（題字：南開大學法學院校友安堯）
日前，“周泰·焦點”第十期——聚焦“刑事辯護全覆蓋”在線下成功舉辦。邀請到中國政法大學國家法律援助研究院院長吳宏耀教授對該立法的亮點及深刻內涵進行解讀。
與談人還有北京大學法學院研究員/周泰研究院聯合院長江溯、北京周泰律師事務所主任王兆峰、北京周泰律師事務所權益合伙人/業務管理中心副主任侯愛文、北京周泰律師事務所高級合伙人/刑事業務委員會主任陳鑫、周泰研究院高級研究員何寶明、北京周泰律師事務所律師秦圣卓。
本文為主講人中國政法大學國家法律援助研究院院長吳宏耀教授的發言實錄，整理刊發以饗讀者。
江溯
北京大學法學院研究員
周泰研究院聯合院長
親愛的各位網友朋友們，大家好！歡迎大家來到“周泰·焦點”第10期，本期我們將聚焦刑事辯護全覆蓋。
2017年10月，最高人民法院、司法部共同發布了《關于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的辦法》，在北京等8個省市開展刑事案件審判階段律師辯護全覆蓋的試點工作；2018年12月，最高人民法院和司法部再次印發通知，將試點工作擴展到全國。刑事案件律師辯護率大幅度提高，對于刑事案件中被告人的權利保障發揮了重要的作用。
2022年1月1日起，《法律援助法》正式施行，標志著我國法律援助事業進入了高質量發展的新階段。
為了更好地貫徹落實《法律援助法》，進一步加強刑事案件中犯罪嫌疑人、報告人的人權司法保護，2022年10月12日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合出臺了《關于進一步深化刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的意見》，指出將刑事案件辯護全覆蓋擴展到審查起訴階段，這是深化司法體制綜合配套改革，促進社會公平正義，加強人權司法保障的又一重要舉措。
為了理解刑事辯護全覆蓋制度，我們今天很榮幸地請到了中國政法大學教授、博士生導師吳宏耀老師為我們做精彩的解讀。首先請允許我簡要介紹一下吳宏耀老師。
我相信各位網友朋友對吳老師都非常熟悉，但我還是要簡要介紹一下，吳宏耀老師是中國政法大學教授、博士生導師，中國政法大學國家法律援助研究院院長，中國政法大學刑事辯護研究中心主任、最高人民法院首屆駐所研究學者，最高人民檢察院檢察理論研究所特邀研究員、兼任中國法學會檢察學研究會刑事檢察專業委員會副主任、中國行為法學會偵查行為分會理事、北京市未成年法學研究會常務理事、國家檢察官學院特聘教授。
吳老師的研究領域包括刑事訴訟法、證據法學，發表了大量有影響力的論著，是我國著名的刑事訴訟法學者。除了吳老師以外，我們今天還有5位與談嘉賓，他們分別是：
北京周泰律師事務所主任王兆峰博士、北京周泰律師事務所權益合伙人/業務管理中心副主任侯愛文律師、北京周泰律師事務所高級合伙人/刑事業務委員會陳鑫律師、周泰研究院高級研究員何寶明先生、北京周泰律師事務所秦圣卓律師。
我們下面首先有請吳宏耀老師為我們做精彩的解讀，有請！
吳宏耀
中國政法大學國家法律援助研究院院長/教授
誠摯感謝江溯老師、兆峰主任的邀請，有機會做客“周泰·焦點”！“周泰·焦點”的思路很好，針對新近發布的司法解釋作專題性、系統性解讀。之前，我在網上跟著學習了幾期，很有特色，也很有實踐意義。
2022年10月12日，“兩高兩部”出臺了《關于進一步深化刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的意見》。以此為契機，江老師將本期“周泰·焦點”的主題確定為“刑事案件律師辯護全覆蓋問題”并希望我就該主題做一個主題發言。
借此機會，我向大家匯報三方面內容：第一，刑事辯護全覆蓋這一制度發展過程是如何逐步展開的；第二，刑事辯護全覆蓋試點中兩個值得關注的理論問題；第三，鑒于此次活動的對象主要是刑事辯護律師，我想重點談談刑事辯護全覆蓋對于刑事辯護制度發展的意義。
任何法律制度的發生和發展，都有著深刻的實踐根基。因此，首先，我將按照時間順序，把刑事辯護全覆蓋放在刑事訴訟制度演進的背景之下，展示該項制度需求是如何一步一步醞釀形成的；之后，我會結合相關制度規定，談論兩個相關理論問題及其兩方面的法治意義。
一、刑事辯護全覆蓋的發展脈絡
剛剛江溯老師已經談到，上個月“兩高兩部”聯合出臺了《關于進一步深化刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的意見》。這個意見的特點就是要把辯護全覆蓋從審判階段推向審查起訴階段。之所以強調“進一步深化”，是相對2017年關于開展刑事案件“審判階段律師辯護全覆蓋”而言的。
刑事辯護全覆蓋試點的提出，有著深刻的制度根源。大家都知道，1996年《刑事訴訟法》對庭審方式進行了實質性改革，確立了一種新的庭審方式——盡管在名稱上面可能還有爭議，有人把它叫做抗辯式、有人叫做對抗式，但不管叫什么名字，新的庭審方式意味著在實質意義上改變了我國傳統的、以法庭為主導的法庭調查方式。
