本輪鄉鎮機構改革后，鄉鎮行政管理體制機制得到了較大改善，形成了相對合理的管理體制架構，但高市場化和快速度的經濟建設勢頭與低效能和慢節奏的傳統鄉鎮行政管理體制仍然呈現出許多根本性、制度性的矛盾。帶著這個問題，我們對鄉鎮行政管理體制進行了調查研究，并對調查情況進行了理性思考。
一、深化鄉鎮機構改革對鄉鎮行政管理體制的重大意義和仍然現存的問題
根據中央、省市統一部署，我縣鄉鎮新一輪機構改革上半年全面順利實施，并取得了階段性成果。
（一）新一輪鄉鎮機構改革優化了鄉鎮行政管理體制改革的運行。鄉鎮區劃調整后我縣共有13個鄉鎮，按照“精簡、統一、效能”的原則，鄉鎮機構改革成果顯著。
1、鄉鎮職能職責清晰。職能定位突破了原來的模糊概念，較為科學的界定了鄉鎮黨委和政府的主要職能職責，既區分了鄉鎮黨政職能范圍，又重點突出了鄉鎮社會公共管理，公共服務的職責核心。
2、人員編制精簡高效。我縣鄉鎮行政編制從299名減少到276名，精簡10%；事業編制從656名減少到391名，精簡40%。
3、機構設置規范有序。按照機構設置限額要求，全縣鄉鎮內設機構51個，與改革前持平；事業站所77個，比改革前減少84個，精簡52%。鄉鎮事業站所“人、財、物、事”劃歸鄉鎮管理，管理體制得到理順。與此同時，鄉鎮統一設置了政務服務中心，開通了便民服務窗口，構建了一站式的為民服務“超市”。
（二）新時期的鄉鎮職能定位凸顯了鄉鎮行政管理體制的弊端。
新一輪鄉鎮機構改革后，鄉鎮行政管理體制和運行機制與改革前有了較大的進步。但由于來自上級管理模式的壓力，以及本身原有的行政管理體制根深蒂固，使得鄉鎮“社會公共管理、公共服務”的職能定位不能很好的貫徹實施，很大程度上還繼續延續著計劃經濟時代依靠行政手段為前提、以完成上級交辦任務為目標的行政管理體制，鄉鎮工作只圍繞上級考核“指揮棒”轉的運行機制沒有根本性改變。主要體現在：
1、鄉鎮仍然是任務的承擔者。縱觀鄉鎮，幾乎沒有主動權，基本上是被上級政府及職能部門以泰山壓頂之勢所支配。數不清的“責任狀”,當不完的“責任人”,一年四季忙于各種升級達標的評比、考核事務。而在轄區內“守土有責”，政治、經濟、文化無所不管；招商引資、計劃生育、社會治安無所不干；黨務、政務、社會事務無所不包。甚至違背經濟規律、市場規律和管理原則，政府直接充當市場主體而從事經濟活動，由此造成鄉鎮黨政不分，政事不分現象。
2、鄉鎮仍然是責任的承受者。鄉鎮處于權力末梢,上級任何一項工作任務都可強加給鄉鎮，可謂“任務交到底，板子打到底”。如果哪一項工作不到位,鄉鎮政府都可能被“一票否決”。鄉鎮政府在實踐中承擔了過多的來自上面的高指標、硬任務，財稅、項目、社會治安、計劃生育、安全生產、文化、社會管理等等，無所不及。本不屬于鄉鎮履行的職責也強加于鄉鎮，導致了鄉鎮職責繁瑣，權責錯位。如財稅工作，鄉鎮既無征稅權，又無定稅權；既不是征稅主體，又沒有強制執行權力，但任務到鄉鎮，責任到鄉鎮；而權力在部門，利益在部門，權責利不統一。
3、鄉鎮仍然是權利的旁觀者。鄉鎮政府作為“一級政府,一級財政”的制度設計形同虛設，沒有真正意義上的財政支配權，“吃飯財政”的想象愈演愈烈。近年來雖然上級政府空前地加大了財政轉移支付的力度,但上面給的“銀子”并不足以彌補鄉鎮財政減收所形成的實際缺口。再則，鄉鎮不具備應有的社會管理權。根據法理,鄉鎮政府對轄區內的社會經濟事務擁有行政主體地位,并相對獨立地行使執行權、管理權。但在現實中,許多重要的管理職權與執法功能都被部門所占有和調配。如維護社會穩定的公安和司法，鄉鎮無權調配，只有承但維護穩定的責任主體。此外鄉鎮人事權、行政裁量權等等都是有責無權。
二、客觀分析改革后仍然存在這些問題的原因
