一、目前農村土地承包確權登記的困境
金壇2010年成為常州農村土地承包經營權第一批登記試點地，是蘇南地區較早試點確權登記地區之一，具有一定的代表性。因此，本文課題組選取了金壇市金城、朱林、直溪三個鎮的四個行政村近150農戶進行調研。通過實地調研，發現目前農村土地承包確權登記面臨以下問題。
1.土地權屬爭議對確權的制約
由于現行法律規定，特定主體是否擁有該土地的承包經營權是以承包合同為依據的，而不是登記證書，因此承包關系不明確必然引起土地權屬爭議問題，直接影響著土地承包確權的落實，制約著農民土地權利的實現。主要表現為“人地矛盾”，即人多地少、人少地多、有人無地、有地無人，在蘇南地區主要表現為“人多地少”。由于土地價值的上升，人多地少，農戶不認可現有土地承包關系保持穩定并長久不變，要求調整承包地后再長久不變。其產生原因有：（1）由于執行“增人不增地，減人不減地”政策，非農身份人口仍保留原承包地，死亡人口土地沒有收回，新增人口無地，新增人口要求分地，因此，大多數農民對該政策并不支持。（2）二輪延包時，農民負擔較重、農產品價格低迷、種地效益不高，部分農民把一輪承包的土地轉給別人耕種，隨著農業稅的取消和政府農業補貼的發放，土地流轉收益的不斷上升，一輪承包的農戶開始要求收回原土地，要求土地確權。（3）部分農民二輪延包時分到承包地，之后又退掉或撂荒承包地，現在回來要地，但地已被集體處理。（4）由于操作失誤，有些村土地承包證發給了非本村人員，而本村村民未拿到土地承包證，阻礙了確權工作的進行。如在調研的幾個村中，雖然有近90%村民拿到土地承包證，但仍有10%左右未拿到土地承包證。（5）土地承包關系經常調整。如對“近5年來，您承包的土地調整過嗎？”進行問卷調查，情況如下：金城鎮JC村7.5%選擇“做過大幅度調整”，22.5%選擇“小調整過”；朱林鎮XT村26.09%選擇“小調整過”；朱林鎮CX村11.11%選擇“做過大幅度調整”，33.33%選擇“小調整過”；直溪鎮WJ村7.32%選擇“做過大幅度調整”，7.32%選擇“小調整過”。雖然按照現行法律不應該調整，但如果少數人不同意調整，多數人同意調整，如何解決成為實踐中的難點。（6）征地規模不斷增加，部分失去承包地的農戶要求重新分配承包地。（7）部分農戶違規墾地并占用，沒有墾地的農戶要求重新分配新墾地。因此，在現有法律制度的制約下，當土地權屬不明時，確權工作便無從談起。
2.土地流轉不規范對確權的影響
農村土地流轉是加快發展現代農業的客觀需要，可以提高農業效益，不斷增加農民收入。由于現行土地承包經營權流轉登記制度不統一，部分流轉方式登記存在空白，因此土地流轉缺乏有效的引導和管理，農民又欠缺法律意識，于是各種問題凸顯，直接影響了土地確權登記工作的進行。表現在：（1）流轉行為不規范。一是自由流轉普遍，即村民與村民之間私自進行轉包、轉讓、互換現象普遍。二是流轉合同不規范。農戶之間不簽訂書面流轉合同，只有口頭約定；即使有書面合同，其內容也不完整，在某些方面不具備法律效力。如有的村民在土地轉讓時不經村集體經濟組織審查同意；有的不按照規范簽訂合同，合同條款條目不明確，也不經合同管理機構審查、鑒證；有的合同甚至與現行法規相沖突，流轉中出現租用土地期超過了二輪承包期規定時間的現象，從而引起租用糾紛。三是流轉用詞不規范。有些農戶在流轉方式上寫的是“轉讓”，實際上是“轉包”。四是原先隨其他買賣物已流轉、搭讓的土地，多年后原土地承包者又強烈要求收回土地；還有原先代租、代種的土地，多年后原土地承包者又要求收回，形成較多糾紛。（2）土地流轉缺乏有效的引導和管理。一是個別地方在流轉程序、流轉手段、流轉檔案管理等方面缺乏統一規定；二是少數基層干部對土地流轉認識不足，認為“土地承包期30年不變，不是土地的地塊不變，而是政策不變”，土地流轉屬承包者個人的事，因此對土地流轉不加以科學的引導和必要的規范。（3）成員資格確定不明，妨礙土地承包權的市場化流轉。盡管《承包法》對農戶土地承包權實施物權保護，但現有法律對農民集體成員資格不明確。而到了村社內部，農民對集體所有制下的成員權觀念根深蒂固，他們認為，既然土地是集體所有的，每個村社成員就應享有土地承包經營權，由此帶來土地糾紛上升。比較突出的問題，一是已棄耕的外出務工人員重新索回土地承包經營權；二是城鎮落戶回村要求收回已放棄的原來的承包地。從而影響土地承包關系的穩定和農地承包權的市場化流轉。
3.確權登記管理及登記工作的困難
