對派駐機構工作情況的調研報告
作者：青海省紀委課題調研組
為全面了解掌握省紀委監察廳各派駐紀檢監察機構履行職責、發揮職能作用，開展教育、監督、查辦案件等情況，為領導決策提供參考依據，根據省紀委主要領導指示精神，在省紀委常委、秘書長辛全偉帶領下，省紀委調研組一行5人，采取分別召開派駐機構、駐在部門座談會以及開展問卷調查等方式，于4月下旬赴24個派駐機構、8個紀委開展“派駐機構工作情況”專題調研，掌握了基本工作情況和存在的問題，初步形成了對策措施。
一、基本工作情況
自2005年起省紀委監察廳對派駐機構實行統一管理以來，派駐機構的領導體制、工作機制逐步得到理順，在駐在部門黨組的重視支持下，派駐機構工作取得了一定成效，主要表現在：
一是協助駐在黨組抓好黨風廉政建設責任制。采取年初配合駐在部門黨組專題研究部署黨風廉政建設工作、細化分解任務分工、簽訂黨風廉政建設目標責任書、年中檢查重點工作進展情況、年終進行專項檢查考核等措施，明確領導班子和領導干部的“一崗雙責”，形成責權統一的落實推進機制，確保黨風廉政建設和反腐敗各項任務的全面落實。
二是深入開展黨風廉政教育。大多數派駐機構堅持以駐在部門處以上領導干部為重點，以黨支部為單位，采取組織黨風廉政教育宣傳月活動、召開黨組織生活會、觀看電視專題片、組織專題輔導和講座、撰寫讀書筆記和心得體會、參觀警示教育基地等形式，大力開展理想信念教育、黨性黨風黨紀教育、典型示范教育和警示教育，教育引導黨員干部樹立廉潔意識，同時堅持“三談兩述一報告”制度，既增強了教育的針對性，又增強了立黨為公、執政為民的自覺性和堅定性。
三是加強對權力運行的監督。以認真履行監督職責為己任，把對領導干部權力運行的監督作為重要任務，以重大決策事項、重要人事任免、重大項目安排、大額度資金使用事項為重點，以關鍵環節、關鍵崗位為切入點，同時針對中央擴大內需、玉樹災后重建、保障民生等項目，主動參與、加強監督，努力把監督落到實處。調查問卷表明，有83.5%的人認為派駐機構對駐在部門的監督是有效或基本有效的。
四是加強政風行風建設。針對駐在部門工作實際，繼續開展“抓作風建設、促工作落實”主題實踐活動，推行政務公開，針對工作人員履行職責、工作效率、工作紀律等情況開展效能監察，規范工作程序，進一步提高工作水平和工作質量；認真參與民主評議政風行風活動和政風行風熱線節目，主動傾聽群眾意見和呼聲，切實糾正損害群眾利益的不正之風。
五是切實推進懲防體系建設。能夠貫徹落實《青海省建立健全懲治和預防腐敗體系2008—2012年實施辦法》，將駐在部門牽頭和協辦的懲防體系建設任務細化分解到處室和具體工作崗位，明確責任人、工作步驟和完成年限等要求，努力加大反腐倡廉制度建設力度，深化體制機制制度創新和改革，基本上保證了懲防體系建設工作的逐步深入。
二、存在的問題
各派駐紀檢組（紀委）在深入推進黨風廉政建設和反腐敗工作中雖然作了大量工作，取得了一定成效，但也存在不少問題和困難。主要表現在：
(一)思想認識不到位，職責定位不明晰。一是駐在部門對派駐機構角色定位認識上有偏差。有些駐在部門領導班子特別是“一把手”還沒有深刻領會派駐機構領導體制改革的重大意義，未能準確把握派駐機構實行統一管理的總體要求，對派駐機構的職責范圍不明確。有些駐在部門對黨組抓黨風廉政建設工作的主體責任認識不到位，習慣于“穿新鞋、走老路”，仍然把派駐機構視同為內設機構，凡是紀檢監察機關牽頭或參與的工作都交由派駐機構負責，派駐機構承擔了大量的應該由駐在部門承擔的工作事項，組織協調變成了“包辦代替”。有些駐在部門讓紀檢組長分管過多的行政業務工作，在調研中發現，有的紀檢組長分管辦公室、產業工會、后勤服務中心的工作；有的分管人事處、計財處、機關黨委、老干部處的工作，等等。