根據1979年《刑事訴訟法》，法庭的主導者是法官，是合議庭；1996年《刑事訴訟法》所確立的庭審方式，則強化了控辯雙方在程序和訴訟活動中的主導地位。換句話說，控辯雙方成為了法庭調查、舉證、質證的主導力量，在庭審活動當中的地位明顯增強。從1996年之后的整個發展脈絡也可以看出，控辯雙方主導刑事訴訟活動的色彩越來越明顯，包括2018年確立的認罪認罰從寬程序，都強化了控辯雙方對訴訟過程和訴訟結局的實質性影響。
雖然1996年確立了新的庭審模式，但是，在司法實踐中，遇到最大的問題卻是辯護律師的“老三難”問題：會見難、閱卷難、調查取證難。為了解決實踐中辯護律師難以發揮作用的問題，2007年《律師法》進一步強化了1996年《刑事訴訟法》賦予律師的若干基本訴訟權利。比如，持“三證”會見的權利。《律師法》的修改也為2012年《刑法訴訟法》的修改開辟了一條道路。
坦率地講，《律師法》在刑事司法實踐中的實施效果很不好。正因如此，2012年《刑事訴訟法》在辯護制度上，尤其是在保障辯護律師權利方面做了極大的制度完善，進一步從制度層面強化了辯護律師在刑事訴訟中的權利保障和實質性參與。
法學是一門關于公正的藝術，法學研究人員對司法實踐中的不公正現象是非常敏感的。所以伴隨著委托辯護制度的逐漸成熟以及委托辯護律師的訴訟權利日益得到保障，學者們開始關注究竟有多少人享有辯護制度所帶來的制度保障和制度紅利，也即產生了一個新的學術問題：“刑事辯護率”的問題。
在2012年前后，學者們開始對“刑事辯護率”展開研究。比較有特點的、有標志性的學者，像長期關注控辯平等原則的冀祥德教授，他通過實證調研，在文章當中對“刑事辯護率”做出了總結。
再比如顧永忠教授在2012年《刑事訴訟法》即將生效的時候進行的大量實證調研，對“刑事辯護率”也做了研究。四川大學的左衛民教授和馬靜華教授也做了統計。我們可以發現，在大家統計的這些小樣本數據中，“刑事辯護率”存在一定差異：小的只有百分之十幾，大的有百分之三十多。后來，左衛民教授和王祿生教授開始引入大數據的研究方法，對司法實踐中的“刑事辯護率”做了更系統化的研究。左衛民教授依據裁判文書網上傳的四川省一審的裁判文書加上預估的未成年人案件和重罪案件的數據，預估2015年的“刑事辯護率”大概是29%，2016年“刑事辯護率”大概是26%。
王祿生教授做了一個更大規模的數據統計，他把2013年到2017年這五年的刑事一審數據匯總，一共有300多萬件裁判文書。根據王祿生教授的研究，2013年到2017年間，“辯護率”從24%下降到22%，有律師的“刑事辯護率”則從19%上升到22%；其中，“委托律師的辯護率”從16%上升至19%。據此可以推論，其中只有3%左右是法律援助的貢獻。
通過對辯護率的關注，我們注意到，在司法實踐當中，委托辯護率大概在20%到30%。換句話說，70%到80%的犯罪嫌疑人、被告人是在沒有律師協助的情形下接受審查和審判的。
有關“刑事辯護率”的研究意味著一種法治觀念的變化。隨著庭審方式的改革和我們對律師參與的重要性認識日漸加深，我們在觀念上慢慢形成了兩種共識：
第一，沒有辯護律師參與，是不可能有公正審判的。我們在制度發展中，逐漸形成這樣一種觀念，而這種觀念又產生了進一步的需求，就是沒有完備的法律援助制度，就不可能有公正的辯護制度。一旦我們把辯護制度等同于當事人獲得律師的權利，而不是委托辯護的權利，我們將會看到，只有20%到30%可以支付得起律師費的犯罪嫌疑人、被告人享有辯護制度，這樣的辯護制度背離了立法的初衷。
因為如果一個人僅僅因為經濟狀況就決定了他是否可以享有辯護律師的幫助，這樣的司法制度與辯護制度是不公平的。隨著訴訟觀念的變化，我們開始逐漸意識到辯護制度的發展應當以保障犯罪嫌疑人、被告人獲得律師幫助權為核心來展開。
2014年十八屆四中全會《決定》在刑事司法領域中確立了“二元式”的改革趨勢，一方面是“完善刑事訴訟中認罪認罰從寬制度”，另一方面是“推進以審判為中心的訴訟制度改革”。我把這個改革稱之為“二元式制度改革”。四中全會所確立的刑事司法制度改革，其實是一種根據案件類型進行改革的制度方案。對于重罪案件、有爭議的案件和被告人不認罪的案件，要強化法庭調查的作用，而對于輕罪案件則是要適用更簡易、更快捷的認罪認罰從寬制度。
無論是以審判為中心，以庭審實質化為導向的重罪改革，還是以認罪認罰為導向的輕罪改革，都離不開律師的參與，也都面臨著一個問題，即如何更好地保障犯罪嫌疑人、被告人的訴訟權利和其他合法權益。在重罪案件當中表現為應該如何開展實質化的庭審對抗，在輕罪案件當中表現為應該如何保障犯罪嫌疑人、被告人認罪的自愿性。