一是管理不到位。（1）“證地不符”，即農戶承包證書上的地塊面積與實際面積不一致。例如，盡管金壇在明確土地承包關系工作走在常州的前列，但就“您承包證上的地塊面積與實際面積一致嗎？”進行問卷調查，其中選擇“不一致”的，金城鎮JC村2.5%；朱林鎮XT村8.7%；朱林鎮CX村11.11%；直溪鎮WJ村2.44%。選擇“差不多”的，金城鎮JC村35%；朱林鎮XT村13.04%；朱林鎮CX村33.33%；直溪鎮WJ村48.78%?？梢缘贸?，農戶承包證書上的地塊和實際面積存在較大出入。（2）個別村社沒有開展第二輪土地承包經營權證換發工作。即使開展工作的，由于法律程序不完善，沒有指定承包方案，沒有召開群眾會議，沒有通知外出人員回家換證等。（3）沒有簽訂土地承包合同。（4）土地承包經營權證書辦證程序不合法。如外出人員的土地沒有經過本人書面同意而填入別人的土地證；漏填共有人，錯填地塊，地塊填寫不全或不填寫；以及管理混亂等。 二是登記工作的難點。要實現土地承包經營權物權化管理，必須完備地籍信息，健全登記技術程序。包括權屬調查、土地登記、地籍信息管理以及地籍信息系統建立。但通過實地調研，發現以上工作的實現存在較大困難，表現在：（1）蘇南地區“人多地少”，在承包地的分配中，按照好、中、差搭配，因此，各家承包地較為分散，地形不一，空間標記存在困難。此外，由于“證地不符”，土地又不能丈量，數據無法確認，在這樣的情況下登記工作要做到準確無誤難度較大。（2）根據《農村土地承包經營權證管理辦法》第4條規定，縣級以上地方人民政府農業行政主管部門負責農村土地承包經營權證的備案、登記、發放等具體工作。而實踐中，主要由鄉鎮農業經濟管理站操作，而鎮農業經濟管理站卻面臨“三無”情況，即“無人員、無場所、無資金”，如金壇市鄉鎮一級經濟管理站總共只有40多人，因此，登記工作力不從心。（3）由于大多數農民并不清楚土地承包經營權的物權性質，沒有將其作為自己的財產權，所以沒有登記需先申請，沒有土地承包權的變更和注銷也需申請的意識，影響了確權登記工作的推進。
二、農村土地承包經營權確權登記制度的完善
農村土地承包經營權確權登記的困境與現行法律在土地承包經營權確權登記制度上的缺陷有著直接的聯系?，F行法律在土地承包經營權登記制度上的缺陷主要有四種：土地承包經營權設立登記性質二元，造成土地承包經營權的物權效力不一；土地承包經營權流轉登記制度不統一，部分流轉方式是否登記存在空白；農民集體成員資格不明確，土地承包確權登記受阻；現行土地承包經營權登記制度效力低，權利人救濟渠道缺乏。因此，應當從制度上進行完善。
1.完善農村土地承包經營權登記的效力
《物權法》確定了土地承包經營權的物權性質，根據《物權法》第10條的規定，農村土地承包經營權的登記應與一般不動產登記制度一致，而不應另設一套登記制度，造成土地承包經營權的物權效力不一。首先家庭承包的土地承包經營權的設立登記與其他方式承包的土地承包權的設立登記均采用登記生效主義；其次是家庭承包的土地承包經營權互換、轉讓和其他方式承包的物權性質的土地承包經營權轉讓登記統一采用登記生效主義。因為：（1）農村土地承包經營權登記模式應當彰顯物權公示、公信原則。登記的目的在于使公眾了解物權的設立、變動等情況，實現物權的公示公信功能。而我國現行的土地承包經營權登記制度更多的功能在于行政管理，而不是保護權利人的土地承包經營權、保護交易安全。那么，不經登記，不動產物權不發生變動之效力，應為現行立法所肯定。（2）統一登記模式有利于促進農村土地的高效流轉?，F有立法對土地承包經營權的設立和流轉采用不同的登記原則不利于交易安全，易產生矛盾。因為如果農民在取得土地承包經營權時沒有登記，沒有獲得土地證，在其變動時又如何以登記來對抗第三人？此外，按現有法律，土地承包經營權流轉采用登記對抗主義。表面上看，登記對抗主義便于當事人取得權利，但是，因該權利未履行登記手續而不具有社會公開性，與現代物權法的公示原則相背離，不利于當事人權利的保護。如果采用登記對抗主義的立法例，就會出現承包人在承包合同成立后就取得農地承包經營權，但又不能以其對抗第三人的怪異現象。而采用登記生效主義，則承包人在登記之前并未取得農地承包經營權，當然就不能以所謂物權的效力來對抗第三人了。
因此，構建科學合理的農村土地承包經營權登記制度，有利于農民增強土地權利意識，使得土地權證成為土地使用權移轉的權利憑證以及土地征收時權利人主張補償的根據，這樣農民就會像城鎮居民對待房產證一樣重視自己的權利，及時申請、變更與注銷，避免現實中如上述大量存在的土地權屬爭議問題。
2.明確農民集體成員資格的認定標準
