《人民法院第四個五年改革綱要(2014-2018)》

1、“四五改革綱要”的方案本身有一定進展，特別是相對于走了回頭路的“三五改革綱要”；

2、總體上只是一個過渡性方案，司法獨立的根本問題沒有突破，不可能走遠，也難以落實既定方案；

3、這些舉措方向基本正確（個別是基本無效的，如涉法涉訴信訪改革），符合司法規律，但相比我提出的司法改革頂層設計，尚未前行1/5的距離。

《中國司法改革年度報告（2013）》系統提出了司法改革的頂層設計，全文請看微信：徐昕/poetjustice。

UNDP譯為英文版，作為@聯合國開發計劃署 關于治理知識的年度報告，探討中國司法改革面臨的新問題和新挑戰。報告中文版、英文版均可在UNDP官方網站下載：http://www.cn.undp.org/content/china/zh/home/library/democratic_governance/annual-report-on-china-s-judicial-reform-2013/

最高法四五改革綱要核心內容發布

最高人民法院9日上午在山東濟南召開新聞發布會，通報《人民法院第四個五年改革綱要(2014-2018)》(以下簡稱“四五改革綱要”)的總體思路和主要內容。

最高人民法院司法改革領導小組辦公室主任賀小榮通報稱，作為指導未來五年法院改革工作的重要綱領性文件，人民法院“四五改革綱要”堅持以問題為導向，將建立符合司法職業特點的法院人員管理制度作為重要抓手，將健全審判責任制作為關鍵環節，著力解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問題，確保人民法院依法獨立公正行使審判權，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度。

圍繞到2018年初步建成具有中國特色的社會主義審判權力運行體系這一目標，“四五改革綱要”針對八個重點領域，提出了45項改革舉措，重點歸納為8個方面的核心內容：

第一，深化法院人事管理改革。

長期以來，我國對法官沿用普通公務員管理模式，不能充分體現司法職業特點，也不利于把優秀人才留在審判一線。針對上述問題，“四五改革綱要”提出：要堅持以法官為中心、以服務審判工作為重心，建立分類科學、結構合理、分工明確、保障有力的法院人員管理制度。

這里重點介紹五項措施：1. 配合省以下法院人事統管改革，推動在省一級設立法官遴選委員會，從專業角度提出法官人選，由組織人事、紀檢監察部門在政治素養、廉潔自律等方面考察把關，人大依照法律程序任免。2. 推進法院人員分類管理制度改革，將法院人員分為法官、審判輔助人員和司法行政人員，實行分類管理。與之配套的，則是拓寬審判輔助人員的來源渠道，建立審判輔助人員的正常增補機制，減少法官事務性工作負擔。3. 建立法官員額制，對法官在編制限額內實行員額管理，確保法官主要集中在審判一線，高素質人才能夠充實到審判一線。4. 完善法官等級定期晉升機制，確保一線辦案法官即使不擔任領導職務，也可以正常晉升至較高的法官等級。5. 完善法官選任制度，針對不同層級的法院，設置不同的法官任職條件。初任法官首先到基層人民法院任職，上級法院法官原則上從下一級法院遴選產生。

第二，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度。

為維護國家法制統一，優化司法資源配置，綱要就建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度作出了安排。主要措施包括：1. 在管轄制度方面，通過提級管轄和指定管轄，確保行政案件、跨行政區劃的民商事案件和環境保護案件得到公正審理。2. 在法院管理方面，鞏固鐵路運輸法院管理體制改革成果，將林業法院、農墾法院統一納入國家司法管理體系，改革部門、企業管理法院的體制。3. 在機構設置方面，建立上級法院在重大、疑難、復雜案件較多的地方派出巡回法庭工作機制。進一步推動環境資源審判機構建設。4. 在法院設置方面，推動在知識產權案件較集中的地區設立知識產權法院。

第三，健全審判權力運行機制。

讓審理者裁判，由裁判者負責，是司法規律的客觀要求。近年來，司法機關為完善司法權力運行機制，進行了許多積極探索，也取得了一定成效，但仍存在內部層層審批，辦案權責不明等問題。針對上述問題，“四五改革綱要”將完善主審法官、合議庭辦案責任制作為關鍵環節，推動建立權責明晰、權責一致、監督有序、配套齊全的審判權力運行機制。

