為了兼顧建設占用和耕地保護雙重任務，我國設立了耕地占一補一，即“耕地占補平衡”制度。耕地占補平衡制度是耕地保護制度的核心制度，自設立以來，經過逐步完善，從規劃、計劃上嚴控建設占用耕地規模，最大限度減少建設占用耕地特別是優質耕地，提高了建設占用耕地成本，逐步設立了補充耕地儲備和先補后占制度、建設用地項目補充耕地與土地開發整理項目掛鉤制度、耕地占補平衡臺賬制度、補充耕地項目備案和全程監管制度、耕地占補平衡考核制度，以及異地占補和耕作層表土剝離再利用辦法。此次《土地管理法》修改，雖然未對耕地占補平衡制度進行修改，但近年來黨中央、國務院對改進占補平衡制度進行了一系列重要部署，在今后的耕地保護工作中，要一以貫之地貫徹和執行。
一、我國耕地占補平衡制度
20世紀80年代，我國在面臨經濟社會快速發展帶來的新增建設用地大幅增長，人地矛盾凸顯的同時，土地管理上尚未形成完整的管理體系，由此出現了土地管理城鄉分立、部門多頭分管等問題。有的省份一年減少一個中等縣的耕地面積，有的城鎮郊區農民幾乎已無地可種，為了遏制耕地急劇減少的勢頭蔓延，1986年3月，中共中央、國務院頒布了《關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》（中發〔1986〕7號），規定:“城市規劃區內的商品菜地，一般不得占用，確需占用的，必須同時落實新菜地。”該項規定凸顯了“占一補一”的理念。
1986年6月，我國頒布了第一部《土地管理法》，正式將土地管理納入了法制化軌道。1992—1993年，伴隨著經濟社會改革深化，全國掀起了以“開發區熱”“房地產熱”形式出現的“圈地炒地熱”，再次出現了建設占用大量耕地，閑置土地嚴重、耕地保有量銳減的境況，面對存在的問題，現有管理制度顯現了其局限性，主要表現在農用地轉為建設用地缺乏嚴格的法律限制、對土地違法行為缺乏強有力的法律監督體制和手段、對土地征用缺乏嚴格的法律限制且比較分散等。一方面是經濟社會發展對耕地的剛性占用，另一方面是嚴峻的耕地保護形勢，如何有效解決兩難，成為必須要解決的急迫問題。在此背景下，中共中央、國務院出臺了《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發〔1997〕11號），要求在“耕地總量動態平衡”基礎上，按照提高土地利用率，占用耕地與開發、復墾掛鉤的原則，以保護耕地為重點，嚴格控制占用耕地，統籌安排各業用地，認真做好土地利用總體規劃的編制、修訂和實施工作。首次提出了耕地占補平衡要求。
1998年，為適應新的土地管理要求，第二次修訂的《土地管理法》第三十一條規定:“國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地的，按照'占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。”1999年1月起實施的《土地管理法實施條例》對此做了進一步說明。自此，耕地占補平衡制度正式確立。經過多年來對耕地占補平衡制度的完善，我國已經初步建立起一套較為完善的非農業建設占用與補充耕地的制度體系。
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（一）建設用地項目補充耕地與土地開發整理項目掛鉤制度
000年，國土資源部下發《關于加大補充耕地工作力度確保實現耕地占補平衡的通知》（國土資發〔2000〕120號，以下簡稱120號文），首次提出了建立建設用地項目補充耕地與土地開發整理項目掛鉤制度，并明確了在建設項目補充耕地方案中必須注明補充耕地項目名稱、范圍和補充耕地的地塊位置。《國土資源部關于進一步加強和改進耕地占補平衡工作的通知》（國土資發〔2001〕374號，以下簡稱374號文），進一步對掛鉤制度進行了強調。
掛鉤制度使建設用地項目與補充耕地項目實現了橋連，是補充耕地制度的基礎，具體包括三項內容:一是土地整理復墾開發應以項目形式實施。按照市場要求，遵循項目管理規定，執行項目立項、規劃設計、實施和驗收有關要求。二是占用耕地的建設項目與補充耕地的項目掛鉤。隨著“先補后占”政策推進，建設項目資金由先前的一對一轉變為逐步向匯集資金做大項目方向發展。三是在用地審查環節，對項目掛鉤制度嚴格把關。隨著備案制度完善，審查內容已簡化為對補充耕地項目的確認審查。
