——參加全國城郊經濟年會交流情況摘錄
一、 江蘇開展城鄉一體化發展改革的經驗
按照“一張圖”、“三集中”、“三置換”和“四對接”積極探索城鄉一體化發展新路徑。
“一張圖”，即科學制定規劃。按城鄉一體化的要求開展了村鎮建設規劃的編制或修編，將有關城鄉一體化發展的主要規劃相互銜接，有機疊合在一張圖上。通過“一張圖”的規劃，確定城鄉空間布局和區域主體功能定位，合理配置資源，促進城鄉區域協調發展。
“三集中”，即工業向規劃區集中、農民向社區集中、農用地向規模經營集中，促進城鄉空間融合、資源優化配置。通過“三集中”，優化城鄉空間布局，轉變農民生產生活方式，促進經濟發展方式轉變。在實施“三集中”的過程中，同時推進“三同步”，即工業向規劃區集中與資源節約、環境保護同步推進，農民向社區集中與就業、富民增收同步實施，農用地向規模經營集中與現代農業發展同步進行。
“三置換”，即以承包土地置換土地股份合作社股權、宅基地置換商品房、集體資產置換股份，實現城鄉土地資源優化配置。通過“三置換”，打破原有土地管理制度對城鄉一體化的根本性制約，一方面為城鄉空間布局優化提供了可能，另一方面為農民脫離土地轉變為城市居民、為農業的規模化經營創造了條件。
“四對接”，即城鄉基礎設施、城鄉公共服務、城鄉社會保障和城鄉社會管理的對接，加快消除城鄉二元結構，推進城鄉一體化發展。通過“四對接”，實現公共產品在城鄉之間公平合理配置，體現以人為本的發展理念，從而在更高水平上實現城鄉一體化發展。
1、注重科學規劃，在城鄉空間有序融合上求突破
一是確立全新的規劃理念。重視規劃的先導引領作用，確立開放式、全覆蓋、片區發展和多規疊合的規劃理念。擯棄傳統的“城市、農村”二分法，實現城鄉一體的規劃全覆蓋。突破鄉鎮、村莊行政界限，合理劃分主體功能區，形成中心城市、產業園區、生態保護區、特色鎮、新型社區、自然村落為載體的縣（市）城鄉空間布局結構。打破諸多規劃自成一體、相互分割的格局，整體協調規劃關系，實現產業規劃、城鎮規劃、土地利用規劃和環境保護規劃“四規疊合”。二是形成城鄉一體的規劃體系。縣（市）是統籌城鄉發展的主體，城鎮化是構建城鄉一體化新格局的重要載體和推動力量，以縣（市）域為空間單元、以中心鎮為支點編制城鄉總體規劃，在此基礎上再編制片區規劃、重點區域控制性詳細規劃、專業專項規劃、鄉鎮總體規劃、鎮村布局規劃等。通過片區規劃，落實片區功能定位，形成城鎮型、社區型、改進型、生態型、古鎮型分類規劃，編制好縣（市）域城鎮建設、村落分布、產業布局、基本農田保護、生態涵養、歷史文化傳承與保護等專業性規劃。三是建立集中統一的規劃管理體制。破除各部門各行業分管、各自獨立自成一體、相互缺乏銜接的現行規劃體制，把分散的規劃職能統一劃給規劃管理部門，建立定位清晰、功能互補、銜接協調的新體制，建立科學的城鄉一體化發展規劃體系運作程序。
2、深化土地管理制度改革，在城鄉土地要素市場化配置上求突破
按照“確權是基礎，流轉是核心，配套是保障”的思路，在城鄉土地要素市場化配置上求突破。一是切實明晰農村土地產權主體。對農民及集體經濟組織的承包地、宅基地、集體建設用地、林地等，建立明晰的土地產權關系，進行確權登記，發放使用權證，為市場配置土地奠定基礎。二是在規劃區內，建立起城鄉居民住宅產權同質化為基礎的住宅產權登記和交易流轉統一管理制度，加快農村土地和住房從實物形態向價值形態轉變。三是積極探索農村集體建設用地流轉機制。將農村集體建設用地納入城鄉統一的土地市場，與國有土地“同地、同權、同價”，通過招拍掛實行流轉，建立起城鄉建設用地統籌利用和土地收益統籌分配的土地管理制度。四是穩步實行城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的政策，掛鉤項目的占補平衡在本地區范圍內實施，掛鉤指標在本地區范圍內調劑，充分運用土地級差收入原理，實現土地資源在更大范圍內優化配置。
3、突出發展現代農業，在農業發展方式轉變上求突破
