農村土地承包經營權流轉的研究—
黨的十六大報告提出：“有條件的地方可按照依法、自愿、有償的原則進行土地承包經營權流轉，逐步發展規模經營”。三明市地處福建省中西北部，區域總面積２．２９萬平方公里，山地占總面積的８２％，耕地占８．３％，水域及其它占９．７％，有“八山一水一分田”之稱。２００３年全市人口總數２５７萬人，其中農業人口２０２萬人，占總人口的７５％。該地政府積極鼓勵農民外出發展經濟，提出“農業之外做文章”的口號，促進了農村勞動力轉移。農村勞動力轉移的同時，要求農村土地承包經營權流轉。正確引導農村土地承包經營權流轉，發展土地適度規模經營，是穩定家庭聯產承包經營制度的需要。
一、三明農村土地承包經營權流轉的現狀
（一）農村土地承包經營權流轉量大，并顯上升態勢
三明市現有農村土地承包經營權流轉面積３０．７４萬畝，占耕地總面積的１２．４％，比去年同期增加６．２２萬畝，增長２２．４％；涉及農戶總數７．６８萬戶，占農戶總數的１５．８％。農村土地承包經營權流轉量大，并顯上升態勢。
（二）農村土地承包經營權流轉形式多樣
在土地使用權的流轉中，主要有以下五種土地流轉形式：
１．聯合出租式。牽頭人聯合土地連片的大多數農戶，根據經營者出具的條件，由農戶自愿，將連片的土地承包給經營者。如沙縣虬江鄉瑯口村１２戶農戶在村干部的牽頭下，一起將連片的３４畝農田承包給群輝花場，用于生產花卉。
２．租賃承包式。農戶將自己的土地租賃給他人經營。如沙縣虬江鄉茅坪村有３３戶將自己家的水田共７２畝，租賃給九行淡水養殖場，挖成水塘，進行魚鴨立體綜合養殖。
３．大田置換式。因部分群眾不愿放棄田地，在規劃大田連片規模經營的流轉中，將不愿放棄種田農戶的田塊，與不愿種田的農戶的田塊置換，實現連片規模經營。
４．轉包承包式。一些農戶因外出打工等原因，無力耕作承包土地，自愿將一定期限內的承包權轉包給他人，由別的農戶代耕、代種。這主要發生在農戶與農戶之間。轉包經營是當前農村最為廣泛的一種土地流轉方式。
５．聯合經營式。多個農戶相互聯合，利用自身資金、技術、信息等優勢，組建農業生產聯合體。
三明市土地承包經營權流轉中轉包、轉讓、出租、互換等形式，分別占土地流轉總面積的２９．９％、６．４％、５８．６％、３．１％。沙縣土地承包經營權流轉面積４．７９萬畝，占總耕地面積２３．４％，其中租賃２．１５萬畝，占總流轉的４４．９％，轉包２．６３萬畝，占５５．１％。
（四）土地使用權的流轉期限多數是短期的
三明市土地流轉期限在１年以內的占５８．５％；ｌ－５年的占３６．９％；５－１０年的占１．８％；１０年以上的占１．３％。土地使用權的流轉的期限多數是短期的及非穩定性。究其原因，主要是農村土地承包政策，允許３０年承包期內小調整兩次以及農民的外出務工，隨時有可能出現返鄉或因產業結構調整而改變生產經營計劃。
（五）土地使用權的流轉基本上是有償轉包
三明市土地流轉有償、無償、倒貼流轉土地承包經營權的分別占流轉總面積的８４．４％、ｌ４．５％和１．１％，土地使用權的流轉基本上是有償轉包。租金多以每年每畝一定數量的干谷，按當年某一時季的市場價折合人民幣兌付給出租承包地的農戶，每畝兌付給出租承包地的農戶大多在１００－３００元之間，高的上千元。鄉（鎮）政府嚴禁耕地拋荒，地處偏遠差劣山垅田，也有的倒貼流轉土地承包經營權，有的是倒貼谷種，有的還要倒貼交公糧。
（六）土地使用權的流轉以農戶自發為主
三明市土地使用權的流轉由農戶自發流轉的占９５．４％，鄉村集體組織主導流轉的占４．６％。泰寧縣農村土地承包經營權流轉面積２．２萬畝，占耕地總面積的１３．６８％，涉及農戶總數７１４７戶，占總農戶數的２７．９２％，其中，農戶自發流轉面積０．２萬畝，鄉村集體組織的流轉面積０．０２萬畝，分別占土地流轉總面積的９０％和１０％。中介組織介入及土地承包經營權的入股、抵押等行為尚未出現。