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耕地占補平衡臺賬制度
臺賬制度是督促建設單位履行耕地占補平衡義務的必要手段，是實現按建設項目進行耕地占補平衡考核的基礎。2001年下發的374號文規定，自2002年起，國土資源部和省級國土資源主管部門將分別設立國務院和省級人民政府依法批準的農用地轉用中耕地占補平衡的登記臺賬。臺賬內容包括建設項目和補充耕地項目名稱、編號、位置、補充耕地面積、地塊圖幅號、資金落實及項目進展情況等。
03
補充耕地儲備庫制度和先補后占制度
儲備庫制度是指將區域內所有尚未掛鉤使用的補充耕地指標儲備起來，具體包括國家級、省級、市級、縣（市、區）級四個級別。2000年120號文首次提出了建立建設用地項目補充耕地儲備制度，建立國家級、省級、市級、縣級不同層次的土地開發整理項目庫；2001年374號文對儲備庫制度進行了強調；2009年，國土資源部下發《關于全面實行耕地先補后占有關問題的通知》（國土資發〔2009〕31號，以下簡稱31號文），對不同資金來源補充耕地項目納入儲備庫進行了明確規范。另外，先后制定了項目實施管理暫行辦法、土地開發整理若干意見等對儲備庫管理要求予以明確。
先補后占制度是指建設用地項目在報批時，對應的補充耕地項目已驗收合格。1999年2月，為了貫徹落實新修訂的《土地管理法》（1998）中耕地占補平衡相關規定，國土資源部出臺了《關于切實做好耕地占補平衡的通知》（國土資發〔1999〕39號，以下簡稱39號文），規定城市和村莊、集鎮建設占用耕地的，必須實行先補后占。但對單獨選址建設項目建設占用耕地的，原則上實行先補后占，對難以落實的，可以和地方政府簽訂耕地補充協議并繳納保證金，按照協議予以落實補充耕地。120號文對39號文提出的先補后占政策做了進一步強調。2008年，黨的十七屆三中全會作出的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》（中發〔2008〕16號）指出:“繼續推進土地整理復墾開發，耕地實行先補后占”。為了貫徹落實黨的十七屆三中全會要求，嚴格落實耕地占補平衡，國土資源部下發2009年31號文要求全面實行耕地先補后占。
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補充耕地備案制度
2008年，國土資源部下發《關于土地整理復墾開發項目信息備案有關問題的通知》（國土資發〔2008〕288號），要求所有各類土地整理復墾開發項目均須報國土資源部備案，系統自動編號。該編號實現了補充耕地項目與建設項目的橋連，是掛鉤制度的關鍵環節。2009年下發的31號文再次對備案制度進行了強調，要求凡納入耕地儲備庫的土地整理復墾開發項目，都應及時報國土資源部備案，統一配號。
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補充耕地數量、質量按等級折算制度
針對建設項目考核中存在“占多補少”“占優補劣”現象，2004年啟動補充耕地數量、質量折算政策研究，2005年，國土資源部下發《關于開展補充耕地數量質量實行按等級折算基礎工作的通知》（國土資發〔2005〕128號），要求各地開展補充耕地數量、質量實行按等級折算基礎工作，并明確了等級折算工作的基本要求、工作步驟，以及在補充耕地方案和年度耕地占補平衡考核中增加等級折算內容。
補充耕地數量質量實行按等級折算，是按照農業綜合生產能力不降低的原則，利用農用地分等定級的成果和方法，將補充耕地數量、質量與被占用耕地等級掛鉤并進行折算，實現耕地占補數量和質量平衡。受區域耕地總量平衡要求影響，目前實行的等級折算工作具有“單向性”特點，即嚴格控制以補充高質量耕地為由減少補充耕地數量。在實際應用中，比較自然等、利用等、經濟等折算方式，由于利用等在當地農業生產技術、農田管理水平條件下的產出更貼近實際，所以，當前各地均采用利用等進行等級折算工作。
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耕地占補平衡考核制度
