(fā)展趨勢(shì)，而大搞舊基建的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)已逐漸弱化，且再度盲目加碼會(huì)導(dǎo)致其上游行業(yè)更為嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩，不利于經(jīng)濟(jì)的“調(diào)結(jié)構(gòu)”。因此，城投公司有必要抓住新基建的浪潮，尋找業(yè)務(wù)的突破口，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展。
（3）以城投公司的視角來(lái)看，“新基建”大體包括三個(gè)方面：一是發(fā)力于高科技的新基建；二是傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的智能化改造；三是舊基建領(lǐng)域的補(bǔ)短板。我們認(rèn)為，城投公司在發(fā)力于高科技的新基建領(lǐng)域應(yīng)量力而行，在傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的智能化改造方面應(yīng)積極推動(dòng)，在舊基建領(lǐng)域的補(bǔ)短板方面應(yīng)當(dāng)仁不讓。具體而言，比較適合城投公司參與的新基建項(xiàng)目主要包括以下類別：大數(shù)據(jù)中心、智慧停車場(chǎng)、智慧路網(wǎng)、智慧園區(qū)、智慧景區(qū)、醫(yī)院、養(yǎng)老院、城際高鐵和城市軌交。
（4）對(duì)于城投公司來(lái)說(shuō)，在參與不同類型的新基建項(xiàng)目時(shí)不能“一刀切”，而應(yīng)審慎選擇最符合項(xiàng)目實(shí)際并有利于實(shí)現(xiàn)效益最大化（包括社會(huì)效益及經(jīng)濟(jì)效益）的方式。需要強(qiáng)調(diào)的是，無(wú)論采取何種方式，必須滿足以下三個(gè)基本條件：一是“不新增政府債務(wù)”；二是“政府支出責(zé)任納入預(yù)算”；三是“合作程序嚴(yán)格規(guī)范”。當(dāng)前政策背景下可供城投公司選擇的新基建項(xiàng)目參與方式包括：委托代建中的規(guī)范操作的BT模式及代建制、PPP（包括廣義PPP和狹義PPP）、ABO等。同時(shí)，無(wú)論是采用何種實(shí)施方式，都要樹立“XOD”理念（即以城市基礎(chǔ)設(shè)施為導(dǎo)向的城市空間開發(fā)理念），以形成土地融資和基礎(chǔ)設(shè)施投資之間自我強(qiáng)化的正反饋關(guān)系。考慮到新基建項(xiàng)目具備一定程度的技術(shù)門檻和經(jīng)營(yíng)屬性，因此無(wú)論采用以上何種模式參與項(xiàng)目，引進(jìn)戰(zhàn)略投資人、“自主投資＋委托運(yùn)營(yíng)”等方式會(huì)是更有效率的做法。另外，城投公司還可以通過(guò)設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金、收購(gòu)上市公司控制權(quán)等多種方式，間接地融合到新基建的發(fā)展大潮中。
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正文
疫情催化下，疊加“新舊動(dòng)能”轉(zhuǎn)換、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等因素，主要發(fā)力于科技端的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（以下簡(jiǎn)稱“新基建”）在近期中央召開的各項(xiàng)會(huì)議中被反復(fù)強(qiáng)調(diào)，無(wú)論是官方還是坊間均將其認(rèn)定為國(guó)內(nèi)穩(wěn)增長(zhǎng)、促發(fā)展的“重器”。那么，新基建的內(nèi)涵和范疇到底是什么？城投公司是否能夠借著新基建的東風(fēng)來(lái)加速自身的轉(zhuǎn)型發(fā)展？若要參與新基建，該采取何種模式？本文將重點(diǎn)探討以上幾個(gè)問(wèn)題，希望對(duì)城投公司以及關(guān)注城投公司發(fā)展的市場(chǎng)各方有幫助。
一、“新基建”的內(nèi)涵和范疇
何為新基建？國(guó)家發(fā)改委于近期的例行新聞發(fā)布會(huì)上首次明確新基建的范圍，認(rèn)為其主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容：信息基礎(chǔ)設(shè)施、融合基礎(chǔ)設(shè)施、創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施。本質(zhì)上來(lái)講，新基建是信息數(shù)字化的基礎(chǔ)設(shè)施，其目的主要有兩方面：一是支持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、智能化方向發(fā)展；二是順應(yīng)智慧城市的發(fā)展潮流，基于新一代信息技術(shù)與城市的融合發(fā)展，對(duì)傳統(tǒng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行智慧化升級(jí)與改造，其中既包括支撐智慧城市發(fā)展的底層智慧基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)還包括新一代信息技術(shù)在健康、教育、文化、安防等城市公共服務(wù)領(lǐng)域的智慧化運(yùn)用。與舊基建不同，新基建更為強(qiáng)調(diào)5G、大數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等信息化技術(shù)，側(cè)重于對(duì)傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)、城市等相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施賦予信息化建設(shè)，因而兼具了科技與基建的雙重屬性。