（七）農業龍頭企業租賃農田
三明市沙縣龍頭企業租賃農田面積１．４０萬畝，占總流轉面積的２９．２％。三明興隆食品有限公司租賃沙縣夏茂鎮溪口村ｌｌ０戶農戶，成片農田５８０畝，種植白芽芋和日本毛豆。隨著農業龍頭企業的不斷建立，農業龍頭企業租賃農田逐年增多。
（八）農業園區發展租賃農田
在“沿海地區率先實現農業現代化”大背景下，鄉村兩級為了爭取上級投資支持，積極興辦各類現代農業園區。沙縣虬江鄉柱源村因建設現代農業示范園區，通過與農戶協商，連片租賃土地４５０畝。明溪縣南山農業現代化示范園區先后集中連片常年流轉土地３４２０畝。農業園區發展租賃農田。
二、農村土地承包經營權流轉的原因
（一）農村勞動力的轉移，誘發了土地使用權的流轉
三明市有４３萬多農村勞動力轉移到鄉鎮企業和二、三產業以及勞務輸出。沙縣夏茂鎮李科村農民到外地經營小吃業，年人均純收入達９０００元左右，是在家種田的８倍多。２００３年該村外出經營小吃人數達６２２人，占全村勞動力的９２％。承包的耕地無人耕種，只得以口頭形式轉包給少數沒有外出的農戶或親友代耕，２００１年以前每畝要倒貼給代耕的農戶１００元，農業稅和統籌費等由代耕戶代交。從２００２年以后，實行無償代耕，農業稅及統籌費等由外出農戶自己負責交納。李科村沒外出的每個農戶基本上代耕３－４戶外出農戶的耕地，每個勞力轉包面積在１０－ｌ５畝左右。這樣耕地就自發地向不愿外出的但愿意種田的人集中。農村勞動力的轉移誘發了土地使用權的流轉。
（二）當地政府政策扶持，促進土地使用權的流轉
當地政府政策扶持，鼓勵耕地向種田能手集中。例如，沙縣夏茂鎮政府出臺了《關于嚴禁耕地拋荒的通知》，在《通知》第二條中規定：“一戶耕種水田面積在２０畝以上的，鎮政府予以獎勵５００元；５０畝以上的，獎勵１０００元；１００畝以上的，獎勵２０００元。”；第三條規定“凡外地人員到本鎮耕種水田的，除享受第二條優惠政策外，所在村委會要無償提供生活、生產的方便，原農田責任人要無償提供現有的生產用具；免收暫住人員登記費；子女就學免收寄讀費；減半收取閉路電視開發費”。當地政府政策扶持，促進土地使用權的流轉。夏茂鎮土地使用權的流轉面積占全鎮耕地面積４０．３％，比三明市的ｌ２．４％，高２７．９個百分點；涉及農戶占全鎮總農戶數的３９．８％，比三明市的１５．８％，高２４個百分點。
（三）鄉村組織的協調，促成土地使用權的流轉
１９９９年福建超大集團在尤溪縣湯川投資開發綠色農業，從溪坪、山兜兩個村農民承包地中取得５００畝土地經營權，并與農民簽訂２０年耕地承包合同。２００１年福建超大集團又從光明、赤基、丘山三個村農民承包地中取得ｌ５００畝的土地經營權、租賃期限為５年。福建超大集團在租賃農戶的土地經營權時都是通過村級組織與農戶簽訂合同。鄉村組織在土地流轉中沒有收取任何的中介流轉費用，只起引導、組織、監督的作用。鄉村組織的協調，促成土地使用權的流轉。
（四）農業龍頭企業的壯大，加快土地使用權的流轉
三明市圍繞林竹、煙草、畜禽、果茶、食用菌等五大主導產業，加大農業龍頭企業培育扶持力度。至目前，全市有農業產業化經營組織３７５家，產值或銷售額５００萬元以上的龍頭企業達ｌ７５家。福建超大集團在明溪縣租賃ｌ０００畝耕地建立無公害蔬菜基地；天綠藥用植物有限公司租賃５００畝耕地建立珍稀樹種苗木繁育基地；南方紅豆杉生物有限公司租賃１０００多畝耕地建立大田種植紅豆杉基地等。農業龍頭企業的壯大，加快了土地使用權的流轉。
（五）農業規模效益，推動土地使用權的流轉
２００２年沙縣虬江鄉茶豐峽村早秈稻每百斤４０元左右，正常年景農民種兩季水稻，每畝田每年的產值４００元，生產資料成本２６０元，每畝可得利潤１４０元，如果計算勞力成本，則無利潤可言，有的甚至出現虧本。沙縣柱源農業現代化示范園區連片租賃土地ｌ２００畝，用于規模發展花卉、蔬菜、苗木、煙葉、水面養殖等高效益農業。通過現代化示范園區的建設，單位面積的效益提高了１－３倍，由原來單種水稻收益的ｌ０００元左右上升到種植經濟作物收益的３０００元左右。實行土地規模經營，發展優質高效農業，產生了效益。農業規模效益，推動土地使用權的流轉。