派駐機構工作人員既當“裁判員”，又當“運動員”，導致履行職責的精力不足、辦法不多，出現了“種別人的田，荒自家的地”的現象，弱化了對駐在部門的監督；二是派駐機構對如何正確履職認識也不一致。有些紀檢組長認為，派駐機構承擔業務工作有利于融入駐在部門，便于履行職責，但弊端是如果融得“太深”，就會承擔大量事務性工作，疲于奔命，“撿了芝麻、丟了西瓜”；也有一些派駐機構希望盡量超脫于駐在部門業務工作之外，集中精力履行職責，但又擔心如果融得“太淺”，對駐在部門業務工作了解不深入，變成了“局外人”，許多監督工作插不上手，一旦出現違紀違法案件，板子又會打到自己頭上。這種認識的不統一導致“一鍋粥”和“兩張皮”現象并存，使派駐機構開展工作時既“深不得”又“淺不得”，無法準確把握融入的“度”。還有些派駐機構認為同級或下級對上級的監督是蒼白無力的，省紀委只有從人、財、物等方面對派駐機構實行統管，才有可能實現真正意義上的監督檢查。在問卷調查中，有37%的人認為派駐機構對同級班子成員的監督是一般或基本無效的。
(二) 管理體制不統一，職能作用難發揮。一是現行領導體制不適應工作需要。在40多個政府組成部門和直屬機構中，有8個廳設黨委，下設紀委和監察處合署辦公，紀委主要對本廳黨委負責，受廳黨委領導；其余30多個政府部門設黨組，由省紀委監察廳派駐紀檢組、監察處，派駐紀檢組、監察處對省紀委監察廳負責，受省紀委監察廳領導。而人大機關、政協機關、法院、檢察院等又實行省紀委單派駐紀檢組長。由于紀檢組長(紀委書記)是駐在部門黨組(黨委)成員，受駐在部門黨組(黨委)的領導，對派駐紀檢組統一管理變成了實質上的雙重領導，對紀委雙重領導變成部門黨委一家領導，紀檢組和紀委獨立性被削弱，監督職能被弱化，對領導班子及成員監督乏力。二是依附關系制約職能作用發揮。目前，省紀委監察廳對派駐機構的業務工作和干部管理實行了統一管理，而派駐機構的工作經費、后勤保障、工資福利等仍由駐在部門負責，形成了監督者與被監督者的利益關系，派駐人員普遍存在“在人屋檐下，不能不低頭”的心理，一定程度上存在不便監督、不敢監督、不能監督、不愿監督的現象，一些派駐機構多年來未辦過一起違紀違法案件，制約了派駐機構充分發揮職能作用。調研中一位派駐機構干部說要想在黨風廉政建設和反腐敗工作上有所作為存在較大的壓力和難度，比如，去年辦了一個案子，駐在部門就有人說：“你立功了？”“幸虧是審計上發現的線索，否則你在這個單位沒法干了”。
（三）管理工作不到位，工作方式方法亟待改進。一是派駐機構力量分散，難以全面履行職責。調研中大家普遍反映，近年來各部門實施的重點項目、重要工作點多面廣，涉及資金越來越大，但各派駐機構（紀委）人員少、工作重，難以深入開展監督檢查、案件查辦等工作。二是沒有專門的管理機構，派駐機構缺少“歸屬感”。由于沒有專門的管理機構，派駐機構業務工作沒有部門具體抓、具體管，干部的日常管理、監督、考核也不能及時跟進，干部到委廳機關找不到“娘家”，導致派駐機構歸屬感、凝聚力不強。三是配套制度不健全，工作交流少。統一管理后，如何從思想上、政治上、組織上加強對派駐機構的領導缺乏具體辦法，對如何加強對派駐機構的管理和服務，缺少必要的規章制度和管理細則，還沒有形成有效的工作機制。部分派駐機構認為，省紀委監察廳對派駐機構的領導和管理存在“縱向領導不力，橫向交流有限”的問題，委廳機關平日里與派駐機構的信息交流、業務指導、座談調研都比較少，省紀委常委聯系派駐機構制度貫徹落實得也不夠深入；同時派駐機構之間也存在人員交往少、信息溝通少、學習借鑒少的現象。一位紀檢組長說，“我來省紀委紀檢組工作三年了，好多委里的干部還不認識，感到委里提供的上下左右交流交往的機會不多。這三年主動接受省紀委領導的意識沒有增強，反倒是接受駐在部門黨組領導的意識增強了。”