既然承包關系已經長久，在集體經濟組織內部，農民就會就成員權的確定進行計較，只有明確農村集體經濟組織成員權界定標準，才能促進確權登記工作的順利進行。實踐中成員資格確定不明，造成土地流轉問題突顯?，F有的制度一般將戶籍制度作為確定集體成員歸屬的標準，只要具有本地的戶口，即使不在本地居住，也為集體成員。但這一規定對一些特殊群體的成員權問題不能提供有效的法律支持，如出嫁女或招來的女婿即使取得了其居住地的戶籍，其村民身份仍然被排斥在村社集體外而使其喪失土地承包經營權；或者即使戶口在農村，人卻可能已在城市定居生活，其主要的生存關系、生活關系、工作關系都已離開原戶口所在地；或者戶口已落戶城鎮，但承包關系仍然存在。由于我國農民集體成員權是以行政管理關系為基礎，現行法規定又含混不清，農民集體成員權制度中的矛盾和沖突實際上是民事權利制度與行政管理之間的沖突，是土地承包合同和戶籍制度兩者既相互背離又都在起作用的結果造成。正是戶籍制度對成員資格的確認仍然有效，才造成了村社集體內部新增人口要求取得承包地的制度依據。形成于農業集體化運動的集體成員權無相應的退出制度安排，而進入其他村莊集體并成為其成員則需要嚴格的準入程序，這種制度不可能為土地承包制下的集體成員權的取得和實現提供有力的支持。這種沖突加劇了農民地權的矛盾，削弱了立法關于土地調整、土地承包長期穩定的引導功能。因此，農民集體成員的重建應著眼于民事法的方法，而不是行政管理的方法。因此，建議地方農業部門出臺農村集體經濟組織成員權界定辦法，確立以合同或其他財產權憑證為基礎的成員權評定標準。在實踐中，通過土地承包合同而建立的農民集體成員權制度就是合乎客觀實際的對土地承包制度的正確反映。如蘇南一些地方推行的以農民自愿為基礎的土地股份制，持有土地股份的農民集體的成員，可以將其股份轉讓，將其股份轉讓后的農民集體成員，不再享有土地股份組織的成員權，而由受讓人取得成員權。
此外，在目前農民不斷變換居住地的情況下，可以參考民法上的住所地為確定地域成員的標準，這也是各國普遍做法。只要在本地有永久居住的意思并長期居住的，即應認定為在本地有住所，成為本地成員，有權參與地域事務，履行義務，享有權利。如常州金壇市金城鎮立足于成因分析和歷史構成，現實評估社會效果和法律后果，確定的農村集體經濟組織成員資格取得的標準是：以是否在集體經濟組織所在地生產、生活并依法登記常住戶口，以及在該集體經濟組織以外是否享有其他基本社會福利保障為判斷依據。在農村集體經濟組織所在地生產、生活并依法登記為常住戶口的人，原則上應認定具有該集體經濟組織成員資格。
3.制定《集體土地登記法》，完善農村土地承包經營權的法律保護
隨著全國農地承包經營權證書發放的逐步完成以及農地登記管理水平的不斷提高，建立統一規范的農地登記系統是國家制度供給的必然趨勢。由于我國農地登記覆蓋面廣，工作量大，法律不規范，相對有限的財力與人力投入，尤其是具備合格土地登記技能人員的匱乏，農地承包經營權證書中關于產權邊界的信息失真情況較為普遍，因此確權登記工作困難重重，這必然降低承包經營權證書在土地流轉市場中的實用價值，當土地價值上升后易引發土地產權沖突。另外，當前農地利用效益并不高，農戶登記激勵不足，農民缺少確權登記意識，國家只能借助于農村集體的力量完成承包經營權登記發證工作。因此，出于集體自身利益考慮，容易造成部分地區承包經營權證書名義發放率與真實發放率的差別。同時，由于農地流轉收益有限，交易雙方進行權屬變更登記的積極性并不高，不少地方要求農村集體或鄉鎮政府建立農地流轉臺賬，加強流轉管理，但這又會給農村集體再次提供了干預農地自由流轉的空間。種種問題迫切需要制定《集體土地登記法》，統一登記法律依據、統一登記機構、統一登記效力、統一登記程序、統一權屬證書，賦予登記以公信力，促進交易安全；同時，地方政府應加大對確權登記工作的人力、財力的投入，不斷提高確權管理工作水平；并建立登記的權利救濟制度，保障農民的土地權利。如因為登記機關的失誤，導致農民土地承包經營權缺失，或者導致受讓人基于對登記信息的信賴而發生損失的，可以主張登記機關糾正并賠償損失；確立土地糾紛調處屬地管理責任制，確保承包糾紛發生后能得到及時受理和妥善解決。
總之，不辦理確權登記，土地利用的地方性陷阱就無法消除，使用者的權利就無法確定，土地市場，包括土地轉讓和土地抵押就無法實現，那么土地管理和建立農民社會保障貨幣化的目的也無法實現。因此，為實現這些目標，加大投入，花費一定的代價是必要的。
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