在司法制度的綜合配套改革中，我們可以看到，無論是在速裁程序試點當中，還是在認罪認罰試點當中，都開始強化對犯罪嫌疑人、被告人認罪自愿性的保障，并以自愿性保障為切入點開始建立法律援助值班律師制度。同樣地，在以審判為中心的刑事訴訟制度改革當中，也開始強化法律援助制度和值班律師制度。從制度上保障被追訴人享有執業律師的幫助，從而使其更有效地行使其訴訟權利，是我們國家二元式司法制度改革的綜合配套措施。
在這個意義上，我們開始重點去討論如何發展法律援助。四中全會也明確提出完善法律援助的問題。四中全會《決定》的一個基本精神就是要解決老百姓打官司難的問題。在民事領域當中，這是一個保障民生的問題，而在刑事領域當中，它是保障犯罪嫌疑人、被告人辯護權的人權保障問題。在完善法律援助制度的背景之下，我們國家開始提出刑事辯護全覆蓋的概念，以期將其作為刑事司法領域當中推進刑事司法制度綜合改革配套措施之一。
我國在2017年前后推行刑事辯護全覆蓋時是非常謹慎的，究竟覆蓋到什么程度，覆蓋到哪些案件，這是一個涉及到資源和能力的問題。一會兒我會講到，法律援助不是一個簡單的權利賦予的問題，它不僅僅意味著在立法上授予權利，權利人就當然享有這項權利，它更多意味著政府和國家應該肩負起保障責任。
在2017年制度推開時，國家選擇了八個條件比較成熟、律師資源比較充沛的城市進行試點，試點的范圍主要是第一審、第二審適用普通程序審理的案件。大家都知道，2012年《刑事訴訟法》擴大了基層法院適用簡易程序的案件范圍。適用普通程序審理的案件，相對來說占比不高。河南省作為最早探索刑事辯護全覆蓋的省份之一，在全國開展試點工作之前，就已經開始在探索推行刑事辯護全覆蓋。
起初考慮的覆蓋標準是量刑，但是從量刑上測算完，感覺量太大，后來就考慮了基本的標志——以普通程序為標準。再后來這也成為2017年刑事案件辯護全覆蓋試點的一個基本標準。
根據官方的介紹，從2017年10月推開到2018年，這項制度就已經取得了相應的實際效果。在刑事辯護全覆蓋當中，案件分為兩類：
第一類，適用簡易程序、速裁程序審理的案件，沒有辯護人的被告人，可以得到值班律師的幫助。第二類，適用普通程序審理的第一審、第二審案件沒有辯護人的，可以獲得免費的法律援助律師作為辯護人。在試點地區的經驗基礎上，2018年11月司法部、最高人民法院又召開了刑事辯護全覆蓋推進會，會上介紹了一些地方的先進經驗。
我們可以看到，當時積極開展試點的，主要是北京、廣東等律師資源比較充沛的地區，而2018年推進會特別要求，各省（自治區、直轄市）應當在省會城市和一半以上縣市區試點律師辯護全覆蓋。根據官方統計的數字，截止到2022年10月，在縣一級行政區域內，大概有90%以上地區實現了刑事審判階段的律師辯護全覆蓋。
早期的刑事辯護全覆蓋，本意上是指刑事案件辯護律師的全覆蓋。但在制度的設計上，并沒有把所有的刑事案件都納入到全覆蓋的試點中，而是僅規定適用于普通程序審理的第一審案件和第二審案件，或者按照審判監督程序審理的案件，被告人沒有委托辯護人的，有權獲得法律援助律師提供的辯護。
我們的刑事案件律師辯護全覆蓋，實際上講的是這個意義上的辯護全覆蓋。但囿于律師資源和經費的原因，在司法實踐當中，辯護全覆蓋則更多表現為值班律師的全覆蓋。對于大量適用簡易程序、速裁程序審理的案件，被追訴人有權獲得值班律師的幫助。對于適用普通程序的案件，犯罪嫌疑人、被告人在還沒有辯護人之前，也可以獲得值班律師的幫助。
由此可見，我們的刑事辯護全覆蓋包含了兩層意思：第一，值班律師的全覆蓋問題。第二，辯護律師的全覆蓋問題。
雖然通過試點確實推動了，并在實質意義上改善了原來只有少數人能夠獲得律師幫助的問題。但能明顯看到距離我們全面實現刑事案件律師辯護全覆蓋還有一定的差距。
結合之前的值班律師試點，2018年《刑事訴訟法》修改正式確立了值班律師全覆蓋的制度，也就是《刑事訴訟法》第36條的規定，凡沒有委托辯護人且法律援助機構沒有指派律師的，都有權獲得值班律師的幫助。所以在我們國家現行的法律制度之下，無論犯罪嫌疑人、被告人涉嫌何種罪名、身處哪一訴訟階段、量刑如何，只要沒有委托辯護人，他都當然地享有獲得值班律師幫助的權利。
在今年生效的《法律援助法》中，第25條第二款就刑事審判階段的全覆蓋問題做出了一個彈性的規定。大家留心的話會發現，一直到《法律援助法》第三稿提交審議的時候，該條規定才正式寫入立法。而且立法和試點辦法相比，用語略有不同。在試點辦法中，對于適用普通程序審理的第一審案件和第二審案件，沒有委托辯護人的，人民法院“應當”通知法律援助機構指派，但是立法沒有用“應當”，用的是“可以”。
在法律實施過程中也有很多人提出異議，那這個和試點之間是什么關系呢？簡單來說，第25條第二款對刑事審判階段的全覆蓋問題提供了立法支持，把2017年和2018年的試點工作上升為一項國家立法，但是為什么《法律援助法》又用的是“可以”呢？是因為作為一項國家立法的要求，考慮到有一些地方能做得到，有一些地方還做不到，所以在確立這樣一個立法要求的時候，立法機關保留了一種謹慎的態度。對于那些能做到的，已經開展全覆蓋試點的地區，應當按照試點辦法執行。
