關于農村土地確權登記頒證工作中的幾個問題
安徽省農經學會會長 陳 進
2013年6、7月份，我們分兩次對六安市金安區、宿州市埇橋區、滁州市鳳陽縣的農村集體土地所有權、農村集體建設用地、農村宅基地使用權和農村土地承包經營權確權登記和頒證工作進行了為期兩周的深入調研。
從我們調研所了解的情況看，六安、宿州、滁州三市的農村集體土地“三權”確權登記工作已基本完成。如宿州市集體土地所有權確權登記發證率已達98.6%，集體建設用地使用權發證率96.5%，宅基地使用權發證率97.1%。三市的農村土地承包經營權確權登記試點工作也在穩步推進。六安市金安區馬頭鎮、橫塘崗鄉，鳳陽縣小崗村、宿州市碭山縣唐寨鎮齊莊村民組、埇橋區灰古鎮小童村民組的土地承包經營權確權登記的試點工作已取得了階段性的成果，即將頒發證書。
在三市推進農村集體土地所有權和土地承包經營權試點工作中，取得了一定的成效，也摸索出了一些經驗和辦法，但也存在著一些急待解決的問題。
一、當前農村土地確權登記頒證中存在的主要問題
1、農村土地確權登記分屬不同部門，確權的主體和性質尚不明晰。
一是土地所有權和承包經營權確權發證分屬國土和農業兩個部門。根據國土資源部、財政部、農業部聯合下發的《關于加快推進農村集體土地確權登記工作的通知》（國土資發[2011]60號）和國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》規定，農村集體土地所有權、集體建設用使用權和宅基地使用確權的登記發證屬于各級國土資源部門負責。根據農業部等六部委辦局下發的《關于開展農村土地承包經營權登記試點工作的意見（農經發[2011]2號）規定。農村土地承包經營權確權登記頒證工作屬各級農業經營管理部門負責。目前，國土資源部門“三權登證發證”工作已基本結束，而農業部門的土地經營權確權登記試點工作，點上已取得了初步經驗，面上正在擴試點，而且需要經五年時間才能完成此項工作，由于分屬兩個部門管理，工作中存在交叉和不協調現象。如金安區馬頭鎮在土地承包經營權登記中，實測面積為45690.22畝，比二輪承包登記面積31150畝多出了14540.22畝，多出比例達46.7%。這樣就和土地所有權確權登記有較大差別。又如埇橋區灰古鎮小童村民組，經營承包數量是確權到村民組，就與國土部門所有確權到村有很不一致。
二是農村集體土地所有權發證主體不明確。根據《土地管理法》和國土資發[2011]178號文件要求，“屬于村民小組集體所有的土地應由其集體經濟組織或村民小組依法登記并持有土地權利證書”。但目前，國土部門土地所有權全部確權到村。由于缺少集體經濟組織代表，均由村委會代為申請登記、保管土地權利證書。
三是農村集體土地和宅基地權屬尚不明晰。宿州市埇橋區因四鄰里糾紛不清而不發宅基地使用證的有16809宗，而且宅基地僅僅是使用權，既無法流轉，也無法退出。農村集體建設用地如村委會、學校、醫療室等因無建設用地指標而無法發證，該區不符合發證條件計有18宗。這樣，就離今年中央一號文件要求的“歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格”農村集體產權制度相差甚遠。
2、確權登記認識尚不統一、基層推動此項工作的積極性不高。
一種認識是多此一舉。我們在調查中發現，不少同志認為，土地承包經營權確權發證意義不大，作用不明顯。這次承包經營權發證，主要是解決承包地塊，面積、合同證書沒有落實到戶和四至不清的問題，而有些問題在二輪承包中已經解決，特別是2004年實行的中華人民共和國《農村土地承包經營權證管理辦法》中，對承包經營權證書的內容、條件及換發、補發等都作了明確規定，只要認真檢查落實這個管理辦法就可以了，再花費很大的物力、財力搞確權頒證工作，實在是多此一舉，起不到多大作用。
另一種認識是目前土地所有權確權到村，產權仍然是虛置，不如一次確權到戶，即土地所有權私有化。目前的確權到村委會，產權仍然不明晰，沒有財權主體代表。如果按市場經濟原則，不如一次將所有權確權到戶。但這樣做又與目前的中國的政治制度和憲法相違背，而且也無法避免土地兼并、農民破產等問題發生。
