摘要：土地問題是“三農”問題的核心，解決“三農”問題的關鍵在于農村土地制度創新。農村土地管理制度改革涉及農 民切身利益和整個社會的和諧穩定。加快農村土地流轉是統籌中國城鄉發展的重要舉措。目前我國農村土地使用權流轉有了一定程度的發展，但是其保障制度仍很不完善，這是阻礙農村土地健康有序流轉的主要因素。為了切實有效地維護農民的土地權益，促進農村土地使用權健康有序地流轉，更好地解決“三農”問題，必須加大力度完善有關土地流轉的法律及配套制度。
關鍵詞：農村土地，流轉，存在問題，制度保障
農村土地流轉是指在土地承包權不變的基礎上，農戶把土地以一定的條件流轉給第三方經營。中共十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題決定》對加強土地承包經營權流轉管理和服務工作、健全土地承包經營權流轉市場提出了明確的要求，為中國農村土地流轉明確提供了根本依據，維護了新時期農民的權益。土地問題是“三農”問題的核心，解決“三農”問題的關鍵在于農村土地制度創新。黨中央允許和推進農村土地承包經營權流轉，是農村地權制度的又一次重大改革，這涉及農民切身利益和整個社會的和諧穩定，要防止理解上偏差、操作上失范和違背民愿民意。由此，如何健全、完善農村土地使用權流轉制度，切實維護農民的土地收益權利，已經成為一個亟待研究的重大課題。
一、加快農村土地流轉是統籌中國城鄉發展的重要舉措
(一)加快土地流轉，是實現資本與土地的結合，拓展農業增值能力的必然選擇
隨著新時期農村形勢的發展，現行的農村家庭承包制已有一些不適應的地方。現行土地制度把土地在農民集體中均等化分配，農戶經營的土地面積狹小，而且好地和壞地搭配分配使農戶原本狹小的土地更加細碎化。細碎化的土地制約了土地規模經營和土地使用效率，影響對土地加大投入的積極性，進而影響農業生產率的提高和農民收入的上升。只有加快土地流轉，才能調動農民對土地加大投入的積極性，實現資本與土地的有效結合，提高農業經濟效益。
(二)加快土地流轉是實現農業適度規模經營，提高農業比較效益的重要途徑
農業適度規模經營是提高農業生產力的內在要求。沒有規模經營，不能有效地利用土地資源，農業生產效率就很難提高。當前土地承包辦法急需根據情況的變化調整完善，急需合理科學地配置土地資源，鼓勵各地探索土地承包權的多種有效流轉方式。目前，在有可能進城務工的情況下，不少農村青壯年勞動力外出務工，家庭承包的耕地或者撂荒，生產資料閑置，或者只剩下老弱勞動力耕種，使土地使用效率大大降低，這在耕地有限的廣大農村產生了極不合理的狀況。實踐證明，農村土地流轉既緩和了人地矛盾，使部分農民從土地上轉移出來，還促進了農業規模經營，是提高農業比較效益的一個好辦法。
(三)加快土地流轉是催生現代農業的新舉措
農業(特別是種糧業)效益比較低，農民收入提高幅度小。表面的原因是，農產品價格不高;更深層次的原因卻是，農業的經營規模偏小。從實踐運作來看，農村土地流轉，把大量農民從土地上解放出來，轉移到二、三產業，進而擴大農業生產經營規模，是催生現代農業的新舉措。
二、目前農村土地流轉存在的問題
目前，我國農村土地使用權流轉有了一定程度的發展。首先，土地流轉進程呈加快趨勢。農村土地承包經營權流轉自20世紀80年代初開始出現，并逐步從沿海向內陸擴展，在較長時期內流轉的規模是穩定的，一般占家庭承包耕地面積的4.5%左右。近幾年呈加快趨勢，截至2008年8月底統計，各地上報的土地承包經營權流轉面積已達到725.66萬公頃，占承包耕地總面積的8.7%。①其次，土地流轉主體日益多元化。據調查統計，目前農村土地在農戶之間流轉占流轉總面積的63.9%，受讓方為企業等其他主體的占36.1%。有的地區流轉到各類企業的土地已占流轉土地的50%以上。②但受各種因素制約，目前大多數農村還不具備大規模流轉的條件，流轉市場的培育、規模經營的發展是一個漸進的過程。
(一)農村土地產權不清晰
2004年修訂的《土地管理法》將“土地承包經營期限為三十年”以法律的形式固定下來。《土地管理法》也規定農村土地屬于三級所有，即“鄉集體、村集體、村民小組”。《憲法》第十條規定：“農村和郊區的土地除由法律規定屬于國家所有外，屬于集體所有”。這些規定雖然明確了農村土地集體所有權的代表，但“農民集體”在法律上的具體內涵很模糊，由誰來代表集體實施其權利與義務卻難以確定，“集體”有鄉鎮、村、村民小組三個層次，在不同程度上都是農村集體土地產權的所有者代表。可以說，農村土地承包制度沒有賦予農民土地所有權，也沒有賦予農民長期永久的土地經營使用權，其規定農村土地集體所有，對于農民來說，某種程度上是虛無的，農民會認為自己只是土地的暫時經營者。