對于那些剛開展試點的地區，這個地方的“可以”，按照試點辦法的要求就是鼓勵“應當”。國家立法要求的“可以”通知，實際上是根據司法實踐分成了兩類地區，一類是試點地區，按照試點辦法應當通知。對非試點地區，可以不適用試點辦法，但有條件的，立法鼓勵并授權，這個“可以”相當于授權。這樣做是比較科學的，因為根據官方的統計數據，即使到今年，縣市區一級依然有10%左右是沒有辦法做到刑事辯護全覆蓋的。
從2017年和2018年的試點上升為2018年《刑事訴訟法》和2021年《法律援助法》的規定，體現了立法對刑事辯護全覆蓋的支持和認可。刑事辯護全覆蓋也開始邁入了第二個階段。
第二個階段和認罪認罰實踐的展開密切相關。大家注意的話，無論是速裁程序試點還是認罪認罰從寬制度試點，我們都是以值班律師制度來保障這種試點順利運行的。當時普遍的觀念是要在偵查階段和審判階段保障犯罪嫌疑人、被告人有權獲得值班律師的法律咨詢和相應的法律幫助。
在2018年《刑事訴訟法》修改過程當中，我們也注意到一個非常有趣的現象，在立法的建議稿當中，從第一稿、第二稿到第三稿，都是有要求法律援助機構在人民檢察院派駐值班律師的，但是在正式條文當中是沒有檢察院的。因為在制度設計中，一直有一種根據當時試點形成的觀念，就是認罪認罰的重點在兩頭——偵查階段和審判階段。
隨著認罪認罰實踐的展開，我們越來越意識到這種制度恰恰無法滿足認罪認罰實踐的需要。因為認罪認罰案件最大的特點是認罪認罰自愿性保障問題，而審查起訴階段對這種自愿性保障至關重要，尤其是控辯雙方就量刑展開協商的時候。
在2019年《認罪認罰實施指導意見》當中，就明確規定了人民檢察院設置值班律師這樣相應的制度。在理論層面上，值班律師只可以提供有限的法律幫助。但這種有限的法律幫助對于保障認罪認罰的自愿性是不夠的。所以在如何強化和完善自愿性保障問題上就出現了兩種觀點。
一種觀點認為要強化值班律師的訴訟職能，對值班律師實行準辯護人化，允許值班律師去閱卷和會見。2019年之后我們可以看到相關的規范性文件都是在這個脈絡下展開的。通過賦予值班律師相應的閱卷、會見的辯護權利，來提高值班律師實質性參與的能力。
還有一種觀點認為，擴大值班律師的訴訟職能、強化值班律師的訴訟權利并不是正確的改革方向。因為無論怎么改，值班律師的訴訟地位就決定了他的很多權利是無法有效行使的，比如說允許值班律師閱卷，但是值班律師是沒有辦法有效閱卷的，如果值班律師可以像辯護律師那樣充分去閱卷和會見，他就不是值班律師了。
當時在認罪認罰的自愿性保障問題上，還有一種觀念是擴大法律援助的范圍，比如說像陳光中老師從一開始就呼吁，對于可能判處重刑的，判處三年以上有期徒刑的案件應當賦予犯罪嫌疑人、被告人獲得法律援助的權利。
在現有的條件下我們可以看到，從2019年之后，我們基本上是按照強化值班律師、推動值班律師準辯護人化這樣的思路去展開的。
但是制度的變革永遠是向前的。在制度實踐當中我們會發現，即使賦予值班律師閱卷權、會見權，也很少有值班律師會去閱卷和會見，即使去閱卷和會見，也很難提供實質化的辯護幫助。這也推動了我們認罪認罰實踐的新變革。
我看到的資料最早是2020年，在我們認罪認罰制度全面鋪開之后，寧夏選擇了四個檢察院，一定要注意，這是檢察機關主動推行的試點。檢察機關在寧夏石嘴山市、銀川市金鳳區、吳忠市同心縣、固原市西吉縣四個檢察院進行試點，沒有委托辯護人的，檢察機關通知法律援助機構提供法律援助，不再走強化值班律師訴訟權利這條道路，而開始轉向法律援助。
各地檢察機關也開始相互借鑒，開始推動審查起訴階段的辯護全覆蓋。比如說福建針對“四涉”人員以及外國人和港澳臺地區的犯罪嫌疑人、被告人指定法律援助；浙江金華對所有的案件都提供法律援助；江蘇泰州選擇了150個重點罪名提供法律援助；江蘇如皋對不認罪的案件都提供法律援助。
這些檢察機關的實踐探索，讓認罪認罰的主責機關——檢察機關意識到值班律師制度對保障犯罪嫌疑人、被告人的認罪認罰自愿性是不夠的，需要提供完整意義上的辯護律師。這種制度探索為我們第二階段的刑事案件律師辯護全覆蓋沉淀了堅實的基礎。
在今年10月份，最高法、最高檢、司法部、公安部共同聯合發布了《關于進一步深化刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的意見》，這個意見的實質性內容其實非常簡單，就是每一個省要確定2-3個地級市開展審查起訴階段律師辯護全覆蓋，而覆蓋的范圍根據我們司法實踐的需求確定為三類人，其中有兩類人非常特殊：
第一類，是可能判處三年以上有期徒刑的犯罪嫌疑人。在司法實踐當中，根據量刑分布，判處三年以上有期徒刑的案件，占全部刑事案件的15%左右，這也是我們之前在法律援助法立法過程中測算過的。我們國家發展到現在這個程度，法律援助制度可以覆蓋多少人呢？通過測算發現，一年中被定罪的被告人約170萬，三年以上有期徒刑的占15%，也就是二三十萬人，扣除之前已經提供過援助的，凈增量其實就是20萬人，這對我們國家來說經濟壓力不大。