目前，市場(chǎng)上普遍將信息數(shù)字化的基建劃為狹義新基建，主要聚焦于科技成色較高的信息領(lǐng)域，如5G基建、大數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)。而廣義的新基建范疇除了包括官方明確提出的特高壓、新能源汽車充電樁、城際高鐵軌交等非信息領(lǐng)域外，還應(yīng)包括對(duì)舊基建領(lǐng)域及治理體系的補(bǔ)短板，比如交通運(yùn)輸領(lǐng)域的冷鏈物流、民生基建領(lǐng)域的公共衛(wèi)生和醫(yī)療等。
從當(dāng)前和未來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，一方面，人們對(duì)電子產(chǎn)品、信息技術(shù)服務(wù)等方面的消費(fèi)需求持續(xù)擴(kuò)容、升級(jí)，而新基建恰恰是滿足和支撐這部分需求的物質(zhì)基礎(chǔ)；另一方面，日臻成熟的信息技術(shù)不斷推動(dòng)社會(huì)進(jìn)入數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)、云端互聯(lián)、虛擬經(jīng)濟(jì)的新階段，無(wú)論是生產(chǎn)模式還是生活方式都隨之改變，只有智慧基礎(chǔ)設(shè)施才能保障各行各業(yè)的正常發(fā)展和社會(huì)的高效運(yùn)行。鑒于此，我們認(rèn)為大力發(fā)展新基建符合國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)中長(zhǎng)期的發(fā)展趨勢(shì)。反觀舊基建，在密集城鎮(zhèn)化進(jìn)程接近尾聲的情勢(shì)下，其增量規(guī)模趨于下降，邊際效益遞減，再度盲目加碼會(huì)導(dǎo)致其上游的鋼鐵、水泥、化工等行業(yè)出現(xiàn)更為嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩，這顯然不利于經(jīng)濟(jì)的“調(diào)結(jié)構(gòu)”。鑒于此，我們認(rèn)為承擔(dān)基建重任的城投公司有必要抓住新基建的浪潮，尋找業(yè)務(wù)的突破口，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展。
二、城投公司較為適合參與哪些領(lǐng)域？
據(jù)有關(guān)媒體報(bào)道，已有一些城投公司計(jì)劃進(jìn)軍新基建領(lǐng)域，比如河北某縣城投近期申報(bào)了一個(gè)5G通信和數(shù)字產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，擬建設(shè)縣域內(nèi)所有5G基站及通信網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)中心及大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)園，并推動(dòng)實(shí)現(xiàn)5G在智慧城市、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通等方面的應(yīng)用，預(yù)計(jì)投資總額12.5億元，擬通過(guò)國(guó)開行申請(qǐng)貸款補(bǔ)充建設(shè)資金，再比如華南某地市城投公司正在開展一個(gè)智慧城市項(xiàng)目，建設(shè)內(nèi)容包括云計(jì)算中心、社會(huì)綜合治理中心、大數(shù)據(jù)資源中心等多個(gè)子項(xiàng)目。不過(guò)，對(duì)于城投公司開展新基建領(lǐng)域的建設(shè)投資，有部分觀點(diǎn)認(rèn)為這只是未經(jīng)深思的蹭熱點(diǎn)行為，且這種項(xiàng)目的后續(xù)運(yùn)作、盈利等均將面臨巨大考驗(yàn)。那么，究竟城投公司參與新基建是否具備可行性？如果可行，那么其比較適合參與的領(lǐng)域有哪些呢？
關(guān)于可行性，我們認(rèn)為不能一概而論。一方面，在團(tuán)隊(duì)建設(shè)、業(yè)務(wù)開展、內(nèi)控管理等方面，不同的城投公司之間存在差異，比如A城投公司可能只是當(dāng)?shù)卣摹叭谫Y工具”，不具備較完善的團(tuán)隊(duì)和制度，業(yè)務(wù)層面僅限于工程代建、土地整理等，而B城投公司可能已經(jīng)發(fā)展成為各方面都較為完善、規(guī)范的企業(yè)實(shí)體，除傳統(tǒng)公益性業(yè)務(wù)外也培育出了具有一定規(guī)模和盈利能力的經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)。那么，若兩城投公司都想?yún)⑴c新基建，顯然B城投公司要比A城投公司有更充分的準(zhǔn)備，進(jìn)而也有更高的可行性。另一方面，新基建的范疇有狹義和廣義之分，囊括的領(lǐng)域也很多，有些領(lǐng)域如工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等是城投公司極少接觸的，有些領(lǐng)域如大數(shù)據(jù)中心、醫(yī)院則是城投公司有所涉足的，還有部分領(lǐng)域如城際高鐵軌交是城投公司是比較熟悉的。換言之，新基建領(lǐng)域中有相當(dāng)一部分項(xiàng)目是城投公司有所涉足甚至比較熟悉的，一刀切地否定其參與新基建的可行性并不合理。綜上，我們認(rèn)為：在新基建的浪潮下，城投公司進(jìn)行項(xiàng)目篩選、決策時(shí)，應(yīng)進(jìn)行周密、深入、系統(tǒng)的思考，理清自身的強(qiáng)項(xiàng)和弱項(xiàng)（也即“能夠做的”有哪些），以及環(huán)境的機(jī)會(huì)和威脅（也即“可能做的”有哪些），進(jìn)而得出經(jīng)過(guò)科學(xué)論證的可行性研究結(jié)論。