鄉鎮行政管理體制和運行機制雖然通過深化鄉鎮機構改革逐步得到轉變和糾正，但由于上級行政管理體制沒有根本改變，縣級簡政放權沒有真正實施到位，導致鄉鎮行政管理體制凸顯出的問題不能根本性的解決，究其原因既有體制、機制的原因，又有主觀、客觀因素，具體表現在如下方面：
（一）、主觀上鄉鎮領導干部對鄉鎮政府職能認識不夠。
由于長期以來計劃經濟體制下鄉鎮政府工作職能重心、職能方式的慣性作用，致使鄉鎮干部的觀念意識滯后于形勢發展的需要，鄉鎮干部對鄉鎮應該履行什么職能，新時期如何落實發展農村經濟，提高農民生活水平和生活質量;如何提高公共管理水平缺乏明確地認識，仍然習慣于完成上面的任務、習慣于做好眼前的事、習慣于急功近利，謀求短期的政績，缺乏發展意識和科學發展規劃。其次，鄉鎮領導變動頻繁，對上級的強加工作任務和考核，逆來順受、不加爭取和辯駁，客觀上造成了上級部門的“甩手”行為。
（二）、客觀上鄉鎮行政管理體制制約了鄉鎮政府的正常履職。
“只唯上”的鄉鎮政府運行機制令鄉鎮喪失了自我工作的獨立性；傳統的高度集權和壓力驅動體制讓鄉鎮權責背離。
1、政策法律失衡。《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》雖然明確鄉鎮具有執行本行政區域內的經濟和社會發展計劃、預算，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作職能；但在現實過程中，國家現行的有關法律與政策已經1鄉鎮的許多管理職能和執法權力上收到了縣以上政府和部門,加上部門規章和政策文件對部門相應行政職權的強化，無形中弱化了鄉鎮行政職能。
2、人事管理集權。目前，我國的干部管理體制實行的是上級黨委管理下級干部的辦法，上級對下級政府干部的任免、提拔、審查和懲處進行全面管理和控制。領導干部管理體制長期以來高度集中，鄉鎮領導和普通干部在鄉鎮幾乎沒有什么實際的人事調配權。
3、管理體制不順。長期以來鄉鎮所謂的“七站八所”，有權力、有利益的均上收到了縣以上的部門，而難辦的事則留給了鄉鎮。由于利益驅動，應由鄉鎮管理的事業站所，上級部門還以種種理由和托辭為由，甚至以卡項目、卡資金要挾，攬權不放。
4、運行機制錯位。鄉鎮政府主要職能是社會公共管理和公共服務，但在現實中把過多的精力放在如何應付上級的部署和檢查,自身的工作的自主權很小，根本無暇顧及謀劃發展,履行公共服務職能。
5、考核機制滯后。鄉鎮績效考核方式重結果輕方式，指標過，重心不突出，偏重于財政稅收和計劃生育等“一票否決”工作，對鄉鎮職能主體的優化投資環境、服務經濟發展、管理社會事業和提供公共服務產品等考核流于形式，考核機制本末倒置，嚴重滯后；考核重心以上級“指揮棒”所向，缺乏科學性、合理性。
三、深化鄉鎮行政管理體制改革的思考和建議
當前我國社會、經濟和政治正在發生變革，矛盾凸顯和發展機遇并存，在現有的政治體制模式下，以鄉鎮政府為主體的農村管理體制仍然是當前維持農村經濟持續發展,促進農村社會和諧穩定的有效管理模式。因此,鄉鎮要繼續通過不斷深化鄉鎮機構改革,進一步擴大和強化鄉鎮應有的功能作用，深化鄉鎮行政管理體制和運行機制的改革。
（一）從宏觀層面推進行政管理體制的分權和放權改革。