第二類，本人或者是共同犯罪嫌疑人不認罪的。不認罪的案件在法律當中，有兩層含義：第一，不適合認罪認罰的案件。在我們國家大力推行認罪認罰從寬制度改革的大背景下，不認罪的犯罪嫌疑人往往是有其它重大原因的，這就意味著需要為這些人提供充足的制度保護。第二，不認罪產生的程序法效果就是要適用普通程序，走庭審實質化的方式進行審判。在改革當中，我們一直認為對不認罪的犯罪嫌疑人、被告人，是應當予以特殊保護的。根據我們現在認罪認罰從寬的制度實踐，不認罪的案件大概在20%左右。
可能判處三年以上有期徒刑的案件與不認罪的案件交叉一下，大概有30%左右的犯罪嫌疑人會進入到刑事辯護全覆蓋的視野當中來。除了這些之外，還有一個兜底性的規定，就是案情重大復雜，可能造成重大社會影響情形的。從這次刑事辯護全覆蓋的改革來說，不僅向前推進了刑事辯護全覆蓋的階段，而且也擴大了刑事辯護全覆蓋的適用對象，但這依然只是局部的擴大。
在《意見》當中特別強調了法援律師和值班律師的銜接問題，也針對法律援助律師的參與重點，明確了辯護律師的兩項基本訴訟權利：
第一，切實保障律師的閱卷權。針對司法實踐當中，辯護律師的閱卷權受到限制的問題，《意見》在閱卷權上做了非常有趣的規定。進一步強調了如果因為工作原因不能及時安排閱卷的，檢察機關應該向辯護律師說明，并從即日起三日內安排閱卷，避免檢察機關以任何理由無限期地遲延辯護律師的閱卷權。
此外，不得限制辯護律師合理閱卷的次數和時間。更重要的是，針對司法實踐當中把閱卷權狹隘理解成只能看、不能摘抄復制的情況，規定了允許下載、刻錄案卷材料。這些閱卷的規定，對于值班律師也是同樣適用的。
第二，還有一項非常重要的權利是值得辯護律師注意的，就是知情權。原來我們的重大訴訟決定是不一定告知辯護律師的，但是《意見》強調，檢察機關作出退回補充偵查、延長審查起訴期限、提起公訴、不起訴等重大程序性決定的，應當及時告知辯護律師，并向辯護律師公開案件的流程信息，進一步完善了辯護律師的訴訟知情權制度。
因為審查起訴階段的律師辯護全覆蓋，也僅是針對部分案件提供法律援助，絕大部分案件還依然要適用值班律師全覆蓋的制度，所以法律也明確規定了法律援助與值班律師的制度銜接問題。對于那些不符合指派法律援助的案件，要及時通知值班律師提供法律幫助。《意見》在通知的方式上也予以了明確，比如說，明確有值班律師工作站的，就不再需要通過法律援助機構去通知值班律師，而是直接通知值班律師，便捷了制度的銜接。
根據《意見》，我們可以看到無論是在試點改革前還是試點改革后，刑事辯護全覆蓋都包含兩層意思：
第一，為特定案件提供法律援助律師；第二，提供值班律師。我特別想強調一點，不管是以辯護律師還是以值班律師的身份參與訴訟活動，實際上的權利和訴訟職責并沒有太多的變化。以辯護律師身份參與認罪認罰案件的，根據刑訴法的規定當然享有完整的訴訟權利，但是和值班律師相比，其實在律師職責方面并沒有太大的實質性擴張。
也有學者講到，我們現在的刑事辯護全覆蓋是不徹底的。在審判階段只適用于普通案件，在審查起訴階段只適用于特定案件，偵查階段則是缺位的。在今年尚權刑辯論壇上，陳衛東教授提出新的建議：刑事辯護全覆蓋應當從審查起訴階段延伸到偵查階段，尤其是要延伸到監委辦理的職務犯罪案件的最后一個環節——案件審查環節。當監委已經將其作為一個犯罪案件準備移交檢察機關的時候，是應當為被調查人提供律師幫助的。
所以，我們會注意到，整個刑事辯護全覆蓋是在提高“刑事辯護率”的一個脈絡下展開的，是在保障律師幫助權能夠得到公平行使的目標下展開的。
二、刑事辯護全覆蓋的兩個理論問題
在刑事辯護全覆蓋當中，也面臨著兩個基礎理論問題：
第一，犯罪嫌疑人、被告人能否堅持自行辯護？長期的訴訟理論和司法解釋都認為，對于無論如何應當提供法律援助的刑事案件，也即《法律援助法》第25條第一款規定的情形，沒有辯護律師的協助，訴訟活動是無效的。但是對于前面我們提到試點案件，被告人能否堅持自行辯護？司法解釋基本上是一種模棱兩可的態度。如果被告人堅持自行辯護，拒絕法律援助機構指派的律師為其辯護，人民法院、人民檢察院可以準許，準許的時候，法律援助就終止了。但是司法解釋并沒有規定被告人能不能進行自行辯護？這就涉及到一個非常有趣的問題，獲得律師幫助的權利，它的性質究竟是什么？
我們國家的訴訟制度發展一直在兩大法系的制度理念當中搖擺不定。按照大陸法系國家的理念，某些案件為其提供法律援助律師，這是一種制度化的權利。制度化的權利意味著作為公正審判的制度化要求，必須有職業律師的幫助，被告人可以選擇誰來擔任辯護人，但是他不能自行辯護。或者說，沒有律師協助的自行辯護就是一種制度上的不正義。我們國家在很長一段時間內，也是堅持這樣的立場。比如現行司法解釋對于法定應當通知辯護情形的規定。