一是加快農業規模化經營。大力推進土地承包經營權流轉，加快發展土地股份合作組織，建設一批農業規模化示范區，發展一批現代農業園區，培育一批從事農業生產經營的專業公司。二是積極發展高效農業。建設一批高效農業示范基地，提高農產品競爭力。加大農業科技園、農業科技型企業建設力度，培育創新型、職業型農民。三是加強農業生態功能。更加注重農業生產與生態、景觀等功能的耦合，鼓勵和支持創建生態農業區，滿足城鎮制造業發展和維護市域生態平衡的需要，構建城鎮生態平衡區與基本農田保護區建設之間的功能互補鏈。四是完善現代農業服務體系。加強各類農業專業化服務組織建設，增強農業生產的組織化程度。加強農業服務平臺建設，建設農產品物流園區，大力發展農產品配送中心、農產品連鎖經營、電子商務等新型流通方式和流通業態。
4、加強農村“三大合作”，在組織方式創新上求突破
一是圍繞發展現代農業和轉變農業生產方式，加快發展土地股份合作組織和農民專業經濟合作組織。創新土地股份合作模式，探索建立跨區域的土地合作總社或聯社，重點在合作規模上取得重大進展。二是圍繞構建農民增收長效機制，創新社區股份合作組織。把發展社區股份合作組織作為重點，通過明晰產權主體，讓農民享有集體資產股權，建立健全利益共享、風險共擔的管理運行機制。按照“資源資產化、資產資本化、資本股份化”的思路，探索農村集體資產運作的有效形式，允許和鼓勵社區股份合作組織預留一定面積的建設用地，統一使用、建設和經營，重點支持農民創業就業、增加財產性收入。允許和鼓勵社區股份合作組織對其擁有的經營性用房進行翻建和改造，對廢棄地、邊角地整合利用，增加集體經濟的資產。允許和鼓勵社區股份合作組織采取增量擴股、現金配股等方式，充實壯大集體經濟實力。
5、實施社會保障制度改革，在城鄉社會保障對接并軌上求突破
一是建立城鄉一體的社會養老保障制度。將勞動年齡段的被征地農民和農村勞動力、在城鄉各類企業務工并與之建立勞動關系的農村居民納入城鎮企業職工基本養老保險制度。將原參加農村養老保險的農村居民逐步納入城鎮養老保險。對已享受農村老年居民社會養老補貼待遇的，采用增加養老補貼金額等形式，進一步提高保障待遇。二是建立城鄉統一的社會基本醫療保險制度。實現覆蓋范圍、保障項目、待遇標準、醫療救助和管理制度在城鄉的“五統一”。，加快完成新型農村合作醫療保險制度向社會基本醫療保險制度的銜接。三是建立城鄉一體的社會救助體系。。
6、創新政府公共資源配置機制，在城鄉基本公共服務均等化上求突破
一是建立城鄉基本公共服務均等化制度體系。二是合理配置基本公共服務資源。三是推進城鄉基礎設施一體化。
7、推進社會管理體制改革，在城鄉社會管理一體化上求突破
一是統籌整合區域行政管理體制。改革和完善縣、鄉鎮行政管理機構和職能設置，合理調整鄉鎮機構設置和人員配置，著力增強公共服務和社會管理職能。探索“區鎮合一”、“區鎮互補”模式（各類圓區），促進資源整合，增強區域綜合競爭優勢。對具備一定人口規模和經濟實力的中心鎮賦予必要的城市管理權限。根據區域主體功能定位，對不同區域實行不同的指標考核體系。二是建立健全新型社區管理體制。按照地域相近、規模適度、有利于整合公共資源的原則，推進鎮村體制向街道社區體制轉變。推進“撤村建居”，建立現代新型社區，建設社區服務中心。。三是完善城鄉一體的城市管理體系。將城市管理的理念和方法逐步引向鄉鎮、農村，探索建立“大城管”機制。向鄉鎮派駐執法管理機構，依據管理區域居住人口和面積，配備相應執法人員和裝備，提高城市管理效率和覆蓋面。建立健全與城市化相適應的“大防控”體系，全面提升城鄉綜合治理基礎工作水平。
二、蘇州市的一些具體措施
2008年9月，江蘇省委、省政府批準蘇州作為江蘇省城鄉一體化發展綜合配套改革試驗區，爾后又被國家發改委和澳大利亞發展署列為聯系點、項目管理試點城市。全市已確定23個城鄉一體化綜合配套改革先導區（涉及到27個鎮（街道））。三年來，蘇州市已出臺關于城鄉一體化發展綜合配套改革的若干意見、實施計劃及全面推進的決定等相關政策
。
1、 蘇州城鄉一體化發展綜合配套改革的目標是“七個一體化”，即發展規劃一體化、資源配置一體化、產業布局一體化、基礎設施一體化、公共服務一體化、就業社保一體化和社會管理一體化。
2、 土地指標雙向異地置換