再一種認識是怕影響農村穩定。按照這次承包經營確權登記要求，要全面丈量土地，明確地塊四至不清等問題，就會引發很多矛盾。農民以為農村也要重新調整土地了，紛紛提出要求分地的要求。由于農民承包土地有國家補貼等利益的驅使，再加上對確權登記的預期，農民更看重土地，很多原有的矛盾突發，就很影響農村穩定，影響農村干部的政績。因此，地方政府和基層干部都認為這項工作難度大，吃力不討好，影響農村穩定，積極性普遍不高。再加上中央要求此項工作五年內完成，都在等待觀望，走一步、看一步，工作推動的力度不大。
3、確權登記中遇到的政策性矛盾突出，工作力量和投入經費嚴重不足。
一方面，在確權登記過程中一些深層次矛盾開始突顯。如，土地二輪承包后，中央明確承包土地“三十年不變”。1996年以后出生的人口基本沒有分到承包地，確權中不少農民提要求新分承包地，再如出嫁女，娶媳婦、分家等因素，造成有地無證、有證無地、一地多證、一證多地的情況，不少農民要求重新調整承包地；又如一些地方擅自作出的土地“小調整“，給這次確權工作也帶來一定的困難，農民要求解決利益不均衡的問題。再如，目前實施的土地整理項目，改變了原先的溝、渠、路、壩，打破村組之間的范圍，地界也發生了新變化。少數農民仍要自己原來的承包地，造成新的矛盾需要協調解決。此外，由于大量農民工外出務工，承包地權屬確認，找不到人簽字，造成了一定工作難度。還有些歷史原因造成的土地承包權屬問題，因二輪承包時期沒有解決，這一次則要徹底解決這些問題、難度不大。
另一方面，確權登記工作量大，也需要大量的經費投入。國家資源部門從到下都有管理機構和工作人員，鄉鎮有土地所和在編干部，再加上目前的“三權”發證只到行政村，確權登記的問題還不是很大。而土地承包經營權確權就不一樣了，面對千家萬戶，就需要一大批工作人員和專門工作機構來運作，農村這方面的機構和人員非常欠缺。宿州市農村綜合改革后，除埇橋區、泗縣鄉鎮有經營站外，其它縣、鄉鎮都沒有經營站機構和工作人員。埇橋、泗縣的經管站，也只有一、二個人，而且主要任務是搞中心工作，也沒有把力量用在經管工作上，這種情況，在安徽全省普遍存在，如不健全工作機構，加強力量，確權登記工作任務是很難完成的。
農村土地承包經營權確權登記，需要經過一系列程序和流程規范。如要經過調查摸底、影像解釋、制作宗地圖、信息錄入等14步工作流程。解決四至不清問題，就需要航拍彩圖，要有不低于1∶2000的正影像圖，還要有人到現場勘測。這一些程序和規范，都需要開支大量費用。據金安區馬頭鎮實際工作計算，不算村、組干部和實測人員的工資，確權登記每畝需經費40元左右。安徽省全省8845萬畝耕地，完成確權登記就需要30-40億元。這樣，平均每個縣要投入4000萬元左右。而且，這項費用和資金都屬于各級地方財政支出。中央規定的確權登記補助經費仍未兌現，各級政府的確權費用也一時無法落實。
4、確權登記發證的后續工作亟待加強，相關政策調整尚未及時跟上
一是土地頒證和土地流轉中尚有一些政策需要明確。我們所調查的市縣中，除土地所有權證書已發到村外，集體建設用地和宅基地使用證有些還未頒發。如集體建設用地指標尚未落實、宅基地因為有些政策不明確也未發證。農村土地承包經營權證目前尚未頒發。主要是多出的土地面積如何登記問題尚未有明確的政策界定。另外，由于土地確權后，實際面積大于二輪承包地面積，有些農民要求確權給他，同時要求國家按實際面積發給補貼。對于已流轉出去的土地，要求承租土地流轉的大戶，按多出的面積補給承包費，從而又引發了是否調整承包合同的法律問題。
二是土地確權后的相關改革以及與之相適應的新型合作組織尚待培育。江浙一些發達地區土地確權后，土地股份制合作社、集體社區合作社相繼成立。安徽這方面合作組織雖然有一些，但尚未形成氣候。我們在小崗村調研時，曾探討能否用土地入股成立股份合作社問題時，縣、鄉、村干部都搖頭、擺手，認為很難。
三是土地承包經營權的財產性功能尚未完全體現。隨著土地承包權確權發證，就應當強化承包權的物權功能。一方面，對整家遷出的農戶可有償退出土地承包權，獲得財產收益。另一方面，農戶已取得經營承包權也可以向其它經營主體自由流轉，獲得經營方面的收益。因此，探索建立土地所有權、承包權和經營權三權分離的農地制度亟待研究解決。