耕地占補平衡考核制度是耕地占補監管體系的最后環節，是督促落實耕地占補平衡的有力手段。2002—2006年實施區域考核，因無法解決個別建設項目不履行占補平衡義務、考核結果與用地審批無法銜接問題，2006年起，按照《耕地占補平衡考核辦法》（國土資源部令第33號）、《關于嚴格考核耕地占補平衡有關問題的通知》（國土資廳發〔2006〕154號）的規定，實行按項目考核。在將考核內容細化為資金落實、項目掛鉤、項目管理、項目驗收、補充耕地數量、質量、變更調查或登記、執行補充耕地方案等八項標準基礎上，進行綜合評價。通過考核有力地確保了建設單位依法履行補充耕地法定義務，但對違法用地，以及考核結果與年度變更調查結果相沖突、補充耕地質量不高等具體問題并未解決。
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耕地占補平衡全程監管制度
2008年，國土資源部下發《關于加強建設用地動態監督管理的通知》（國土資廳發〔2008〕192號），要求建立統一的監管平臺，加強建設用地監管，而耕地占補平衡是監管的重要內容之一。隨著占補平衡管理各項內容完善，2010年，國土資源部制定并下發《關于切實加強耕地占補平衡監督管理的通知》（國土資發〔2010〕6號），提出了對補充耕地項目全程監管，主要借助于補充耕地項目的備案數據，將補充耕地項目實施、備案、核實、掛鉤使用、占補考核五個環節全部用信息系統串聯起來，形成監管平臺對耕地占補平衡全面全程監管。
二、嚴格落實耕地占補平衡制度
在耕地占補平衡政策實施之前，受改革政策推動，經濟社會發展動力十足，在土地使用上表現在各地大量優質耕地被“圈地熱”吞噬，耕地保有量銳減，由1987年的13196.51萬公頃減少到1996年的13003.92萬公頃。1997年提出并在1998年以法律形式明確的耕地占補平衡政策，在充分考慮經濟社會發展建設占用耕地的剛性需求客觀要求基礎上，有效遏制了因非農建設占用導致耕地銳減勢頭。1997—2008年，建設占用耕地232.18萬公頃，同期，可用于占補平衡的補充耕地面積306.86萬公頃，說明通過多年的耕地占補平衡政策實施，實現了建設占用和補充耕地的數量平衡，有效保護了耕地面積，堅守了18億畝耕地紅線。
2017年，中共中央、國務院印發《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，對耕地占補平衡制度提出了新要求。耕地占補平衡工作發生重大變化：
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管理思路發生重大變化，在頂層設計上，從單純強調項目掛鉤算細賬轉向兼顧區域平衡上算大賬，建立了以數量為基礎、產能為核心的占補平衡新機制。2017年，國土資源部印發了《關于改進管理方式切實落實耕地占補平衡的通知》（國土資規〔2017〕13號），明確轉變補充方式、擴大補充途徑等八個方面的政策規定。
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管理思路發生重大變化，在頂層設計上，從單純強調項目掛鉤算細賬轉向兼顧區域平衡上算大賬，建立了以數量為基礎、產能為核心的占補平衡新機制。2017年，國土資源部印發了《關于改進管理方式切實落實耕地占補平衡的通知》（國土資規〔2017〕13號），明確轉變補充方式、擴大補充途徑等八個方面的政策規定。
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探索實施差別化的耕地開墾費標準，浙江省對經依法批準占用永久基本農田的，繳費標準按照當地耕地開墾費最高標準的三倍執行。
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省域內補充耕地指標調劑管理制度建設取得積極進展。
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省域內補充耕地指標調劑管理制度建設取得積極進展。