英美法系國家就不一樣，英美法系國家認為獲得律師幫助的權利是一項憲法權利。如果犯罪嫌疑人、被告人要求就應當保障，如果他不要求，堅持自行辯護，同樣是應當予以尊重的。在美國聯邦最高法院一系列判決當中明確講到，只要是明知且自愿放棄憲法基本權利，就可以自行辯護。當然，為了保障審判的公正進行，英美國家又采取了一種非常復雜的程序設置，就是在自行辯護的時候，法庭可以指派一個法律援助律師作為旁觀律師，叫Standby Lawyer。旁觀律師可以隨時應被告人的請求進入訴訟程序。
我們去英國訪問時，治安法院的法官講到，由于法律援助經費的縮減，很多案件中被告人沒有律師，只能自己在法庭上行使交叉質證權，這拖延了法庭審判的時間，也帶來了很多的困難。總而言之，英美的觀念認為辯護權是一項權利，當事人當然可以放棄。辯護權的實質是自行辯護權，律師幫助權是輔助性的。
可以看到，對試點意見擴大的這部分律師幫助權，我們似乎走的是一種權利化的道路。根據規范性解釋，我們似乎把案件分成了兩類：一類是按照國家法律應當通知辯護的這種法定情形，這是屬于剛性的，不能堅持自行辯護。第二類是試點辦法擴大這部分，它似乎是屬于弱性的，似乎視為一項權利，如果被告人堅持自行辯護，相應的司法機關、人民檢察院、人民法院是可以根據情況同意犯罪嫌疑人自行辯護的。在兩種觀念之間，我們通過司法解釋擴大的這部分，究竟是什么樣的一種性質？
通過2017年審判階段刑事辯護全覆蓋的實踐，我們發現這是一種將其視為權利的制度設計，但是它面臨很多制度銜接問題。比如說我們如何保證犯罪嫌疑人、被告人是自愿放棄獲得律師幫助權的？從情理來看，犯罪嫌疑人、被告人是沒有理由拒絕免費為其提供的律師的。但是在2017年和2018年刑事辯護全覆蓋實踐當中，確實出現拒絕律師的情況，而且沒有理由。后來我們調研發現，是因為法官告訴被告人接受律師也沒用。在律師資源稀缺的時候，法官通過這種方式讓被告人放棄這項權利。
想，如果沒有認罪認罰自愿性保障制度，這種權利化的制度方案可能會為司法實踐開一個不好的后門。人民法院和人民檢察院可能會以犯罪嫌疑人、被告人堅持自行辯護為借口掩飾其不愿為其提供律師的意圖。所以，一旦沒有制度保障，這種權利化的選擇方案效果非常不好。
第二個問題：隨著刑事辯護全覆蓋的推行，司法實踐中屢有發生的、已接受法律援助而拒絕委托辯護的情形，可能會變得更加突出。主要表現在，公檢法機關以有法律援助為由拒絕當事人委托辯護律師。而且相應的規范文件也就此做出了一些模棱兩可的傾向性規定。不管是最高法還是最高檢的司法解釋，都明確提到，如果已經為犯罪嫌疑人、被告人指派法律援助律師，其監護人、近親屬又代為委托辯護人的，應當聽取被告人的意見來確定辯護人的人選。
根據上下文，這個條文講的是讓犯罪嫌疑人、被告人在委托辯護和法律援助辯護之間去進行選擇，但是這個規定本身是有問題的。問題在哪呢？根據刑訴法的規定，如果犯罪嫌疑人、被告人在押的，其監護人和近親屬是有委托辯護人的權利的，他們也是委托權的主體之一。他們的委托盡管要經過被告人的確認，但同樣也屬于合法有效的委托。根據法律規定，只要有了自行委托，法律援助的義務就免除了。可見法律援助是補充性質的，但是我們的司法解釋卻規定犯罪嫌疑人、被告人可以選擇接受法律援助律師還是委托律師。
很有意思的是，凡是征求被告人意見的，得出來的結論都是選擇法律援助律師。我們會發現，讓被告人自行選擇接受法律援助律師還是委托辯護律師這樣的司法實踐幾乎讓法律援助變成了掩蓋某些不公正司法行為的遮羞布。
在2021年《法律援助法》制定過程當中，很多律師朋友對這種現象提出諸多質疑，最終在《法律援助法》第三稿當中，增加了第27條的規定，“人民法院、人民檢察院、公安機關通知法律援助機構指派律師擔任辯護人時，不得限制或者損害犯罪嫌疑人、被告人委托辯護人的權利。”但還是有很多人反映沒有寫清楚犯罪嫌疑人、被告人的監護人及其近親屬委托辯護人的權利。
我覺得這一條已經寫的非常明白了，因為立法的語言不可能像操作指南一樣。人民法院、人民檢察院不得以指定法律援助為由，限制損害犯罪嫌疑人、被告人獲得委托辯護的權利。顧永忠教授將這條規定概括為委托辯護優先原則，這是一個刑事訴訟的基本法理，法律援助是第二位的，是具有補充性質的。只要有委托辯護，由國家提供法律援助的義務就自行免除。我覺得實務界對于委托辯護和法律援助辯護的這種關系要達成共識可能還需要一段時間。
通過對這段歷史總體的考察，我們會發現，刑事辯護全覆蓋是逐步向前推進的。我們目標很宏大，但是我們向前走的步伐很沉穩，行穩致遠。我一直在強調，刑事辯護全覆蓋改革的意義和犯罪嫌疑人、被告人獲得律師幫助的權利密切相關。一個完善的法律援助制度和辯護制度，不能只有部分人享有，應當惠及每一個需要的人。
三、刑事辯護全覆蓋是持續發展的過程
在刑事訴訟理論當中，有一句非常有名的話，就是“刑事訴訟的歷史就是辯護的歷史”。這句話我們更多是從日本學者田口守一那里聽來的，但是最早講出這句話的是十九世紀德國的學者Glaser。我們也可以看到，無論是德國刑事訴訟的現代化，還是日本刑事訴訟的現代化，都體現了這樣一個基本的規律。我們國家刑事訴訟制度的發展，實際上也是在這個脈絡下展開的。