按照各級政府的權力配置應該符合集權與分權均衡的原則，集權和分權兩者之間應該實現某種均衡。我國政治體制改革的重要目標是發展社會主義民主政治，而要使民主政治在我國真正成為現實，最重要的是按照民主政治和現代法制的要求，建立起配置合理的權力架構和治理結構。這就要求將權力過分集中轉變為適應社會主義市場經濟的權力合理配置，權力合理配置的方向是實行分權和放權，形成權責一致、分工合理的行政管理體制。因此，首先從上到下要有分權和放權的權利構架設計，該由哪個層級政府負責的一一給予權責對等明確，用法律的手段保證履職不錯位。再則，鄉鎮是穩定的基石，服務農村的大本營，其管理體制應該符合建設社會主義新農村的需要，上級政府和部門要舍得放權，敢于放權給鄉鎮。通過鄉鎮為民服務平臺，真正體現“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”的宗旨。
（二）從微觀層面重塑權責對等的鄉鎮行政管理體制。
基于權責一致基礎上的鄉鎮擴權，上級需要對鄉鎮合理下放權力，增強鄉鎮政府作為一級政府的權威，以確保鄉鎮政府職權的獨立性、完整性和統一性。
1、加大事業站所管理權下放力度。在今年鄉鎮機構改革后，6個事業站所管理權已回歸于鄉鎮。今后還要把縣級部門設在鄉鎮的派出機構有選擇、分類型、分步驟地下放給鄉鎮，對那些與鄉鎮經濟活動和群眾日常生活關系比較密切的機構,如財政、國土、動物防疫和中小學校等部門實行人、財、物、事四權全部下放,以塊塊管理為主,條條進行業務指導；對那些業務性較強，專業水平要求較高的部門,可以實行條塊結合的管理體制,如公安、司法、法庭等,但人員管理如組織關系、考勤考核等由鄉鎮管理和領導，通過簡政放權,增強鄉鎮政府管理的統一性、有效性。
2、實行鄉鎮隊伍建設合理配置。按照打造一級服務型鄉鎮政府的需要，結合鄉鎮管理社會公共服務的功能，適當精簡鄉鎮行政編制，建立一支精干高效的干部隊伍；同時要根據鄉鎮事業站所核定的編制，配足配齊事業站所人員，為廣大人民群眾提供優質、快捷和高效的服務。
3、推行鄉鎮有限自治，賦予鄉鎮部分經濟社會管理權限。鄉鎮的經濟社會管理權限應能夠確保鄉鎮在轄區內擁有較大的應變權、裁量權和處置權。如財政、稅費、用地、投資、集體非農建設用地、農村集體資產、就業和社保等方面的權力。一是下放人事權。一方面下放鄉鎮領導人事權，改變鄉鎮領導由上級黨委單向控制的局面，實現黨管干部與民主選舉干部的有機統一，鄉鎮主要領導可由鄉鎮人大選舉或農民直選產生；另一方面下放鄉鎮職員的人事權，增強鄉鎮領導對鄉鎮工作人員的管理權和制約權。二是健全鄉鎮行政運作的財政保障體系。推行鄉鎮財政體制改革，改革現行的財稅分成體制，適當擴大鄉鎮政府的稅權和分成比重,堅持財權與事權相匹配，以事權定財權，以責任定財權的原則，保障鄉鎮機關的正常運轉。
4、加快鄉鎮職能定位轉型。在新的歷史時期,鄉鎮政府要把主要職能定位于提供公共產品和公共服務上，實現由“全能政府”向“有限政府”的轉變。通過事業單位分類改革和鄉鎮機構改革將不該政府管的或者是政府管不好的職能剝離出來，使那些政府本應該更好地發揮職能的領域中的權威得到強化，實現由“管制型”向“服務型”政府轉變，體現服務型政府的合理定位。
5、減少與鄉鎮權力不匹配的鄉鎮責任。依法界定鄉鎮政府的職責范圍,以法律的剛性手段為鄉鎮政府提供保護。同時，進一步依法規范縣級政府及其職能部門的職責、權限，禁止其越位、缺位，防止強行向鄉鎮政府攤派加壓的行為發生。被上收了的管理權力和由此衍生的責任任務，從鄉鎮賬中一筆勾銷，職責任務“完璧歸趙”給相應部門，鄉鎮只充當“協助配合”角色。
6、建立科學化的考核制度。要嚴格控制對鄉鎮政府的“一票否決”。鄉鎮政府的職能重心是開展所在地的社會管理和公共服務，對鄉鎮工作的考核和評價也應以此為核心目標,而不能把考核的目標放在是否實現上級部門利益上。要堅決取消以上級利益為主的考核指標,減少與社會管理和公共服務職能無關的達標升級和檢查評比活動,切實為鄉鎮政府松綁，使鄉鎮政府從各種形式主義的達標考核帶來的沉重行政事務負擔中解脫出來