那么，對(duì)于多數(shù)城投公司而言，比較適合參與的新基建領(lǐng)域有哪些呢？以城投公司的視角來(lái)看，“新基建”大體包括三個(gè)方面：一是發(fā)力于高科技的新基建，尤以信息領(lǐng)域的5G、大數(shù)據(jù)中心、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等為代表；二是傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的智能化改造，比如智慧停車場(chǎng)、智慧園區(qū)、智慧景區(qū)等；三是舊基建領(lǐng)域的補(bǔ)短板，如醫(yī)院、養(yǎng)老院等民生基建項(xiàng)目。我們認(rèn)為，城投公司在發(fā)力于高科技的新基建領(lǐng)域應(yīng)量力而行，在傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的智能化改造方面應(yīng)積極推動(dòng)，在舊基建領(lǐng)域的補(bǔ)短板方面應(yīng)當(dāng)仁不讓。具體而言，比較適合城投公司參與的新基建項(xiàng)目主要包括以下類別：
（1）大數(shù)據(jù)中心
大數(shù)據(jù)中心是指采集基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、進(jìn)行加工提質(zhì)，并在保障數(shù)據(jù)安全的前提下對(duì)初步處理過(guò)的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析、挖掘、建模等，進(jìn)而形成可供參考的決策輔助信息，實(shí)現(xiàn)從數(shù)據(jù)到智慧的價(jià)值轉(zhuǎn)換。其主要技術(shù)設(shè)施包括數(shù)據(jù)存儲(chǔ)及運(yùn)行機(jī)房、供配電、數(shù)據(jù)通信機(jī)柜等，體現(xiàn)在項(xiàng)目投資估算表上主要為建筑工程、設(shè)備及安裝費(fèi)用。作為智能經(jīng)濟(jì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)的底層基礎(chǔ)設(shè)施，大數(shù)據(jù)中心的投資具有大規(guī)模、重資產(chǎn)的特點(diǎn)。通常，各地投資建設(shè)的區(qū)域（城市）數(shù)據(jù)中心多圍繞著公共民生（如健康、教育等）、物聯(lián)動(dòng)態(tài)（如交通、安防等）、宏觀產(chǎn)業(yè)（如國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況、支柱產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)情況等）這幾大板塊，投入運(yùn)用后能打破當(dāng)?shù)匦畔⒒到y(tǒng)各自為營(yíng)、重復(fù)建設(shè)、信息資源無(wú)法共享的局面，從而能更好地服務(wù)政府、服務(wù)民生、服務(wù)社會(huì)。受制于較高的技術(shù)門檻，目前僅有少數(shù)城投公司在大數(shù)據(jù)中心的投資方面有所實(shí)踐。不過(guò)，考慮到大數(shù)據(jù)中心投資具備大規(guī)模、重資產(chǎn)的特征，且其對(duì)于所在城市而言是極為重要的底層基礎(chǔ)設(shè)施，我們認(rèn)為該領(lǐng)域是城投公司可以嘗試參與的，技術(shù)層面的難關(guān)可尋求外部力量來(lái)攻克。
（2）智慧停車場(chǎng)
智慧停車場(chǎng)與普通城市停車場(chǎng)的根本區(qū)別在于其綜合運(yùn)用無(wú)線通信、移動(dòng)終端、GPS定位、GIS等技術(shù)，以實(shí)現(xiàn)停車位的實(shí)時(shí)更新、查詢、預(yù)訂與導(dǎo)航服務(wù)一體化，從而實(shí)現(xiàn)了停車位資源利用率的最大化和停車服務(wù)的最優(yōu)化。從使用體驗(yàn)上來(lái)講，“智能找車位”、“自動(dòng)繳停車費(fèi)”等都是智能停車場(chǎng)相較于普通停車場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，這也意味著此類項(xiàng)目的投資回報(bào)率會(huì)更高。另外，智能停車場(chǎng)可通過(guò)豐富停車位的層次來(lái)滿足更多特殊的停車需求，如新增新手司機(jī)停車位、寬大車型停車位、充電樁停車位等；還可通過(guò)技術(shù)手段來(lái)推動(dòng)共享停車的落地，在最大化利用停車位資源創(chuàng)造盈利的同時(shí)還具備解決城市停車難、停車貴的正外部性。目前，已經(jīng)有不少城投公司將發(fā)債募集資金投向智慧停車場(chǎng)項(xiàng)目的建設(shè)，比如南京溧水城市建設(shè)集團(tuán)有限公司為了解決居民停車需求并提高停車設(shè)施管理水平，于2018年7月發(fā)行了一期停車場(chǎng)專項(xiàng)債，并將募集資金中的9億元投向了溧水區(qū)公共智慧停車場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)內(nèi)容包括10個(gè)地下停車場(chǎng)，總停車位8,188個(gè)，其中還包括充電樁車位828個(gè)。
（3）智慧路網(wǎng)