我們通常講辯護權的行使方式有三種：自行辯護、委托辯護、指定辯護。但我個人覺得這種分類出現了邏輯錯誤。在現代刑事訴訟當中，辯護權的核心不是自行辯護。自行辯護是基礎，辯護權的核心是有權獲得律師幫助的權利。而有權獲得律師幫助的權利，最早等同于委托辯護，在現代刑事訴訟當中，獲得律師幫助的權利是由兩部分組成的：委托辯護優先，指定辯護是必要的補充和保障。
英國哲學家伯林講自由有兩種：“消極自由”與“積極自由”。我們的權利也是這樣，有一些是屬于消極性的，只要國家不去干預、不去侵犯，權利就自然享有了，比如人身自由權。但是有一些權利是需要國家去積極保障的，比如說勞動的權利。在刑事訴訟當中，獲得律師幫助的權利就是一項積極的權利。要想保障更多的人享有獲得律師幫助的權利，國家就必須有所作為。
在2021年《法律援助法》的制定當中，在法律援助范圍的規定上，我們有一個基本的觀念，獲得律師幫助的權利事關制度正義，但是它又受制于特定社會的經濟發展程度。必須要控制在財政支付的能力之內，就是所謂要量力而行、盡力而為。從理想狀態來說，任何因為經濟困難無法獲得律師幫助的犯罪嫌疑人、被告人都應當有權獲得律師幫助，都有權獲得法律幫助。但是在實踐當中，我們不得不走一種循序漸進的道路，這是各個國家走過的共同道路。
以大家比較熟悉的美國為例，在過去300年當中，美國辯護制度的發展也經歷了一個逐步擴張的過程。從確立律師幫助權的憲法第六修正案來看，首先要保證被告人有律師，然后要保證被告人得到了有效辯護，大體就經歷了這么兩個階段。首先你得保證每一個犯罪嫌疑人、被告人都有律師，然后才是量的問題、質的問題。我們可以看到，美國從1789年憲法開始就規定了第六修正案。第六修正案保障犯罪嫌疑人、被告人享有律師幫助權。
但是在接近150年的時間內，這個權利僅限于有權委托律師，隨著制度的發展，在1938年麥考伊訴路易斯安那州一案中，開始把第六修正案的權利延伸為兩項權利，它不僅僅意味著有權委托辯護人，還意味著在沒有經濟能力委托辯護人的時候，有權獲得國家提供的免費的法律援助律師。到1938年，基本上已經完成了第六修正案一個“質”的改變，從有權委托律師轉向有權獲得免費的法律幫助。
在美國的發展當中我們也看到兩個鮮明的脈絡，一個是從聯邦走向各州，1963年的吉迪恩案是標志性的案件。另一個是從重罪轉向輕罪，從審判走向審前，從有律師到有質量的辯護，確立了無效辯護的標準。我們可以看到任何一個國家的辯護制度的發展都是一個循序漸進的過程，我們必須要知道，獲得律師幫助的權利事關制度公正，盡管我們可以根據經濟發展的狀況逐步推行。
在我們國家，刑事辯護全覆蓋也是持續推進、持續發展的過程。從適用普通程序審理的審判階段走向審查起訴階段，我們也期待著有一天進一步落實刑事案件律師辯護全覆蓋，延伸到偵查階段，延伸到監委辦理的職務犯罪案件。在質量上，實現“兩高兩部”提出的從“有形覆蓋”到“有效覆蓋”。
四、刑事辯護全覆蓋對律師的意義
最后一點，刑事辯護全覆蓋對律師職業的意義是什么呢？坦率來說，在刑事辯護全覆蓋的推行中，包括認罪認罰從寬制度的推行中，很多刑事辯護律師是持排斥和否定態度的。顧永忠老師也曾經就此做過專門的闡釋。我想在這和大家講的是，刑事辯護全覆蓋對律師職業而言是有利而無弊的。
很多律師認為法律援助范圍的擴大沖擊了刑事辯護的案源，這是典型的歸因錯誤。我們找一件事情的原因的時候，通常會找更明顯的，貌似成立的東西，但是認真去推敲會發現，可能刑事辯護律師案源的減少，真正的根源不在于法律援助范圍的擴大。
簡單來說，有兩個真正的因素。在三年前我就提出來刑事辯護律師的案源會不斷地減少，這個判斷是從哪兒來的呢？是因為我們的整個刑事犯罪結構的變化，量刑分布改變了。盡管現在的刑事案件總量很大，但是判重刑的案件很少。從世界各國的經驗來看，如果判重刑案件少、輕刑案件多，刑事辯護的委托率確實會受影響，律師的收費也會受影響。
試想一下，總共就判三年，可以收他多少錢呢？我們很多辯護律師案源受影響，一方面是量的問題；另一方面是收費收不上來，因為輕刑化案件就占了80%。
更重要的，我們律師還面臨另外一個問題，那就是律師隊伍以每年5萬人的數量在增長，現在的律師群體當中小于30歲的律師占了接近1/4，30歲到50歲的接近2/3，律師結構在發生變化。每一個律師都覺得現在的案源在減少，收不上費，這是因為刑事案件在變化、競爭對手在增加，所以不是因為認罪認罰，更不是法律援助。法律援助恰恰是在做增量。
通過觀察世界各國的刑事辯護，我們都會發現一個共同的特點，刑事案件的委托辯護率普遍不高，基本上都在20%、30%，最高不超過30%，因為這受制于刑事案件的自身特點。絕大多數案件的犯罪嫌疑人、被告人都是因貧而犯罪，都屬于有委托需求但是沒有支付能力。