(四) 隊伍建設工作滯后，干部素質有待提高。一是干部交流不暢，隊伍普遍老化。目前，在派駐機構工作5年以上的干部有38名，占派駐機構現有干部的57%（其中工作10年以上的有18名，占27％）；派駐機構干部平均年齡為49.86歲，其中50歲以上的有36名（55歲以上18名），占54.54%。有的紀檢組4個人，平均年齡55歲。由于針對派駐機構干部交流、任職方面缺少相應規定，許多干部長期在一個派駐機構工作，直至退休，有些干部在駐在部門工作十余年，礙于情面不好監督；有些干部認為自己年齡大了，在派駐機構平安退休就行了，開展監督工作的畏難情緒滋長，干事激情減退。二是干部隊伍素質不適應工作需要，缺乏有效的管理和培訓。有的干部欠缺創造性開展工作的意識，或者存在好人主義現象，開展監督工作時知難而退，不敢監督。問卷調查表明，這部分干部約占25%；有的干部缺乏工作熱情，學習擺擺樣子，紀檢業務不精，部門業務不熟，不會監督，比如在工程項目招投標過程中，由于對相關業務不熟，不知道從何入手監督，監督成了走過場。三是考核評價機制還不夠完善，以票定優劣難以全面顧及派駐機構工作情況。目前，省紀委監察廳的干部考評、推薦工作都采取投票定優劣的方式，由于派駐機構和委廳機關交流少，派駐機構干部得票相對較少，派駐機構干部往往存有被邊緣化的顧慮，影響其工作積極性。部分干部反映，派駐機構干部清苦、清廉、不輕閑，長期在派駐機構（紀委）工作的優秀干部發展機會少。有些監察處長從事紀檢監察工作時間長、業務熟、有經驗，但卻很少有提為紀檢組長、紀委書記的，許多派駐機構干部由此產生了調出紀檢隊伍的想法。
三、幾點對策建議
（一）提高認識，進一步明確派駐機構職責定位。紀檢監察機關對派駐機構實行統一管理，是黨中央為改革和完善黨的紀律檢查體制作出的重大決策，主要目的是加強對駐在部門領導班子及其成員的監督。目前應認真學習宣傳中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發的《關于對派駐機構實行統一管理的實施意見》（中辦發[2004]12號）、《中央紀委監察部關于加強和改進派駐機構工作的若干意見》（中紀發[2008]39號）和《中共青海省紀委青海省監察廳關于加強和改進派駐機構工作的實施意見》（青紀辦發[2009]3號）等重要文件，深刻領會對派駐機構實行統一管理這一領導體制改革的重要意義，明確指導思想和總體要求，切實提高對領導體制改革內涵的認識，理順派駐機構與派出機關、駐在部門的工作關系，進一步明確派駐機構監督、辦案、組織協調的職責定位。一是理順派駐機構與派出機關的關系。統一管理后，派駐機構受省紀委監察廳直接領導，派駐機構要積極適應管理體制的新變化，牢固樹立統一管理的觀念，自覺接受省紀委監察廳的領導，工作中的重大情況、重要問題、駐在部門案件線索、領導干部個人重大事項要及時向省紀委監察廳請示、匯報。二是理順派駐機構與駐在部門的關系。按照中央紀委監察部有關文件規定精神，派駐機構要把履行監督職責放在突出位置，切實加強對駐在部門領導班子及其成員的監督。派駐機構與駐在部門是監督與被監督的關系，駐在部門黨組擔負著本部門及所屬系統反腐倡廉工作的全面領導責任，派駐機構按照規定予以協助和配合，而不是包辦代替、大包大攬。紀檢組長根據工作需要并受駐在部門黨組的委托，可以分管內部審計等與紀檢監察直接相關的工作，但不應過多參與駐在部門行政業務分工。