農村土地產權不清晰帶來了嚴重的后果。大量耕地流失，失地農民不斷增加，特殊貧困階層不斷擴大，加劇了城鄉差別和貧富差距，影響社會安定。由于土地流轉中的行政強制和暗箱操作，滋生貪污腐敗，影響黨風廉政建設。鄉鎮政府利用行政權力隨意改變土地承包期限的現實，在一定程度上也降低了農民對土地產權穩定性的心理預期，農民不可能對土地進行長期資金投入，原本就狹小的土地也得不到充分有效利用。
(二)農業土地征用制度不規范
首先，農業土地征用補償制度很不合理。國家征用土地是一種強制性地取得集體土地所有權的行為，原土地的所有者和經營者必須接受，不得以任何理由阻礙國家征地。
我國《土地管理法》第四十七條規定：失地農民獲得補償的標準按年產值計算，征用耕地的補償費，為該耕地被征用前三年平均年產量的三至六倍。征用其他土地的補償費標準，由省、自治區、直轄市參照征用耕地的補償費標準規定。被征用土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定。征地補償制度明顯帶有計劃經濟色彩，補償金額由政府單方面確定，現行的征地補償費用不是土地價格，只是以農業經營產值作為補償標準，失地農民獲得補償的標準按年產值計算，這顯然是很不合理的。在這里的補償只體現30年經營權的補償，而所有權的補償(即使是集體所有的)是沒有的，農民失地后獲得的補償標準偏低。在目前沒有健全農民社會保障制度的情況下，由于法律本身規定的補償偏低，難以保障被征地農民生產生活水平。
其次，征地程序也不完善，被征地農民在征地過程中的參與權沒有得到保障。《土地管理法》中規定國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用，但未明確界定“公共利益”的范圍，導致在非農建設用地的征用過程中政府往往對公益性和經營性用地不加區分，嚴重損害了農民利益。
在將農村土地發包給本集體以外的單位或個人的程序上，現行《土地承包法》第四十八條規定：“發包方將農村土地發包給本集體以外的單位或者個人承包的，應當事先經本集體經濟組織的村民會議三分之二以上的成員或者三分之二村民代表的同意，并報鄉(鎮)人民政府批準”。這條規定中的“村民會議三分之二以上的成員或者三分之二村民代表”的表述，其實是一個不確定的產權概念，這個規定給村委會留下了極大的操作空間，而“并報鄉(鎮)人民政府批準”的規定實際是給鄉(鎮)政府留下了最后的處分權，而不是村農民集體這個權利主體所真正擁有的處分權。③
(三)農村土地流轉機制不健全
1.市場機制不健全。一是土地流轉市場尚未形成。不少地方土地承包經營權流轉信息體系尚未建立起來，供需雙方信息有效對接機制還沒有形成。土地流轉主要依靠自發進行和政府推動，想轉出土地的農戶尋找流轉對象難度較大，而具有一定規模的種植大戶、農業企業卻苦于和一家一戶的談判費時費力又不能保證連片發展的規模，使土地流轉空間狹窄，流轉成本增大，在很大程度上延緩了土地流轉的進程。二是土地承包經營權流轉價格形成機制不完善，流出方往往是分散的農戶，在定價權上處于不利地位。而且農民的流轉收益缺乏增長機制。在流轉合同的約定上，農民土地流轉收益一般是固定不變的，流轉收益沒有隨經濟的不斷發展得到相應增長。三是土地流轉缺乏對農民利益的保護機制。在土地流轉前，缺乏對種植大戶和企業業主農業經營能力的資格審查和評估的市場準入機制。在土地流轉后，又缺乏對農民利益的保護機制，風險較大。
2.管理機制不完善。村級組織在協調引導、土地調劑、矛盾處理、監督管理方面，沒有發揮好應有的作用。一是違背政策的問題仍時有發生。有的地方土地流轉的一級市場被政府壟斷，一些鄉村組織不顧農民的意愿，強制性地進行土地流轉。二是土地流轉行為不規范。在一些地方土地流轉仍然處于自發、無序的狀態，許多流轉采取口頭協議，不通過簽訂書面合同來規范雙方的權利和義務，即使簽定合同也存在手續不規范、條款不完備等問題，流轉糾紛出現也難以得到及時有效處理。
3.保障機制不健全。目前在政策制度上，缺乏保障失地農民利益的政策制度。政府對失地農民只注重一定資金的補償，失地農民文化素質和勞動技能普遍較低，競爭能力差，很多工作崗位都無法勝任。而且針對失地農民的社會保障制度也并未建立，農民失地后若沒有勞動能力或不能再就業則只有坐吃山空了。
當前農村勞動力轉移以外出打工為主要形式，而這些只是有一定文化知識和勞動技能的青壯年，其他家庭成員大多仍居住在農村并從事農業生產，這部分人依靠承包地收入維持基本生活。農村土地能否進行流轉，很大程度上取決于農民的就業問題能否得到解決，能否有穩定、可靠的非農收入，能否引進講信譽、有實力的業主，能否選準、選好產業發展項目。所以，如果沒有良好的、穩定的預期經濟收益保障，很多人寧愿粗放經營，甚至不惜撂荒，也不肯進行土地流轉。
三、完善農村土地流轉制度的建議