通過土地整理，一方面建設高產穩產良田，形成現代農業園區，另一方面通過新增農用地，按照占補平衡、先補后占，增加征地指標；通過修編土地利用總體規劃，把工業規劃區、城鎮規劃區的基本農田轉移過來：通過進行農田規劃改造，整修鄉村田間道路，統一集中居住等措施，整合出可利用的土地增量指標。將這些土地增量指標實行雙向異地置換，工業規劃區或城鎮集中規劃區的基本農田置換到農區，用于穩定糧田面積；農區的建設用地置換到工業規劃區或城鎮集中規劃區，用于組建以集體物業為主的富民合作社，建設標準廠房和商鋪，取得經營收入，實現土地增量增值。
城鄉建設用地增減掛鉤。通過節約建設用地異地置換，建設開發基地，成立開發合作社或開發公司，開展建房出租，促進富民強村
3、 深化城鄉土地改革，優化土地資源配置。一是積極爭取國家政策。向上爭取“城鄉建設用地增減掛鉤”土地周轉指標3.6萬畝，一用三年。二是建立土地資源增值收益共享機制。(1)深化土地股份合作制改革，實現老年農民土地換保障，兼業農民土地換股金，專業農民土地經營規模化。(2)制定村集體建設留用地政策。征用集體土地按10%的比例對集體建設預留用地指標（最高的比例為17﹪），由集體自主開發和股權量化，使地產變成資產。(3)盤活農村集體非農建設用地。對基本農田以外的非農建設用地，由集體經濟組織自主開發經營，不占非農建設用地指標，或以租賃、轉讓、作價入股等方式直接進入市場。三是優化城鄉用地結構。對“集中”、“置換”盤活的土地，提出“三利用”：退出的國有建設用地用于“三產”，節約的農村建設用地用于“三化”，土地收益和新增的農業用地用于“三農”。四是對新型農村社區土地使用不收費用。新型農村社區建設用地，除上繳國家和省里各項規費外，余額返還給鎮;對農民公寓房建設，行政性收費全免，服務性收費減半。通過“三集中”、“三置換”，蘇州全市可置換出發展用地70多萬畝，存量土地挖潛為蘇州轉型發展帶來了巨大的活力。
4、 推進三大合作（三大股份合作社）
“三大合作”，一是社區股份合作，把集體和個人資產折股量化到所有集體經濟組織成員，資產變資本，農民變股民，農村變社區，固化股權管理，做到“生不增、死不減、允許繼承，有條件的允許內部轉讓”。;二是土地股份合作，把農戶土地承包權入股組建土地股份合作社，土地經營權市場化運作，發展現代農業。三是農民專業合作社，主要包括富民合作社和勞務合作社。富民合作社由集體出土地、農民出資本，在工業園區和城鎮規劃區建設標準廠房出租，實現風險共擔、按股分紅。勞務合作社是將流轉出土地的農民組織起來集中培訓，按照勞務市場需求介紹就業。 三大合作組織累計已達3043家，入社農戶110萬戶，占農戶總數的92﹪。農民從三大合作獲得直接收益33.7億元，人均1730元；全市農民人均純收入14460元，其中財產投資性收入占35%，95%的農戶擁有股份實現了“家家有資本，戶戶成股東，村村有物業，年年有分紅”。
5、 推行三個集中
三個集中就是對土地、產業、人口等資源優化配置。
（1）、農村企業集中，從過去主要搬遷工業規劃區以外的零星企業，發展到主要搬遷在城鎮規劃區、商貿集聚區以內的各類工業企業，通過“退二進三”、“騰籠換鳳”或“退二還一”、進行異地置換。
（2）、農業用地集中，從過去主要將閑置的土地流轉給規模經營大戶，轉變為主要向土地股份合作社集中，向農業園區集中，向農業企業和專業合作社集中。
（3）、農民居住集中，從過去就地集中，轉變為主要向城鎮及其周邊地區異地集中，集中居住區的選址做到三個靠：靠城鎮街區、靠工業園區、靠大型市場。按照建立“15分鐘服務圈”的思路，高標準建設集行政辦事、商貿超市、社區衛生、警務治安、文化娛樂、體育健身、黨員活動等功能于一身的“七位一體”農村社區服務中心。
（4）、在此過程中，實現“三個同步”：工業企業向規劃區集中與新型工業化同步推進，農業用地向規模經營集中與農業現代化同步進行，農民居住向新型社區集中與富民工程同步實施。把村莊建設作為節約土地、整合資源的一個過程，作為發展生產、促進增收的一個過程。
6、 開展三個置換