（六）招商引資開發農業，需要土地承包經營權流轉
鄉村政府普遍關注招商引資、發展特色農業，增加地方財政收入，特別是增加鄉村集體經濟收入。沙縣虬江鄉政府為了加快土地使用權的流轉，專門成立了農業招商辦公室。鄉政府教農戶算經濟賬、效益賬，鼓勵農戶把耕地集中起來，用于招商；鼓勵集體將連片的經濟田優先承包給經營大戶經營。通過招商，該鄉已有４００畝耕地實現了土地經營權的流轉。
三、農村土地承包經營權流轉中存在的主要問題
（一）土地經營權流轉程序不規范
目前，三明市土地經營權流轉，主要以轉包為主，絕大部分農戶是在親戚、朋友或相互關系較好的村民之間內部、私下流轉，流轉規模較小，當事雙方沒有簽訂書面合同，也未向發包的村委會或村小組登記備案。如將樂縣安仁鄉伍宿村全村勞動力８００多人，外出務工經商４９０多人，大部分土地以“口頭”協議流轉給他人耕種，沒有通過土地經營權流轉合同或契約，末規范流轉雙方的權利和義務關系。這些手續銜接的不齊全，將給今后的土地調整、合同變更、承包底冊管理增加工作難度。
（二）土地經營權流轉中介組織及流轉市場發育緩慢
三明市地處山區，交通不便，耕地田塊小，山垅田多，不利于機械化耕作。農戶的承包地塊分散，好壞參差不齊，難以統一中介流轉，嚴重制約了農村土地經營權流轉中介組織及流轉市場的發育。如明溪縣沙溪鄉２００１年組織干部到浙江等發達地區考察土地經營權流轉工作后，成立了土地信托服務站，但至今都沒有正常運作。該地區土地經營權流轉大部份是農戶自發性轉流，且都是流轉給親戚、朋友。
（三）租賃時間過短
當前的農村土地除擔負產出農產品的經濟功能外，還擔負著農民的社會保障功能。一些農戶不愿將所承包的耕地的經營使用權長期地轉出去，害怕失去自己的承包地。三明市大部份租賃合同規定的期限在５年以下。同時多數農戶是把耕地轉包給兄弟姐妹和親戚。這種不以耕種的適應性和利于方便為依據而進行的耕地流轉行為，往往因轉包期太短（一般為ｌ－２年）造成對土地的掠奪經營，致使土壤肥力下降。也造成想種地的沒地種，有地的不想種的粗放式經營，降低耕地的利用率。
四、完善農村土地承包經營權流轉的對策與建議
（一）加強學習宣傳，正確認識土地經營權流轉
農村土地流轉是農業生產力發展和農村人口流動的客觀要求。合理、規范的土地流轉可以有效地解決農村人口變化引發的土地調整，更為重要的是用市場手段和機制取代和制止行政手段不斷調整土地的做法，從根本上解決農村人地矛盾。合理、規范的土地調整是實現農村土地適度規模經營的有效途徑。
土地經營權的流轉必須堅持“五個明確”。即：明確在承包期內，除國家建設依法征用集體土地外，村集體經濟組織無權單方面解除土地承包合同，也不得假借少數服從多數強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權及調整土地；明確不準收回農戶的承包土地搞招標承包和以發展規模訂單農業而強收承包地，也不得將承包地收回抵頂欠款；明確任何組織和個人不得強迫農戶流轉或阻礙農戶的合理流轉土地經營權，也不得擅自截留、扣繳，應由承包方所得的流轉收益；明確土地經營權的流轉不得改變土地所有權的性質和集體土地的農業用途；明確流轉期限不得超過承包期的剩余期限。通過宣傳學習，領會把握政策精神，提高廣大鄉村干部和農民群眾對土地承包經營權流轉政策的認識和貫徹落實執行的自覺性及法律意識。
（二）明確界定農民的土地權利