對于農村土地流轉，黨的十七屆三中全會和今年中央一號文件專門出臺了政策：加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場。按照依法、自愿、有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體。為有效解決農村土地使用權流轉面臨的困難，必須健全和完善農村土地流轉制度，促進土地使用權健康有序地流轉。筆者認為，可以從如下幾個方面著手。
(一)明晰土地產權關系，明確土地產權主體
以《憲法》、《土地管理法》和《物權法》為依據，將“集體”界定為鄉(鎮)、村和村民小組三級，保證集體享有土地的所有權，明確集體的法律地位，保障和實現完善的集體土地所有制。同時賦予農民永久的土地使用權，并在集體與農民之間建立新的契約關系——土地承包關系，所有權與經營權相分離，進一步明確集體委托與農民代理的權利與義務。突破傳統家庭承包經營制度下的經營形式，將傳統的集體與農民之間對土地的租賃關系轉變為委托代理關系，并通過合同的形式明確權責，得到法律的保護。④
(二)在法律制度層面加以落實
黨的十七屆三中全會指出，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。目前需要盡快將其以法律制度形式固定下來，并輔以相應的配套政策措施。例如：土地的承包期可確定為70年。承包期屆滿，可以按照國家有關規定繼續承包。⑤
(三)加強土地流轉的規范管理
土地使用權的流轉離不開政府部門的宏觀指導和相應規范。各地黨委政府要認真遵循“依法、自愿、有償”的原則，重點圍繞維護農民土地承包及流轉主體地位這個核心，引導土地流轉有序進行。要加強農村土地流轉合同的監督管理，土地流轉關系確立后，流轉雙方要簽訂流轉合同，明確流轉形式、數量、年限、條件及雙方的權利、責任、義務等，合同應經過農業部門鑒證。對現有土地流轉合同特別是口頭合同，要積極引導雙方簽訂書面協議;對不完善的合同，要做好合同的完善工作，避免因為責、權、利不清而產生糾紛。
在此，政府部門在土地使用權流轉中應有的職責主要有以下幾點。一是建立健全農村土地流轉服務體系，完善農村土地流轉交易信息網絡，妥善處理土地流轉中發生的矛盾和問題，切實為土地流轉順利實施服好務。二是縣級以上政府認真履行對村級農民土地的確權工作，對土地所有者及使用權所有者事實情況進行登記公示、公告，這樣有利于減少糾紛和發揮土地使用權的物權公示效力。三是要嚴格規范政府行為，縣級以上政府部門認真執行土地用途管理法律制度和土地規劃制度，監督和糾正集體土地使用流轉中的不正當行為，對于土地使用權流轉中的違法行為應當及時查處。尤其是要加大對借土地流轉之名侵害農民利益行為的督察力度，通過對土地流轉進行定期或者不定期的檢查和監督，消除土地流轉中損害農民利益的現象。四是加強對土地使用權流轉的稅收監管，防止監管不力而造成財政收入的損失。
(四)建立農村社會保障制度
土地使用權的流轉不可能是靠土地制度自身的改革完成的，它與農村社會保障制度有著密切的聯系。只有建立健全農村社會保障，弱化土地在農村的社會保障功能，解決農民因土地流轉而擔心生活無保障的后顧之憂，才能有效促進土地使用權的流轉和防范農村社會的不穩定。
在建立農村社會保障制度的同時，各地方在土地使用權流轉實踐中，應當積極探索在土地流轉的同時，能確保從土地使用權流轉收益中拿出一部分資金用于農村社會保障的投入，使土地使用權的流轉與農村社會保障形成良性的互動。要確定保障收益權的政策，例如：農戶承包經營土地的收益，歸農戶所有。征收集體所有的土地，要依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和房屋的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用。⑥
總之，在堅持土地國有和集體所有制，堅持土地用途管理法律制度及土地規劃管理制度的基礎上，盡快通過完善法律及各種制度，從法律制度上賦予農民更充分的權利，即所有權、使用權、收益權和處分權。只有當農民們真正成為集體土地使用權所有者，真正給予這個主體更多權利空間時，才能加快農村土地流轉，從根本上解決“三農”問題，真正實現統籌中國城鄉發展。
注釋：
①②重慶農村土地流轉課題組《農村土地流轉是解決“三農”問題的突破》，載于重慶人大網，http：//www. ccpc.cq.cn/fzly/200909/t20090918-29529.html，2009年9月18日。
③《農村土地重現勃勃生機需沖破制度困境》，載于海闊天空-社會人文-搜狐圈子，http：//q.sohu.com/forum/20/topic/4276184，2008年11月16日。
④賀連如《解決三農問題的關鍵在于農村土地制度創新—基于新制度經濟學分析視角》，載于《中國集體經濟》2009年第6期(下)第7至9頁。
⑤⑥武建東《農村土地使用權改革的戰略追求》，載于《東方早報》2008年10月8日。