在完善審判責任制方面，主要改革措施可歸納為：1. 完善主審法官、合議庭辦案機制。選拔政治素質好、辦案能力強、專業水平高、司法經驗豐富的審判人員擔任主審法官，作為獨任法官或合議庭中的審判長。完善合議庭成員在閱卷、庭審、合議等環節中的共同參與和制約監督機制。2. 改革裁判文書簽發機制，主審法官獨任審理案件的裁判文書，不再由院、庭長簽發。3. 建立科學合理、客觀公正、符合規律的法官業績評價體系，實現法官評價機制、問責機制、懲戒機制與退出機制的有效銜接。4. 科學界定合議庭成員的責任，既要確保其獨立發表意見，也要明確其個人意見、履職行為在案件處理結果中的責任。5. 建立法官懲戒制度，設立法官懲戒委員會，既確保法官的違紀違法行為及時得到應有懲戒，又保障其辯解、舉證、申請復議和申訴的權利。

主審法官、合議庭審判責任制與院、庭長的審判監督制約機制并不是對立關系。為了確保司法公正，“四五改革綱要”提出要進一步完善審判監督制約機制，主要措施包括：1. 在加強專業化合議庭建設基礎上，實行隨機分案為主、指定分案為輔的案件分配制度，建立分案情況內部公示制度。2. 對于變更審判組織或承辦法官的，應當說明理由并公示。3. 規范案件審理程序變更、審限變更的審查報批制度。4. 規范院、庭長對重大、疑難、復雜案件的監督機制，建立院、庭長在監督活動中形成的全部文書入卷存檔制度。5. 依托現代信息化手段，建立主審法官、合議庭行使審判權與院、庭長行使監督權的全程留痕、相互監督、相互制約機制，確保監督不缺位、監督不越位、監督必留痕、失職必擔責。

第四，加大人權司法保障力度。

為強化對公民人身權利、財產權利和訴訟權利的司法保障，“四五改革綱要”提出要建立和完善以庭審為中心的審判機制，有效發揮審判對偵查、起訴的制約和引導作用，確保司法公正。

1. 嚴格實行非法證據排除規則，進一步明確排除非法證據的程序和標準。2. 建立對被告人、罪犯的辯解、申訴和控告認真審查、及時處理的機制。完善審判環節重視律師辯護、代理意見工作機制。3. 健全司法過錯追究機制，統一司法過錯責任認定標準。4. 規范處理涉案財物的司法程序，明確人民法院處理涉案財物的范圍、標準和程序。5. 進一步完善輕微刑事案件快速辦理機制。在立法機關的授權和監督下，有序推進刑事案件速裁程序改革。

第五，進一步深化司法公開。

最高人民法院已于去年啟動審判流程公開、裁判文書公開和執行信息公開三大平臺建設。在前期工作基礎上，“四五改革綱要”對深化司法公開工作提出了更高的要求。1. 完善庭審公開制度。建立庭審公告和旁聽席位信息的公示與預約制度。推進庭審全程同步錄音錄像。規范以圖文、視頻等方式直播庭審的范圍和程序。2. 完善審判信息數據庫，方便當事人自案件受理之日起，在線獲取立案信息和審判流程節點信息。3. 繼續加強中國裁判文書網網站建設，嚴格按照“以公開為原則，不公開為例外”的要求，實現四級人民法院依法應當公開的生效裁判文書統一在中國裁判文書網公布。4. 整合各類執行信息，方便當事人在線了解執行工作進展，實現執行信息公開平臺與各類征信平臺的有效對接。

第六，明確四級法院職能定位。

為合理定位四級法院職能，“四五改革綱要”提出要建立定位科學、職能明確、監督得力、運行有效的審級制度。主要措施可以歸納為：1. 進一步改革民商事案件級別管轄制度，逐步改變主要以訴訟標的額確定案件級別管轄的做法，將絕大多數普通民商事一審案件的管轄權下放至基層人民法院，輔之以加強人民法庭和訴訟服務中心建設，強化基層人民法院化解矛盾的職能。2. 規范上下級法院審級監督關系。完善提級管轄制度，明確一審案件管轄權從下級法院向上級法院轉移的條件、范圍和程序，充分發揮中級、高級人民法院通過提級審理重大、疑難、復雜和新類型案件，指導類案審判工作，確保法律統一適用的功能，壓縮個案請示空間。3. 改革法院考評機制，廢止沒有實際效果的考評指標和措施，取消違反司法規律的排名排序做法，消除不同審級法院之間的行政化。4. 推進最高人民法院內設機構改革，建立真正符合最高人民法院法律職能的機構設置模式。同時，最高人民法院還將建立將本院作出的裁判轉化為指導性判例的機制，充分發揮其確保法律統一正確實施、維護國家法制統一的職能。

第七，健全司法行政事務保障機制。

“四五改革綱要”立足審判權的中央事權屬性，就健全法院司法行政事務保障機制推出了一系列改革舉措：1. 配合中央有關部門，推動省級以下地方法院經費統一管理機制改革。2. 嚴格“收支兩條線”管理，地方各級人民法院收取的訴訟費、罰金、沒收的財物，以及追繳的贓款贓物等，統一上繳省級國庫。3. 推進法院內設機構改革。建立以服務審判工作為重心的機構設置模式和人員配置方式。完善人民法院購買社會服務的工作機制，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。4. 深化司法統計改革，以“大數據、大格局、大服務”理念為指導，建立司法信息大數據中心。