雖然現階段耕地占補平衡得到基本落實，但實踐中占補平衡空間不斷縮小、難度日趨加大。一是部分地區建設占用耕地的規模依然較大，2017年有8個省份建設占用耕地面積超過了2016年；二是后備資源嚴重不足且受生態保護的影響很大，如云南省，現有511.2萬畝耕地后備資源中，相關規劃和生態紅線套合后，生態紅線內的面積為228.72萬畝，紅線外扣除不具備開發條件的，可供利用的不足122.63萬畝；三是土地整治、高標準農田建設等其他補充耕地的途徑因資金不足，其補充耕地的作用尚未完全發揮，部分省份在資金方面有大額的歷史欠賬；四是優質耕地與建設項目布局重合度較高，“占優補優、占水田補水田”難度很大；五是跨省補充耕地指標交易價格過高。為此，應當嚴格落實耕地占補平衡制度，按照新《土地管理法》規定和《中共中央、國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》精神，做到以下六點:
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要從源頭進行管控，嚴格控制耕地轉為非耕地。以節約集約用地緩解建設占用耕地壓力。盤活利用存量建設用地，促進城鎮低效用地再開發，引導產能過剩行業和“僵尸企業”用地退出、轉產和兼并重組。進一步完善土地使用標準體系，規范建設項目節地評價，推廣應用節地技術和節地模式，強化節約集約用地目標考核和約束，推動有條件的地區實現建設用地減量化或零增長，促進新增建設不占或盡量少占耕地。
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要嚴格落實耕地占補平衡責任。新《土地管理法》第三十條規定:“非農業建設經批準占用耕地的，按照'占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地”。要完善耕地占補平衡責任落實機制，非農建設占用耕地的，建設單位必須依法履行補充耕地義務，無法自行補充數量、質量相當耕地的，應當按規定足額繳納耕地開墾費。地方各級政府負責組織實施土地整治，通過土地整理、復墾、開發等推進高標準農田建設，增加耕地數量、提升耕地質量，以縣域自行平衡為主、省域內調劑為輔、國家適度統籌為補充，落實補充耕地任務。
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地方政府要大力實施土地整治，落實補充耕地任務。各省、自治區、直轄市政府負責統籌落實本地區年度補充耕地任務，確保省域內建設占用耕地及時保質保量補充到位。拓展補充耕地途徑，統籌實施土地整治、高標準農田建設、城鄉建設用地增減掛鉤、歷史遺留工礦廢棄地復墾等，新增耕地經核定后可用于落實補充耕地任務。
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規范省域內補充耕地指標調劑管理。縣（市、區）政府無法在本行政轄區內實現耕地占補平衡的，可在市域內相鄰的縣（市、區）調劑補充，仍無法實現耕地占補平衡的，可在省域內資源條件相似的地區調劑補充。各省、自治區、直轄市要規范補充耕地指標調劑管理，完善價格形成機制，綜合考慮補充耕地成本、資源保護補償和管護費用等因素，制定調劑指導價格。
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探索補充耕地國家統籌。根據各地資源環境承載狀況、耕地后備資源條件、土地整治新增耕地潛力等，分類實施補充耕地國家統籌。耕地后備資源嚴重匱乏的直轄市，新增建設占用耕地后，新開墾耕地數量不足以補充所占耕地數量的，可向國務院申請國家統籌；資源環境條件嚴重約束、補充耕地能力嚴重不足的省份，對由于實施國家重大建設項目造成的補充耕地缺口，可向國務院申請國家統籌。經國務院批準后，有關省份按規定標準向中央財政繳納跨省補充耕地資金，中央財政統籌安排落實國家統籌補充耕地任務所需經費，在耕地后備資源豐富的省份落實補充耕地任務。
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探索補充耕地國家統籌。根據各地資源環境承載狀況、耕地后備資源條件、土地整治新增耕地潛力等，分類實施補充耕地國家統籌。耕地后備資源嚴重匱乏的直轄市，新增建設占用耕地后，新開墾耕地數量不足以補充所占耕地數量的，可向國務院申請國家統籌；資源環境條件嚴重約束、補充耕地能力嚴重不足的省份，對由于實施國家重大建設項目造成的補充耕地缺口，可向國務院申請國家統籌。經國務院批準后，有關省份按規定標準向中央財政繳納跨省補充耕地資金，中央財政統籌安排落實國家統籌補充耕地任務所需經費，在耕地后備資源豐富的省份落實補充耕地任務。
信息來源：東營市自然資源和規劃局