二、解決農村土地確權登記與頒證工作中存在問題的意見和建議
1、要進一步加大宣傳動員力度，形成全社會對農村土地確權登記頒證重要性的共識
一是提高對確權登記頒證的重要意義的認識。對農村土地進行確權登記頒證，就是為了改革農村集體產權制度，有效地保障農民的財產權利。建立歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格農村集體產權制度，是激發農業農村發展活力的內在要求，也是依法保證農民的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權的客觀要求。只有確權登記頒證，才能做到農村集體土地權能完整、流轉順暢，從而才能保證農民合法的財產權利，這也是建立社會主義市場的必要措施。
二是提高對農村集體土地產權制度改革方向的認識。中國土地制度的改革的不在所有制，更不是要推行土地私有化。改革農村集體產權制度，就是要將土地確權到農民集體經濟組織，通過集體組織成員資格的界定，把農村集體土地的成員權和財產權利結合起來，從而解決農村集體土地“人人有份也人人無份”的產權虛置問題，更加激發農業農村發展的活力，調動農民生產經營的積極性。
三是要提高對農村土地承包權確權登記概念和內容的認識。農村土地承包經營權確權登記就是妥善解決農戶承包地面積不準、四至不清等問題，通過確權頒證從而將土地承包經營權物化，允許承包經營權轉讓、入股、抵押，從而推動生產要素的流動。使承包權和經營權進一步分離。農民就可以有償退出土地承包權，土地經營權也可以同樣自由流轉。從而實現農民土地承包權、經營權的財產化。
土地確權、登證頒證是一件事關九億農民的頭等大事。建議中央和地方要加大宣傳、教育力度，理論界要編寫相關讀物、使人們弄清楚確權登記的理論依據從而在全社會形成共識，推動這項事關三農改革的大事順利進行。
2、要以國務院名義，統一出臺政策，指導全國的農村土地確權登記頒證工作
一是建議中央抓緊研究制定相關配套政策。如新增人口要地的突出矛盾，農民對確權登記實測新增土地面積與惠政策補貼掛鉤的訴求，農民宅基地流轉和“小產權”房政策等。
二是協調好有關政策。如農村宅基地國土資源部門頒發的是使用權證。而2013年中央一號文件則提出“加快包括農村宅基地在內的農村集體土地所有權和建設用地使用權的地籍調整”，兩者權屬性質不一致需要統一政策口徑。
三是要認真總結各地經驗，以國務院名義出臺具體指導意見。如四川成都、重慶市都相繼出臺了有關土地確權登記的政策，廣東省出臺城鎮發展規劃，則“允許轉戶農民在自愿基礎上通過市場流轉方式出讓承包地、房屋、合規面積的宅基地并獲得財產收益”。建議對實踐已經證明是比較好做法和經驗基礎上，提出全國性的指導意見。又如關于用五年時間基本完成農村土地承包權確權登記工作，時間拉得太長，不利于集中解決問題，建議有條件的地方，可以縮短年限，提前完成。
3、要切實加強組織領導，解決農村土地確權登記力量和經費不足問題。
建議中央要加強農村土地確權登記頒證的領導工作，成立領導小組和專門辦公室，負責指導和協全國的這方面工作。建議中央加大確權登記頒證財政補助額度，特別對中西部地區給予適當傾斜。
建議安徽省委要成立土地確權工作領導小組，統一指導全省工作。要在總結全省確權登記試點工作基礎上召開一次全省工作會議。以省委、省政府名義出臺指導性工作文件，爭取下半年全面啟動全省農村土地承包經營的確權登記工作。要加強基層農經站工作，解決人力不足問題。建議省委省政府進一步明確土地確權登記工作省、市、縣財政投入比例，也可以把此項工作列入民生工程，由省財政承擔大頭，市、縣財政配套要解決所需經費問題，以保證確權登記工作能順利進行，任務能得到落實。
四、要切實抓好確權登記相關配套和后續工作
國土資源部門要進一步做好確權到村民組的工作，并與有關部門配合，出臺集體經濟組織成員資格界定的具體辦法，確保所有權確權真正做到農戶受益。
農業部門要試點已經結束的鄉、鎮、村，進一步做好集體產權界定和農民股份制社區性合作組織組建的試點工作，以實現農村產權制度明晰，更好地促進農村經濟發展，有效地促進農民增收，保障農民的財產權利。