三個置換是根據市場經濟等價交換原則，采取“贖買”的方式，對農民擁有的集體資產、資源和權益進行優化配置的一種方法。農民在集體經濟組織內擁有三大經濟權益，因此要開展三個置換。
1、是將集體資產和個人經營性資產所有權、分配權置換成社區股份合作社股權;。
2、是將土地承包權、經營權置換成土地合作社股權或置換基本社會保障(1)征地一一換保障，(2)不征地一一換股權（土地股份合作社股權）。
3、是將宅基地使用權及住房所有權置換城鎮住房，或進行貨幣化置換，或置換二三產業用房和股份合作社股權。讓大多數農民換股進城、換保進城、換房進城。通過“三置換”，為工業化、城鎮化和農業現代化提供空間。
7、 實現三個用于
三集中是優化土地資源配置的主要方法，三置換是促進土地資源優化配置的主要措施，如何利用這些土地資源，如何分配取得的效益，蘇州是“三個用于”。
1、退出的國有建設用地用于三產（退二進三）。
2、節約的農村建設用地用于三化（建房出租）。
3、土地收益和新增農地用于三農（富民強村）。
8、 完善三大保障
建立健全城鄉一體的勞動和社會保障體系。
1、農村基本養老保險與城鎮居民養老保險逐步接軌。
2、農村合作醫療保險與城鎮居民醫療保險逐步接軌。
3、農村最低生活保障與城鎮居民最低生活保障接軌。
9、 創新三項制度
1、探索“區鎮合一”制度。對于符合條件的中心鎮與跨鎮村區劃的現代農業園區實行“區鎮合一”的行政管理體制，賦予其更多的經濟和社會管理權限，增強其社會管理和公共服務職能。
2、深化城鄉戶籍制度改革。實行以身份證為核心憑證、股權證為分配依據的新型社會管理體制。
3、加強農村金融制度改革。切實解決資金瓶頸。
10、 實現三大轉變
1、農業的發展方式。從過去一家一戶小生產，轉變為規模化、集約化、現代化大生產；從單純從事生產功能，轉變為高度重視生態功能；從單純利用動植物生長結果，轉變為綜合利用動植物生長過程。
2、農村的發展方式。從過去“村村點火、處處冒煙”，轉變為地區分工、集約發展；從過去只知道發揮自身優勢，轉變為善于借用別人的優勢；從主要發展集體經濟和民營經濟，轉變為股份合作經濟。
3、農民的生活方式。從過去依山傍水、自然散居，轉變為進城進鎮、集中居住；從單純就業轉移，轉變為從就業、居住、戶籍徹底非農化轉移。
11、 鞏固農業基礎地位，大力發展現代農業。一是推進“三項改革”，支持農業鎮、村加快發展：對農業鎮、農業村不再考核一般GDP、工業招商引資等指標，改為考核現代農業發展情況;農業鎮不再單獨設財政，對農業鎮、村主要進行財政轉移支付;推進跨村跨鎮發展，在工業規劃區內劃出部分土地，由農業鎮、農業村開發建設標準廠房、集體宿舍樓等。二是加快土地股份合作改革。提出“三個條件”：土地流轉必須先進“社”再流轉;“社”中土地至少要達到100畝規模才能流轉;流轉土地必須由本縣（市）的勞動力承包。縣鎮兩級財政按6:4的比例對土地股份合作社每畝補貼400元。目前，全市土地流轉率達91%，全市涌現出2950個“農場主”，經營規模平均達到145畝。三是象抓工業園區一樣抓現代農業示范基地。實施農業內部一、二、三次產業聯動發展，推進農業“接二連三”。基地總面積達28.5萬畝，僅觀光農業基地就發展到150多個，直接經營收入達22億元。
12、 因地制宜探索模式，統籌推進住房置換。一是搞好程序設計。確立了住房置換的“四種形式”和具體運作順序：首先，鼓勵現有宅基地和住房閑置且已購房進城的農戶，實行貨幣置換。其二，對保留村莊內需換房進城和已貨幣置換的農戶騰退的宅基地及住房，由政府收購后安置動遷的非保留村莊農戶。其三，非保留村莊農戶原則上鼓勵置換成城鎮標準公寓房。其四，引導確實不具備換房進城條件的農戶聯合建房向規劃居住小區集中。二是搞好政策設計。對農宅置換成商品房實行“拆一還一”，農民用宅基地區位地價補償和住房拆遷補償，可置換2—3套大產權房。對農戶申請按揭貸款，縣、鎮級財政安排一定貼息。農民還可以合法置換二三產業用房，集體統一招租，農民得租金紅利。三是高標準建設集中居住區。對5000人以上的較大型集中居住區，按“靠鎮區、靠開發區、靠市場”選址，并確保實現配套公共設施、突出公共服務、加強公共管理、豐富公共活動、擴大公共民主。