智慧路網(wǎng)屬于智慧交通的范疇。我們知道，智慧交通是指運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、人工智能、自動(dòng)控制等現(xiàn)代電子信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)交通管理、交通運(yùn)輸、公眾出行等交通領(lǐng)域的全方面管控支撐，使交通系統(tǒng)在區(qū)域、城市甚至更大時(shí)空范圍具備感知、互聯(lián)、分析、預(yù)測(cè)、控制等能力，進(jìn)而更充分地發(fā)揮交通基礎(chǔ)設(shè)施效能，緩解擁堵造成的“出行難”問(wèn)題，并更好地保障交通安全。可以說(shuō)，智慧交通是智慧城市建設(shè)極為關(guān)鍵的一部分，對(duì)于保障和改善民生意義重大，這與城投公司的功能定位和轉(zhuǎn)型方向均具有很高的契合度，因此我們認(rèn)為城投公司可以積極探索該領(lǐng)域的投資，尤其是那些長(zhǎng)期專注在交通基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)方面的城投公司。具體來(lái)看，智慧路網(wǎng)的建設(shè)內(nèi)容包括綜合路網(wǎng)指揮信息中心、大數(shù)據(jù)中心及基于大數(shù)據(jù)的城市道路，同時(shí)還需要開發(fā)面向路網(wǎng)的運(yùn)行監(jiān)測(cè)、應(yīng)急指揮、公眾服務(wù)、管理決策等智慧應(yīng)用。其中，綜合路網(wǎng)指揮信息中心、大數(shù)據(jù)中心及基于大數(shù)據(jù)的城市道路是城投公司可著重參與的部分，而開發(fā)面向路網(wǎng)的智慧應(yīng)用則需要尋求外部支持。
（4）智慧園區(qū)
傳統(tǒng)園區(qū)的弊端日益突出，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是傳統(tǒng)園區(qū)的信息化建設(shè)多采用煙囪式系統(tǒng)，各平臺(tái)間切割、封閉，缺乏集成與互聯(lián)；二是傳統(tǒng)園區(qū)的建設(shè)多停留在“九通一平”層面，入駐企業(yè)需自行完成信息化、智能化，初始投入成本高且后續(xù)維護(hù)也耗費(fèi)財(cái)力；三是傳統(tǒng)園區(qū)管理上存在服務(wù)單一且碎片化的問(wèn)題，無(wú)法提供一站式服務(wù)，限制了后向盈利的可能性。相比之下，智慧園區(qū)通過(guò)運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等高科技手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)園區(qū)安防、道路、重要設(shè)備運(yùn)行、環(huán)境狀態(tài)、人員狀況等的實(shí)時(shí)監(jiān)控和集中管理，并能對(duì)園區(qū)入駐企業(yè)、業(yè)主等提供更為安全、高效的融合服務(wù)。目前，部分城投公司在智慧園區(qū)領(lǐng)域已有所實(shí)踐，比如深圳市龍崗區(qū)城市建設(shè)投資集團(tuán)有限公司與深業(yè)智慧園區(qū)運(yùn)營(yíng)（深圳）公司合作，對(duì)龍城工業(yè)園進(jìn)行了智慧化提升改造，搭建了線上線上無(wú)縫銜接的智慧園區(qū)O2O運(yùn)營(yíng)服務(wù)平臺(tái)，大大提高了對(duì)園區(qū)客戶的服務(wù)水平。
（5）智慧景區(qū)
智慧景區(qū)的建設(shè)著力于管理智慧化、服務(wù)智慧化、營(yíng)銷智慧化，其中管理智慧化聚焦于辦公自動(dòng)化、人員管理智慧化、資產(chǎn)管理智慧化、財(cái)務(wù)管理智慧化，服務(wù)智慧化聚焦于服務(wù)交互智慧化、金融管理智慧化、景區(qū)資源智慧化、用戶意見反饋管理智慧化，營(yíng)銷智慧化聚焦于品牌推廣智慧化、銷售智慧化。其運(yùn)用智能網(wǎng)絡(luò)對(duì)景區(qū)地理事物、自然資源、基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)設(shè)施、游客行為、工作人員行跡等進(jìn)行全面、實(shí)時(shí)和透徹的感知，不僅能有助于提高對(duì)游客的服務(wù)質(zhì)量，還能通過(guò)“智慧大腦”實(shí)現(xiàn)景區(qū)旅游資源及相關(guān)社會(huì)資源的整合共享與高效利用。目前，不少城投公司在智慧景區(qū)方面已積累一定的項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，比如唐山金融控股集團(tuán)股份有限公司就曾于2018年5月發(fā)行企業(yè)債，并將募集資金中的14億元用于唐山灣國(guó)際旅游島智慧景區(qū)及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，其中最核心的項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容即為智能景區(qū)信息系統(tǒng)，具體包括三貝碼頭、菩提島、月島和祥云島四處信息化機(jī)房和指揮中心的基礎(chǔ)環(huán)境建設(shè)（信息化機(jī)房、指揮中心、全覆蓋無(wú)線網(wǎng)系統(tǒng)等）、智慧管理體系建設(shè)（景區(qū)旅游數(shù)據(jù)中心、景區(qū)協(xié)同4A辦公系統(tǒng)等）、智慧服務(wù)體系建設(shè)（智能信息發(fā)布系統(tǒng)、智能售檢票系統(tǒng)等）、智慧營(yíng)銷體系建設(shè)（旅游產(chǎn)品分銷系統(tǒng)的建設(shè)安裝、景區(qū)電子商務(wù)網(wǎng)站等）。
（6）醫(yī)院