二十多年來，農民在土地占有、使用、收益等方面享有權利，但土地處分權從來沒有真正賦予農民，農民擁有的土地承包經營權是一種不完整的產權。必須讓農戶真正享有占有、使用、收益和處分四權統一的承包經營權，讓農戶對承包的土地享有轉讓、出租、入股、抵押等權利。農民對土地承包經營權流轉堅持自愿、有償、依法的原則。自愿的原則即土地承包經營權的流轉，必須尊重農民群眾的意愿，決不允許任何強迫。土地承包者可以將承包經營權全部流轉給他人，由接轉方履行原承包合同；也可以采取出租、轉包等形式保留土地的承包權，只出讓土地的使用權，出讓期滿后，出讓方有權收回土地的放包經營權。有償的原則即經雙方協商，土地承包經營權流轉可以有償，也可以無償。補償辦法和標準等由流轉雙方按照市場規則平等協商確定。依法的原則即土地承包經營權的流轉要在堅持土地集體所有和不改變土地農業用途的情況下，經發包方同意，允許在承包期內進行，并接受發包方的監督和督理。這樣有利于減少現行土地產權關系中的不穩定因素，有利于增加國家對農民的產權保護，促進土地使用權市場化流轉，提高土地的利用效益。
（三）建章立法，規范運作
目前，農村土地承包經營權流轉還處于自發階段，各方的利益關系還缺乏調整的法律依據，在具體操作中還存在這樣那樣的問題，面對的矛盾多，協調難，進一步發展的阻力大。當前，國家應根據農村土地承包經營權流轉面臨的實際問題，及時出臺有關指導和規范的法規，在通過農村土地承包經營權流轉實現土地規模經營的改革過程中，維護各個當事人的合法權益，保證改革順利進行。應明確土地承包經營權流轉操作程序，構建適應市場化及農村實際的土地承包經營權流轉制度。為了避免在土地承包經營權流轉中出現土地糾紛，建議必須規范運作程序：１．民主議定。凡是由集體統一組織流轉的，無論采取哪種形式，其流轉期限、租金的確定，必須經當事人的同意后方可進行，決不準少數人說了算。２．逐級審批。凡向本村以外流轉承包經營權的，須向村集體經濟組織提出土地流轉申請，經審議同意后方可實施。如涉及利益關系復雜的，村集體經濟組織應向鄉（鎮）政府請示，由鄉（鎮）政府把關。３．簽訂合同。土地承包經營權流轉雙方一定要有較清楚的流轉意愿表達、有效的實現方式，轉包、互換、出租的期限，土地名稱、坐落、面積、用途、價款及支付方式。雙方應履行的義務、權利、違約責任等，都應以書面的形式簽訂合同（協議），并報發包方登記備案。采取轉讓方式流轉的除雙方簽訂書面合同及須報經發包方同意外，還需注意克服轉讓的權益，原承包方不再耕種承包地后，可能引發的矛盾問題；以出租形式的操作程序，還必須按《農村土地承包法》第四十八條嚴格執行；土地承包經營權流轉的轉包費、租金、轉讓費等應由當事人雙方協商確定；對將承包土地交由他人代耕不超過一年的，可以不簽訂合同。對于原承包方在實現什么形式下的流轉還需承擔義務，在什么形式下不需要承擔什么義務，這些雙方在簽訂流轉合同時都應有一個較為具體的條款說明，以防日后的糾紛和矛盾。４．監督管理。流轉雙方在達成協議并簽訂合同后，必須到鄉鎮土地承包合同管理部門辦理備案手續，加以確認，接受管理和監督。凡流轉期限在三年以上，或轉包給本行政村以外的單位或個人，轉包合同必須由原發包方或鄉鎮農業承包合同管理部門鑒證，并將合同副本交原發包方保管。
（四）發揮鄉村組織在土地承包經營權流轉中的作用
目前，農村土地承包經營權流轉中屬自發性交易現象較普遍，這種自發性交易往往會加大交易成本和履約成本。同時，在業主與農戶達成土地流轉協議后，也不可避免會出現某些農戶由于種種原因，如喪失非農就業機會、人口數量變動、農產品價格上漲、土地租賃價格上漲等，都有可能出現悔約動機、并可能將這種動機轉化成為各種行動，給經營者造成損失。對業主來說，也可能出現在經營過程中因資金不足、管理不善等難以經營下去，出現拖欠租金或棄而逃之，給農民收入帶來損失等。要降低雙方的交易成本和履約成本，必須充分發揮鄉村組織在土地承包經營權流轉中的引導、組織、監督作用。村級集體經濟組織在土地承包經營權流轉中重點要做好以下五項工作：１．整治土地。通過土地整治，改善土地的生產條件，為土地集中成片專業化經營創造條件。２．幫助介紹承包經營權流轉對象，提出指導性流轉補償費標準，并做好組織協調工作。３．對土地承包經營權流轉過程進行監督管理。對原承包合同和轉包、再轉包合同的履行情況都要監督。４．對外來業主的資質進行審查并報鄉鎮農業承包合同管理委員會審查備案。５．建立土地流轉檔案。包括建立農戶土地承包經營權流轉臺賬，土地承包經營權流轉轉包合同變更登記管理，土地承包經營權流轉相關文件及土地承包經營權流轉儲備項。