在支付能力既定的情況下，當事人的委托意愿往往又受刑罰輕重、刑罰的可預測性等因素影響，刑罰越輕，委托的意愿就越小；刑罰的可預測性越大，委托律師的意愿越不強，這都是有規律的。所以大家普遍認為法律援助的擴大搶了案源，我覺得可能有，但是影響甚微。
相反我們會看到，2017年我國的委托辯護率已經到了22%，也就是說法援助案件只有3%，刑事辯護全覆蓋所擴大的是那些原本有需求但沒有支付能力的刑事案件。依據官方的統計，去年第一審案件增加了法律援助案件32萬件，值班律師案件55萬余件，這些案件一定是那些被告人沒有支付能力的案件。所以我們會看到法律援助其實是在做增量。
我們再看一組數據，日本地方法院相當于我們的中級法院，審理的案件都是重罪案件。它的律師辯護率基本上達到了99%多，也可以說達到了全覆蓋的程度。但是他的委托辯護率卻是從90年代的38%下降到現在2016年的20%，確實有影響，但是基本上是徘徊在這個空間之內的。反過來看，法律援助的比例增加了多少呢？據統計，法律援助的比例占到了案件的70%-80%，也就是剛開始案件的覆蓋率比較低，委托率相對高，后來覆蓋率高的時候，委托率有所下降，但是達到一定程度之后基本上就恒定了。
再來看日本的簡易法院。我們會注意到簡易法院所審理的案件都屬于輕刑案件，它的委托辯護率與地方法院本身就差距很大，1991年的時候地方法院38%，簡易案件只有18%，現在委托率20%，簡易案件只有8%，所以案件的量刑輕重對委托意愿是有影響的。
第二點，隨著律師辯護全覆蓋的推行，我們可以看到，不僅是委托辯護的案件基本上會恒定在一個程度，更重要的是法律援助會成為一大部分增量，所以我覺得刑事法律援助辯護全覆蓋的這種全面鋪開，對律師職業而言有兩個意義。
一個意義是它有助于提高刑事辯護律師的職業形象，解決辯護律師究竟為誰搖旗吶喊的問題，如果整個社會認為刑事辯護律師只為有錢的犯罪嫌疑人、被告人服務，那么委托辯護制度走不遠。
只有當我們的刑事辯護律師開始為絕大多數經濟困難人群去奔走呼號的時候，這個制度才可能得到社會公眾最強烈的支持，所以社會公眾的支持和信賴是律師行業發展繁榮的最根本所在。
若干年前，江平教授也講到做人和做律師這樣一個問題，講到律師是要有使命感和正義感的。所以在刑事辯護當中，我們首先要看到刑事辯護全覆蓋讓律師開始更多地參與到那些經濟困難的人群當中來，有助于提高刑事辯護律師的職業形象。
另外一個方面，法律援助也可以為刑事辯護律師提供一份穩定的職業保障，當然我們很多律師朋友會講法律援助的辦案補貼太低了，確實低。根據我們現在能查到的數據，在2021年《法律援助法》出臺之前，北上廣經濟發達區域刑事案件的法律援助也就是一個案件三千多塊錢，和我們絕大多數刑事辯護律師的收費是不能相比的。
確實我們的辦案補貼標準明顯偏低。所以在這次《法律援助法》制定當中也開始強調辦案補貼，要體現辯護律師的基本勞務費用，也就是說原來的辦案補貼，我們叫“成本補貼”，但是未來律師的辦案補貼是承辦成本加基本勞務費，而對這一部分，法律規定是免征個人所得稅和增值稅的。所以國家也在慢慢地解決辦案補貼低的問題。
與我們律師一般的收費相比，法律援助的辦案補貼一定不可能像市場那么高，但是為什么我說它又是一個穩定的職業保障呢？看一看我們國家其他行業的人均收入就知道，根據統計局的數據，2021年非私營單位人員的年平均工資是十萬多塊錢，上海今年公布的數據是十一萬多，也就是如果我們把辯護律師作為一個職業來對待，你能拿到十五萬塊錢你就跑贏了絕大多數的人，你如果能有二十萬、三十萬就相當不錯了。
我們說律師群體收費高，僅僅是六十多萬律師當中的十幾萬收費高。我們還有更多的年輕律師，還有接近四分之一到五分之一三十歲左右的律師，這些律師沒有太多的案源。如果讓這些律師參與法律援助，一個刑事案件一個階段都三千多塊錢，一個月辦四起就已經超過了基本的狀態。
所以我們看到，法律援助可以給這些律師提供一個穩定的職業保障，讓他們可以在律師這條道路上從容地往前走，慢慢地成長起來。西方國家在這方面的經驗是設立公職律師制度，通過讓公職律師拿到與檢察官同等的工資，為年輕律師提供一個穩定的發展平臺。
雖然刑事辯護全覆蓋對于委托辯護有一定影響，但是從長遠來看，刑事辯護全覆蓋會為律師增加一部分案源，而這部分案源是非常穩定且有保障的，因為它并不取決于當事人的委托意愿和支付能力。所以未來的法律援助可能會成為青年律師成長的搖籃，通過辦理法律援助案件來提高自己的專業技能，更重要的是讓自己有一份穩定的收入，更從容地從事律師職業。
對于中青年律師來說，如果不愿意四處奔波，可以選擇到法律援助機構去做一個聘任制的專職律師，當然現在這個通道還沒有打開，但是我們看到世界各國的公職律師制度就是為中青年律師提供的安身立命的場所。
而對于那些資深的律師，辦理重大的法律援助案件可以成為自我成就的手段。所以從這個意義上，如果我們能夠共同去推動法律援助制度的健康成長，不僅會讓那些經濟困難人群受益，而且可以讓我們的法律職業群體整體受益。
好吧，我就講這么多，謝謝大家！