疫情期間，醫(yī)療衛(wèi)生資源緊缺尤其是醫(yī)院床位緊缺的問(wèn)題再次凸顯。2019年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2019年年末全國(guó)共有醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)101.4萬(wàn)個(gè)，其中醫(yī)院3.4萬(wàn)個(gè)，而公立醫(yī)院共1.2萬(wàn)個(gè)，其余為民營(yíng)醫(yī)院；以全國(guó)140005萬(wàn)人計(jì)算，每千人平均床位數(shù)達(dá)到6.37張。雖然趨勢(shì)上來(lái)看，近年來(lái)我國(guó)醫(yī)療資源持續(xù)增長(zhǎng)，但分布很不均衡，而且存在明顯不足。事實(shí)上，在我國(guó)三甲醫(yī)院基本上都集中在北上廣及省會(huì)城市，其他低能級(jí)城市則寥寥無(wú)幾。另外，即便湖北每千人平均床位數(shù)達(dá)到6.65張，超過(guò)全國(guó)平均水平，甚至超過(guò)一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，但疫情期間其床位緊缺問(wèn)題依然十分突出，這顯示出醫(yī)療衛(wèi)生資源仍存在巨大缺口。鑒于此，我們認(rèn)為醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將是下一階段各地基建的重要發(fā)力點(diǎn)。考慮到已有不少城投公司在該領(lǐng)域有所涉足，那么預(yù)計(jì)未來(lái)其在該領(lǐng)域的參與度有望進(jìn)一步提升。同時(shí)，在加大傳統(tǒng)醫(yī)院投資建設(shè)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)加快健康信息云平臺(tái)的開發(fā)進(jìn)度，對(duì)區(qū)域內(nèi)個(gè)體健康大數(shù)據(jù)進(jìn)行收集、存儲(chǔ)、分析和管理，從而強(qiáng)化患者與醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間的互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)診療過(guò)程的信息化、智慧化和便捷化。不過(guò)，由于城投公司在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的專業(yè)性存在較大短板，較難獨(dú)立完成項(xiàng)目的投資，因此更適宜引入在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域有專長(zhǎng)的戰(zhàn)略投資人來(lái)合作共建醫(yī)院項(xiàng)目，或者是采用PPP模式，也即與在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域有專長(zhǎng)的機(jī)構(gòu)組成聯(lián)合體，作為項(xiàng)目的社會(huì)資本方來(lái)參與項(xiàng)目。
（7）養(yǎng)老院
按照國(guó)際通行劃分標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)65歲及以上人口占比超過(guò)14%，則被認(rèn)定為深度老齡化，以此標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看2019年浙江、遼寧、上海、山東、四川、江蘇和重慶等多個(gè)省（市）均已步入深度老齡化階段。有機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)，我國(guó)將于2023年后進(jìn)入深度老齡化社會(huì)。然而，伴隨老齡化加速而來(lái)的是傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的不堪重負(fù)，原因在于社會(huì)上存在大量“421”結(jié)構(gòu)的家庭，一旦老人生活無(wú)法自理就會(huì)給子女的生活工作帶來(lái)很大壓力。這種背景下，很多老年人已經(jīng)被迫逐步改變舊有觀念，對(duì)于在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行養(yǎng)老采取接納態(tài)度。不過(guò)，目前養(yǎng)老院行業(yè)存在諸多問(wèn)題，具備價(jià)格優(yōu)勢(shì)和服務(wù)保障的公辦養(yǎng)老院“一床難求”，民辦養(yǎng)老院則多以享樂型為主，較少嵌入醫(yī)療和專業(yè)護(hù)理，無(wú)法滿足半失能老人或失能老人的實(shí)際需求，而能夠自理的老人多選擇居家養(yǎng)老，服務(wù)和需求的錯(cuò)位疊加價(jià)格偏貴導(dǎo)致民辦養(yǎng)老院床位大量空置。鑒于此，我們認(rèn)為能夠切實(shí)滿足群眾養(yǎng)老需求且價(jià)格適中的養(yǎng)老院還有較大的投資空間。事實(shí)上，2015年國(guó)家發(fā)改委就推出過(guò)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)債券，明確表示支持專門為老年人提供生活照料、康復(fù)護(hù)理等服務(wù)的養(yǎng)老項(xiàng)目發(fā)型專項(xiàng)債券，用于建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施設(shè)備和提供養(yǎng)老服務(wù)，發(fā)債企業(yè)可將債券資金用于改造其他社會(huì)機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老設(shè)施或收購(gòu)政府擁有的學(xué)校、醫(yī)院、療養(yǎng)機(jī)構(gòu)等閑置公用設(shè)施并改造為養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，同時(shí)還對(duì)其發(fā)債申請(qǐng)比照“加快和簡(jiǎn)化審核類”債券審核程序，提高審核效率。綜合可知，養(yǎng)老院將是城投公司后續(xù)可以大有作為的投資領(lǐng)域。不過(guò)，與醫(yī)院同理，養(yǎng)老院的項(xiàng)目投資也具備一定的專業(yè)門檻，城投公司有必要尋求外部專業(yè)力量的支持。
（8）城際高鐵和城市軌交