（五）創新機制
１．建立土地流轉風險保障金制度。土地流轉合同簽訂后，業主每年交納—定數量的風險保證金，以防范業主因經營困難等原因無法履約的情況發生。合同到期無糾紛發生、風險保證金如數退回。
２．探索建立土地股份合作制。現代產權理論認為，真正的財產權利并不是一種資產存量，而主要是體現在使用及由此派生而來的收益權和處置權。世界上許多國家和地區都把延長土地使用期限作為完善土地制度的重要內容。澳大利亞、新加坡和我國的香港等地方公有土地利用比較有效，一個很重要的原因就是他們都不同程度地采取了土地的長久或永久租用制。從某種意義上講，盡可能地延長土地承包期，有利于鼓勵農民進行長期性投入，也有利于有限耕地的保護。三明市大部份租賃合同規定的期限在５年以下，同時多數農戶是把耕地轉包給兄弟姐妹和親戚。租賃時間過短，不利于提高農民對農地保養、投資的積極性。土地使用權的流轉多在親朋好友和鄰近的農戶之間進行，這就限制了農村土地市場流轉的規模，使農村土地不能在更大范圍內實現有效配置。同時，農村土地轉包轉讓的內容簡單，轉包方負擔農業稅和定購糧，受包方按收獲量的一定比例償付給轉包方，或向轉包方支付一定的現金。對土地的質量、保養等沒有具體要求。交易內容簡單化，交易各方的權責不明確，容易引起糾紛。
通過土地股份合作制實現土地規模經營，是一種通過市場機制調整土地的制度，可以在一定程度上克服行政調整機制的不足。除社區型土地股份合作制外，它是完全建立在農戶自愿的基礎上，農戶可以入股，也可以不入股。個別不愿入股而又連片需要，可以通過個別協商加以妥善解決。通過土地股份合作制，農地質量高的折股多，農地質量低的折股少。承包地折成股份后，一般不能單方面任意退股，入股的最長時間到承包期為止，即３０年。使土地流轉長期化和土地規模經營的長期化，有利于鼓勵農戶對土地的長期投資。通過土地股份合作制，土地規模經營的范圍突破了親朋鄰里、一個村的狹小范圍，在更大的范圍內進行。這就使土地規模經營可以在更加穩定、規范的軌道上發展，在更大的范圍內發展。土地承包戶一般要與股份合作企業簽訂入股合同，共同制定章程，由章程和合同規定各方的權利和義務，企業和原土地承包戶都要受章程和合同約束，規范了土地經營權流轉的內容。
（六）加強引導，優化服務
土地問題是農業和農村工作的核心，是農村穩定的基礎。各級黨委和政府要按照《福建省鄉鎮工作綱要》監督農村土地的合理使用，為土地流轉及時提供法律、政策服務，提供信息，搞好協調服務，建立土地經營權流轉機制，促進土地適度規模經營和集約經營。按照“自愿、有償、依法”的原則，建立一套科學、合理、規范的操作程序、制度，避免隨意性，造成一些不必要的矛盾糾紛和不穩定的潛在因素。農業局要做好承包土地經營權的指導和管理工作，指導農村土地經營權的流轉合同的訂立，及時辦理合同變更、解除，建立檔案，研究如何降低土地承包經營權流轉的交易成本，提高流轉效率，促進農業增效、農民增收。國土資源局應加大對農村集體土地所有權屬的確認力度，減少在承包經營權發包方或權屬所有者單位在國家依法征用土地而產生的土地補償費的分配糾紛。司法及農辦等部門要研究完善承包雙方及發包方的法律地位和利益關系，建立有效的流轉糾紛調處機制、法律援助和對有關鄉村、部門強制流轉等不當行為的有效約束機制。