（二）創新機制，進一步加強對派駐機構的管理。一是統一派駐模式。當前，省級部門仍維持派駐機構和內設機構（如交通廳、司法廳紀委監察處）并存的雙軌制，建議政府組成部門和特設、直屬機構一律實行派駐。根據工作性質和任務不同，適當增加反腐倡廉重點部門派駐機構的人員編制，以滿足工作需要。鑒于許多駐在部門工作地點變動的實際，適當調整部分派駐機構駐在部門組成，方便派駐機構干部辦公。二是成立專門的管理機構。建立對派駐機構實行統一領導管理的平臺，在干部管理室下設派駐機構管理處，對派駐機構實施具體領導、管理和工作指導，進一步推進派駐機構工作，增強其“歸屬感”。三是健全派駐機構縱向聯系機制。進一步建立健全和落實省紀委常委聯系派駐機構制度，實行分管常委與聯系派駐機構主要負責人定期約談、分管常委定期走訪派駐機構，及時了解掌握駐在部門領導班子成員執行廉潔自律規定和派駐機構開展工作等情況，認真解決派駐機構反映的問題和實際困難。建立健全派駐機構參加省紀委監察廳有關重要會議、派駐機構工作情況通報、季度例會、經驗交流等制度規定，搭建信息溝通平臺，促進派駐機構相互學習交流。四是建立派駐機構橫向協作機制。針對派駐機構人少、分散、監督任務重的特點，在現行管理體制不變的前提下，整合省級派駐機構力量，按照駐在部門工作職能相近的原則，建立派駐機構協作組，如政法部門派駐機構協作組、經濟管理部門派駐機構協作組、社會發展部門派駐機構協作組等，分組開展監督檢查、查辦案件等工作。
（三）強化監督，進一步發揮派駐機構的職能作用。一是結合派駐機構實際研究制定《省紀委監察廳派駐機構監督工作辦法》，細化派駐機構監督職責，強化其監督職能。二是各派駐機構要牢固樹立“加強監督是本職，疏于監督是失職，不善于監督是不稱職”的觀念，探索創新監督方式方法，緊緊圍繞駐在部門中心工作，把監督工作融入到各項業務工作中去，做到在監督中參與、在參與中監督，既要當好“裁判員”，又要當好“教練員”。三是要繼續落實紀檢組長參加駐在部門黨組會議制度，明確紀檢組長、監察處長參加或列席駐在部門行政領導班子會議要求，強化對決策環節的監督制約。四是要督促駐在部門建立健全領導班子及其成員自我約束機制，建立規范黨組及其成員正確履行職責、行使權力和互相監督的制度，幫助駐在部門找準腐敗易發多發的關鍵部位、重點環節及其產生的原因，提出符合實際的廉政風險防范措施，幫助駐在部門建立健全內控制度體系，保證權力沿著制度化、法制化的軌道運行。
（四）夯實基礎，進一步抓好派駐機構干部隊伍建設。一是拓寬用人渠道。注重從相關部門選調熟悉經濟、金融、管理、法律、財會和科技等專業知識的優秀年輕干部充實派駐機構，有計劃地從基層選拔有實踐經驗的業務骨干和優秀中層干部到派駐機構工作，配齊配強派駐機構力量。二是創新教育培訓方式。通過專業培訓、輪崗培訓、以案代訓、上掛下派等多種形式，強化對派駐機構干部的業務培訓，使其既熟悉紀檢監察工作，又了解掌握駐在部門工作的特點和流程，不斷提高履職能力。三是研究制定符合派駐機構特點的輪崗交流、提拔任用制度。對長期在一個部門工作的干部特別是紀檢組長和監察處長，實行每五年輪崗交流一次；同時積極推動省紀委監察廳機關內部同派駐機構、派駐機構與駐在部門之間以及派駐機構之間的干部交流，進一步優化派駐機構干部的年齡、知識和專業結構。提拔任用干部應按比例確定派駐機構干部提拔數量，并在投票前由干部管理室提前對派駐機構干部工作實績進行簡介和說明，以便投票者對其增強了解，進一步保證投票的客觀公正。四是探索建立派駐機構領導干部考核評價辦法。根據派駐機構工作實際，制定行之有效、真實反映派駐機構工作的考核辦法，突出對其履行監督職責情況的考核力度，對涉及黨風廉政建設方面的重大問題，不提醒、不制止、也不報告的，對重大案件有案不查、瞞案不報的，要嚴肅追究派駐機構負責人的責任，保證派駐機構規范、高效運轉，充分發揮監督職能。