城際高鐵和城市軌道交通是構(gòu)建城市群網(wǎng)絡(luò)最關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其中前者能極大地便利中近距離之間的城市聯(lián)絡(luò)，后者則能很好地助力綠色出行、緩解擁堵。目前，我國(guó)軌道交通總里程已位居世界前列，但人均里程較低，與英、法、德、日、俄等國(guó)相比均有較大差距，未來(lái)發(fā)展空間很大。2019年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》，明確提出到2035年基本建成交通強(qiáng)國(guó)：擁有發(fā)達(dá)的快速網(wǎng)、完善的干線網(wǎng)、廣泛的基礎(chǔ)網(wǎng)，城鄉(xiāng)區(qū)域交通協(xié)調(diào)發(fā)展達(dá)到新高度；基本形成“全國(guó)123出行交通圈”（都市區(qū)1小時(shí)通勤、城市群2小時(shí)通達(dá)、全國(guó)主要城市3小時(shí)覆蓋）和“全球123快貨物流圈”（國(guó)內(nèi)1天送達(dá)、周邊國(guó)家2天送達(dá)、全球主要城市3天送達(dá)）；智能、平安、綠色、共享交通發(fā)展水平明顯提高，城市交通擁堵基本緩解。2020年2月底，國(guó)家發(fā)改委召開第九次鐵路建設(shè)項(xiàng)目前期工作電視電話會(huì)議，要求加快推進(jìn)沿江高鐵等骨干通道建設(shè)，有序推動(dòng)城際鐵路、市域（郊）鐵路建設(shè)，推動(dòng)干線鐵路、城際、市域、城軌“四網(wǎng)融合”；4月，發(fā)改委又印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)樞紐機(jī)場(chǎng)聯(lián)通軌道交通的意見》，要求各地根據(jù)機(jī)場(chǎng)旅客集散需求和相關(guān)規(guī)劃建設(shè)等情況，推動(dòng)機(jī)場(chǎng)與干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通等的有效銜接，有效擴(kuò)大機(jī)場(chǎng)對(duì)周邊地區(qū)的輻射范圍，充分發(fā)揮機(jī)場(chǎng)在綜合交通運(yùn)輸體系中的潛力。可以說(shuō)，城際高鐵和城市軌道交通在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)都將保持較高的發(fā)展熱度。從多省公布的2020年重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目清單來(lái)看，城際軌道、高鐵等已成為基礎(chǔ)設(shè)施類的重點(diǎn)領(lǐng)域。實(shí)際上，已有不少城投公司在城際鐵路和城市軌交方面有過(guò)項(xiàng)目投資經(jīng)驗(yàn)，比如石家莊國(guó)控投資集團(tuán)有限責(zé)任公司就曾發(fā)行過(guò)多期債券，將募集資金投向市內(nèi)城市軌交工程。由于疫情對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響巨大，2020年基建投資將成為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的重要力量，所以城際高鐵及城市軌交領(lǐng)域的投資也有望加碼，具備相關(guān)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的城投公司應(yīng)抓住這一時(shí)間窗口，積極籌措建設(shè)資金，為項(xiàng)目的后續(xù)實(shí)施做足準(zhǔn)備。
三、城投公司參與新基建的方式探討
與傳統(tǒng)基建相比，新基建有著更豐富的內(nèi)涵。在前述分析中，本文站在城投公司的視角將新基建大體劃分為三個(gè)方面：一是具備高科技屬性的新基建，城投公司較適合參與的項(xiàng)目為大數(shù)據(jù)中心；二是傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的智能化改造，城投公司較適合參與的項(xiàng)目為智慧停車場(chǎng)、智慧路網(wǎng)、智慧園區(qū)、智慧景區(qū)等；三是舊基建領(lǐng)域或治理體系的補(bǔ)短板，城投公司較適合參與的項(xiàng)目包括城際高鐵和城市軌交以及醫(yī)院、養(yǎng)老院等民生基建項(xiàng)目。對(duì)于城投公司來(lái)說(shuō)，在參與不同類型的新基建項(xiàng)目時(shí)不能“一刀切”，而應(yīng)審慎選擇最符合項(xiàng)目實(shí)際并有利于實(shí)現(xiàn)效益最大化（包括社會(huì)效益及經(jīng)濟(jì)效益）的方式。需要強(qiáng)調(diào)的是，無(wú)論采取何種方式，必須滿足以下三個(gè)基本條件：一是“不新增政府債務(wù)”；二是“政府支出責(zé)任納入預(yù)算”；三是“合作程序嚴(yán)格規(guī)范”，否則項(xiàng)目的實(shí)施和后續(xù)運(yùn)營(yíng)等都將較難避免法律風(fēng)險(xiǎn)。另外，隨著城投公司信用越來(lái)越與政府脫鉤，其在承接政府性業(yè)務(wù)的合同關(guān)系中不再是地方政府的“親兒子”，而是地方政府的“合作方”，換而言之地方政府也不再是城投公司的“親爹”，而是城投公司的“甲方”。因此，從職能上，城投公司將越來(lái)越褪去“背靠政府”的色彩，而是越來(lái)越接近一般意義上的工程總承包企業(yè)或工程項(xiàng)目管理企業(yè)。
下面，我們來(lái)介紹一下當(dāng)前政策背景下可供城投公司選擇的新基建項(xiàng)目參與方式。
第一種方式：委托代建
