1 基本概念及說明
1.1城鎮開發邊界
城鎮開發邊界是在國土空間規劃中劃定的，一定時期內因城鎮發展需要，可以集中進行城鎮開發建設，完善城鎮功能、提升空間品質的區域邊界，涉及城市、建制鎮以及各類開發區等。城鎮開發邊界內可分為城鎮集中建設區、城鎮彈性發展區和特別用途區(空間關系詳見圖1)。城市、建制鎮應劃定城鎮開發邊界。
1.2城鎮集中建設區
根據規劃城鎮建設用地規模，為滿足城鎮居民生產生活需要，劃定的一定時期內允許開展城鎮開發和集中建設的地域空間。
1.3城鎮彈性發展區
為應對城鎮發展的不確定性，在城鎮集中建設區外劃定的，在滿足特定條件下方可進行城鎮開發和集中建設的地域空間。
在不突破規劃城鎮建設用地規模的前提下，城鎮建設用地布局可在城鎮彈性發展范圍內進行調整，同時相應核減城鎮集中建設區用地規模。
1.4特別用途區
為完善城鎮功能，提升人居環境品質，保持城鎮開發邊界的完整性，根據規劃管理需劃入開發邊界內的重點地區，主要包括與城鎮關聯密切的生態涵養、休閑游憩、防護隔離、自然和歷史文化保護等地域空間。
特別用途區原則上禁止任何城鎮集中建設行為，實施建設用地總量控制，原則上不得新增除市政基礎設施、交通基礎設施、生態修復工程、必要的配套及游憩設施外的其他城鎮建設用地。
圖1 空間關系示意圖
2 總體要求
2.1 劃定原則
一是堅持節約優先、保護優先、安全優先，以“雙評價”為基礎，優先劃定森林、河流、湖泊、山川等不能進行開發建設的范圍，統籌劃定“三條控制線”；
二是城鎮開發邊界形態盡可能完整，充分利用現狀各類邊界；
三是為未來發展留有空間，強化城鎮開發邊界對開發建設行為的剛性約束作用，同時也要考慮城鎮未來發展的不確定性，適當增加布局彈性；
四是因地制宜，結合當地城鎮化發展水平和階段特征，兼顧近期和長遠發展。
2.2 劃定層次
市級總規應依照上位國土空間規劃確定的城鎮定位、規模指標等控制性要求，結合地方發展實際，劃定市轄區城鎮開發邊界；統籌提出縣人民政府所在鎮（街道）、各類開發區的城鎮開發邊界指導方案。縣級總規應依據市級總規的指導方案，劃定縣域范圍內的城鎮開發邊界，包括縣人民政府所在鎮（街道）、其他建制鎮、各類開發區等。
按照“自上而下、上下聯動”的組織方式，同步推進城鎮開發邊界劃定工作，整合形成城鎮開發邊界“一張圖”。
2.3 規劃期限
城鎮開發邊界期限與國土空間總體規劃相一致。特大、超大城市以及資源環境超載的城鎮，要劃定永久性開發邊界。
2.4 調整和勘誤
城鎮開發邊界以及特別用途區原則上不得調整。因國家重大戰略調整、國家重大項目建設、行政區劃調整等確需調整的，按國土空間規劃修改程序進行。規劃實施中因地形差異、用地勘界、產權范圍界定、比例尺銜接等情況需要局部勘誤的，由市級自然資源主管部門認定后，不視為邊界調整。
3 劃定技術流程
城鎮開發邊界劃定一般包括基礎數據收集、開展評價研究、邊界初劃、方案協調、邊界劃定入庫等5個環節。
3.1 邊界初劃
3.1.1城鎮集中建設區。結合城鎮發展定位和空間格局，依據國土空間規劃中確定的規劃城鎮建設用地規模，將規劃集中連片、規模較大、形態規整的地域確定為城鎮集中建設區?，F狀建成區，規劃集中連片的城鎮建設區和城中村、城邊村，依法合規設立的各類開發區，國家、省、市確定的重大建設項目用地等應劃入城鎮集中建設區。城鎮建設和發展應避讓地質災害風險區、蓄泄洪區等不適宜建設區域，不得違法違規侵占河道、湖面、灘地。
市級總規在市轄區劃定的城鎮開發邊界內，劃入城鎮集中建設區的規劃城鎮建設用地一般不少于市轄區規劃城鎮建設用地總規模的80%?？h級總規按照市級總規提出的區縣指引要求劃定縣（區）域的全部城鎮開發邊界后，以縣（區）為統計單元，劃入城鎮集中建設區的規劃城鎮建設用地一般應不少于縣（區）域規劃城鎮建設用地總規模的90%。
3.1.2城鎮彈性發展區。在與城鎮集中建設區充分銜接、關聯的基礎上，合理劃定城鎮彈性發展區，做到規模適度、設施支撐可行。城鎮彈性發展區面積原則上不超過城鎮集中建設區面積的15%，其中300萬人至500萬人城市的城鎮彈性發展區面積原則上不超過城鎮集中建設區面積的8%，特大城市、超大城市或收縮城鎮及人均城鎮建設用地顯著超標的城鎮，應在8%基礎上進一步收緊彈性發展區所占比例（具體比例詳見表1）。
表1城鎮彈性發展區面積占比建議
人口規模
彈性發展區面積占城鎮集中建設區比例
1000 萬以上
一般不高于 3%
500 萬至 1000 萬
一般不高于 5%
300 萬至 500 萬
一般不高于 8%
300 萬以下
一般不高于 15%
3.1.3特別用途區。根據地方實際，特別用途區應包括對城鎮功能和空間格局有重要影響、與城鎮空間聯系密切的山體、河湖水系、生態濕地、風景游憩空間、防護隔離空間、農業景觀、古跡遺址等地域空間。同時，對于影響城市長遠發展，在規劃期內不進行規劃建設、也不改變現狀的空間，可以以林地、草地或濕地等形態，一并劃入特別用途區予以嚴格管控。特別用途區應做好與城鎮集中建設區的藍綠空間銜接，形成完整的城鎮生態網絡體系。對于開發邊界圍合面積超過城鎮集中建設區面積1.5倍的，對其合理性及必要性應當予以特殊說明。
3.2 方案協調
城鎮開發邊界應盡可能避讓生態保護紅線、永久基本農田。出于城鎮開發邊界完整性及特殊地形條件約束的考慮，對于無法調整的零散分布生態保護紅線和永久基本農田，可以“開天窗”形式不計入城鎮開發邊界面積，并按照生態保護紅線、永久基本農田的保護要求進行管理。
3.3 劃定入庫
3.3.1 明晰邊界。盡量利用國家有關基礎調查明確的邊界、各類地理邊界線、行政管轄邊界等界線，將城鎮開發邊界落到實地，做到清晰可辨、便于管理。城鎮開發邊界由一條或多條連續閉合線組成，單一閉合線圍合面積原則上不小于30公頃。
3.3.2 上圖入庫。劃定成果矢量數據采用2000國家大地坐標系和1985國家高程基準，在“三調”成果基礎上，結合高分辨率衛星遙感影像圖、地形圖等基礎地理信息數據，作為國土空間規劃成果一同匯交入庫。
來源：中社科城鄉規劃研究院