第八，推進涉法涉訴信訪改革。

“四五改革綱要”提出建立訴訪分離、終結有序的涉訴信訪工作機制，主要措施為：1. 完善訴訪分離工作機制，明確訴訪分離的標準、范圍和程序。2. 建立就地接訪督導機制，創新網絡辦理信訪機制。3. 探索建立律師為主體的社會第三方參與機制，增強涉訴信訪矛盾多元化解合力。4. 推動完善司法救助制度，研究出臺人民法院司法救助實施細則，切實發揮司法救助在幫扶群眾、化解矛盾中的積極作用。？

“四五改革綱要”發布后，最高人民法院將配套推出貫徹實施方案，明確各項改革措施的牽頭部門和參加部門，科學確定路線圖和時間表，建立情況通報、督導檢查、評估總結制度，做到每項改革任務都有布置、有督促、有檢查，確保各項任務不折不扣完成。？

通報結束后，賀小榮回答了記者提問。

統管不是“垂直管理” 切實保障審級獨立

記者： 省級以下法院人財物統管之后，怎么確保這些法院的審級獨立？

賀小榮： 推動省以下地方法院人財物統一管理，對于確保人民法院依法獨立公正行使審判權、確保國家法律統一正確實施，具有重要而深遠的意義。按照“四五改革綱要”，人民法院將推出以下改革舉措，既確保統管工作順利推進，又切實保障審級獨立：一是在省一級成立法官遴選委員會，廣泛吸收法官代表、組織人事部門代表和其他社會人員參加。統管只是依托省一級的制度平臺統籌管理，并不是系統內部的“垂直管理”。上級法院對下級法院仍是監督指導關系，不是領導關系。二是通過完善提級管轄制度，壓縮個案請示空間。三是建立更加科學的審判權力運行機制，確保讓審理者裁判、由裁判者負責。四是嚴格規范上級法院發回重審和指令再審的條件，強化審級監督的糾錯功能；五是改革法院考評機制，廢止沒有實際效果的考評指標和措施，取消違反司法規律的排名排序做法。六是建立審判流程公開、裁判文書公開、執行信息公開三大平臺，確保讓審判權在陽光下運行，讓一切侵犯人民法院依法獨立公正行使審判權的行為無處藏匿。上述舉措對于推動建立科學合理的審級制度，具有十分重要的意義。？

重點落實律師在各類庭審中舉證、質證、辯論的權利

記者：“四五改革綱要”在重視律師辯護、代理意見方面，將推出哪些改革舉措？

賀小榮：律師的辯護和代理意見是人民法院判決形成的重要依據和前提基礎。四五綱要提出“完善審判環節重視律師辯護、代理意見工作機制”，對于實現和維護司法公正、充分發揮律師在訴訟中的作用具有十分重要的意義。？完善審判環節重視律師辯護、代理意見工作機制，一是要嚴格落實律師在刑事辯護、民行代理中依法享有的各項權利；二是要重點落實律師在各類庭審中舉證、質證、辯論的權利；三是要完善裁判文書說理機制和對律師辯護、代理意見的回應機制；四是要健全完善裁判文書公開機制，確保律師的辯護和代理意見通過裁判文書能夠向全社會公開，充分彰顯法律職業共同體捍衛司法公正的共同信念和職業良知。

將裁判文書的說理水平作為法官考評、遴選和晉級的重要因素

記者：黨的十八屆三中全會決定提出要進行裁判文書說理性，“四五改革綱要”對此有哪些具體規定？

賀小榮：裁判文書說理是人民法院展示公正、彰顯公信、推進公開的重要途徑，推進裁判文書說理改革，對實現讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義的目標具有十分重要的意義。為改革裁判文書說理機制，“四五改革綱要”推出如下改革措施：一是完善裁判文書說理的剛性約束機制和激勵機制，建立裁判文書說理的評價體系，將裁判文書的說理水平作為法官考評、遴選和晉級的重要因素。二是根據不同審級和案件類型，實現裁判文書的繁簡分流。三是加強對當事人爭議較大、法律關系復雜、社會關注度較高的一審案件，以及所有的二審案件、再審案件、審判委員會討論決定案件裁判文書的說理性。四是對事實清楚、權利義務明確、當事人爭議不大的一審民商事案件和事實清楚、證據確實充分、被告人認罪的一審輕微刑事案件，使用簡化的裁判文書，通過填充要素、簡化格式，提高裁判效率。

(據最高人民法院網站直播)