在基建項(xiàng)目的實(shí)施中，城投公司最常用的方式即為委托代建。那么，在承接新基建領(lǐng)域的政府投資項(xiàng)目時(shí)，還能采用委托代建嗎？正如筆者在早前發(fā)布的報(bào)告《194號(hào)文之后，城投公司該如何承接政府性業(yè)務(wù)？》中所言，“委托代建”只是一種較為籠統(tǒng)的說(shuō)法，實(shí)際上它可能是比較標(biāo)準(zhǔn)的BT模式（城投公司同時(shí)作為融資方、管理者、建設(shè)主體），也可能是非典型意義上的BT模式（城投公司同時(shí)作為融資方、管理者），還可能是項(xiàng)目代建制（城投公司僅作為管理者）。綜合考慮政策風(fēng)險(xiǎn)等多個(gè)因素，筆者建議城投公司仍可以在業(yè)務(wù)獲取程序、合同關(guān)系等方面不存在任何明顯瑕疵或風(fēng)險(xiǎn)隱患的情況下，以規(guī)范操作的BT模式來(lái)承接新基建領(lǐng)域的政府投資項(xiàng)目。需要注意的是，一定要避免地方政府未安排好預(yù)算的情況下就把項(xiàng)目建設(shè)投資交由城投公司來(lái)做，這顯然會(huì)導(dǎo)致隱性政府債務(wù)的新增；另外，政府在償還城投公司項(xiàng)目成本時(shí)，最好不要采用工程竣工后一定期限內(nèi)結(jié)算的方式，這很容易被認(rèn)定為違規(guī)的BT項(xiàng)目，建議采用按工程進(jìn)度付款，規(guī)范性較有保障。至于代建制，考慮到該模式下項(xiàng)目建設(shè)資金的籌措不由城投公司負(fù)責(zé)，而是由地方政府安排財(cái)政性資金來(lái)解決，不存在借項(xiàng)目之名新增融資債務(wù)的問(wèn)題，因此筆者認(rèn)為城投公司可繼續(xù)采用代建制模式來(lái)承接新基建領(lǐng)域的政府投資項(xiàng)目。
第二種方式：PPP
城投公司在參與PPP項(xiàng)目時(shí)，常見的身份有以下兩個(gè)：一是政府出資代表；二是社會(huì)資本方。
根據(jù)政府部門的監(jiān)管法規(guī)，城投公司若要作為PPP項(xiàng)目中的政府出資代表，則應(yīng)遵守以下限制：其一，在項(xiàng)目公司中的持股比例應(yīng)低于50%；其二，不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)；其三，所承擔(dān)的出資應(yīng)能計(jì)入政府承擔(dān)的股權(quán)投資支出責(zé)任，即應(yīng)使用政府財(cái)政資金，而非企業(yè)自有經(jīng)營(yíng)性資金。唯有同時(shí)滿足以上三個(gè)條件，將政府出資代表出資計(jì)入政府股權(quán)投資支出責(zé)任、政府出資代表放棄分紅及項(xiàng)目公司剩余財(cái)產(chǎn)分配權(quán)等才符合會(huì)計(jì)核算準(zhǔn)則、法理和邏輯。不過(guò)，這種情況下城投公司也無(wú)法從項(xiàng)目中取得投資收益，因此本文對(duì)于城投公司以政府出資代表的身份參與新基建領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目不作探討。
城投公司若要作為本級(jí)政府轄區(qū)內(nèi)新基建領(lǐng)域PPP項(xiàng)目中的社會(huì)資本方，則需要滿足以下三個(gè)條件：一是已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)；二是其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置，并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能；三是按照銀監(jiān)發(fā)[2013]10號(hào)文要求完成融資平臺(tái)退出的審批程序。不過(guò)，需要指出的是，滿足以上三個(gè)條件的按規(guī)定轉(zhuǎn)型的城投公司仍然只能作為非財(cái)政部示范的PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方，而不能作為財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目的社會(huì)資本方。另外，滿足了以上三個(gè)條件的按規(guī)定轉(zhuǎn)型的城投公司可以作為非本級(jí)政府轄區(qū)內(nèi)的PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方，而且不管是財(cái)政部示范PPP項(xiàng)目還是非財(cái)政部示范PPP項(xiàng)目。但通常而言，只有在積極參與本地/本級(jí)政府PPP項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，逐步深化轉(zhuǎn)型、提升經(jīng)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)力，才有可能進(jìn)一步參與非本級(jí)地方政府轄區(qū)的PPP項(xiàng)目。具體而言，城投公司作為社會(huì)資本方參與新基建領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，可采用如下幾種組織實(shí)施方式（見表1）。
需要提示的是，發(fā)展水平不同的城投公司在新基建領(lǐng)域PPP項(xiàng)目中的參與程度有所不同。具體來(lái)看，若城投公司僅具備投融資能力，則在PPP項(xiàng)目中僅能勝任政府出資代表的角色，不能成為社會(huì)資本方；若城投公司具有一定的投融資能力和項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)能力，且在項(xiàng)目建設(shè)和管理上積累了比較豐富的經(jīng)驗(yàn)，則可在相關(guān)項(xiàng)目中擔(dān)任社會(huì)資本方，不過(guò)仍需借助其他社會(huì)資本方的力量完成項(xiàng)目的運(yùn)維；若城投公司已具備了一定的規(guī)模，有較強(qiáng)的投融資能力、項(xiàng)目建設(shè)能力和公用事業(yè)服務(wù)運(yùn)維能力，則可獨(dú)立擔(dān)任PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方；若城投企業(yè)在投融資、項(xiàng)目建設(shè)、公用事業(yè)服務(wù)運(yùn)維方面均具備很強(qiáng)的實(shí)力，綜合競(jìng)爭(zhēng)力很強(qiáng)，則可在更大范圍內(nèi)甚至是全國(guó)范圍內(nèi)抓取業(yè)務(wù)機(jī)會(huì)，并推動(dòng)PPP項(xiàng)目成為其強(qiáng)勢(shì)主營(yíng)業(yè)務(wù)。
第三大類：ABO（授權(quán)-建設(shè)-運(yùn)營(yíng)）
與PPP屬于特許經(jīng)營(yíng)類的合作模式不同，ABO屬于政府購(gòu)買服務(wù)類的合作模式。具體實(shí)施方式上，由政府直接授權(quán)當(dāng)?shù)卮笮蛧?guó)企（包括城投公司）開展新基建項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，通常要求被授權(quán)的國(guó)企具備較強(qiáng)的項(xiàng)目融資、投資、管理和運(yùn)營(yíng)能力。該模式下，政府作為授權(quán)方，需要履行規(guī)則制定、績(jī)效考核、支付授權(quán)經(jīng)營(yíng)服務(wù)費(fèi)等職責(zé)；被授權(quán)的國(guó)企則需要履行業(yè)主職責(zé)，按約提供相關(guān)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等整體服務(wù)。由于ABO模式下被授權(quán)的國(guó)企最終向政府提供的是包括投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)在內(nèi)的一系列服務(wù)，所實(shí)施的項(xiàng)目也是在服務(wù)目標(biāo)項(xiàng)下的項(xiàng)目，且具備較為明顯的運(yùn)營(yíng)屬性和經(jīng)營(yíng)特征，能產(chǎn)生較為穩(wěn)定的現(xiàn)金流入，因此ABO模式并不違反財(cái)政部相關(guān)規(guī)定，可為城投公司所用。不過(guò)，ABO模式主要適用于軌道交通、片區(qū)開發(fā)等具備較好運(yùn)營(yíng)性的大型基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目，往其他不合適的項(xiàng)目上生搬硬套、強(qiáng)硬復(fù)制是不可取的。
考慮到新基建項(xiàng)目具備一定程度的技術(shù)門檻和經(jīng)營(yíng)屬性，筆者建議無(wú)論采用以上何種模式參與項(xiàng)目，可能都需要借助外部的專業(yè)團(tuán)隊(duì)，因此引進(jìn)戰(zhàn)略投資人、“自主投資＋委托運(yùn)營(yíng)”等方式會(huì)是更有效率的做法。另外，城投公司還可以通過(guò)設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金、收購(gòu)上市公司控制權(quán)等多種方式，間接地融合到新基建的發(fā)展大潮中。還有一個(gè)問(wèn)題必須關(guān)注：新基建項(xiàng)目的投入成本如何平衡。在新基建浪潮來(lái)襲之際，城投公司固然要抓住機(jī)會(huì)主動(dòng)作為，但最重要的前提是不能再新增地方政府債務(wù)，讓本就沉重的地方政府債務(wù)壓力更為沉重。鑒于此，有很多專家提出“XOD+PPP+EPC”（XOD指以城市基礎(chǔ)設(shè)施為導(dǎo)向的城市空間開發(fā)模式，EPC指工程總承包）模式是實(shí)施新基建項(xiàng)目的必要選擇。具體而言，這種模式的核心是要樹立“XOD”理念，比如通過(guò)以教育設(shè)施為導(dǎo)向的EOD模式、以文化設(shè)施為導(dǎo)向的COD模式、以綜合醫(yī)療設(shè)施為導(dǎo)向的HOD模式等，對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施和城市土地進(jìn)行一體化的開發(fā)、利用，形成土地融資和基礎(chǔ)設(shè)施投資之間自我強(qiáng)化的正反饋關(guān)系，通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施的投入帶動(dòng)土地增值，通過(guò)土地增值反哺城市發(fā)展。同時(shí)，通過(guò)PPP模式引入社會(huì)資本（可以是按規(guī)定轉(zhuǎn)型的城投公司），有助于拓寬項(xiàng)目融資來(lái)源，緩解資金壓力，平滑地方政府的財(cái)政支出。若中標(biāo)社會(huì)資本具備工程勘察、設(shè)計(jì)或施工總承包等項(xiàng)目建設(shè)所需法定資質(zhì)，亦可同時(shí)成為項(xiàng)目工程EPC承包商，進(jìn)一步通過(guò)設(shè)計(jì)來(lái)優(yōu)化與統(tǒng)籌管理，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目各實(shí)施環(huán)節(jié)的“無(wú)縫銜接”，切實(shí)提高項(xiàng)目實(shí)施效率。總體而言，筆者也認(rèn)為在實(shí)施新基建項(xiàng)目時(shí)，“XOD+PPP+EPC”確實(shí)是城投公司可重點(diǎn)研究并采納的模式。不過(guò)，考慮到并非所有城投公司都有能力去玩轉(zhuǎn)PPP，也不是所有項(xiàng)目都適合做成PPP，故筆者認(rèn)為：更重要的是，無(wú)論是采用委托代建、PPP或是ABO，都要樹立“XOD”理念，這才是破解“錢從哪里來(lái)和去”、“地從哪里來(lái)和去”的關(guān)鍵。
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