——以“兩權(quán)”抵押貸款為例
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出為我們勾勒出了一幅“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的鄉(xiāng)村發(fā)展圖景。這一發(fā)展戰(zhàn)略的部署從生產(chǎn)要素配置的角度可以被視為是新時(shí)代背景下，城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素的再配置。其核心是引導(dǎo)和推動(dòng)更多資本、技術(shù)、人才等要素向農(nóng)業(yè)農(nóng)村流動(dòng)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以形成現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)業(yè)體系。在這一過程中，增加和引進(jìn)資本的投入對于實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展尤為重要，是實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生活富裕”總要求的基本保障。
然而，資本的缺乏始終是制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素之一。雖然2018年的中央一號文件已明確提出，將“開拓融資渠道，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興投入保障”，但政策性的投入和財(cái)政資金的傾斜僅為鄉(xiāng)村振興投入保障的一部分內(nèi)容，并且缺乏市場活性；更為重要和迫切的是如何盤活農(nóng)村已有資產(chǎn)，尤其是激活農(nóng)村沉睡資產(chǎn)，發(fā)揮農(nóng)業(yè)相關(guān)經(jīng)營主體自身融資發(fā)展的積極性，緩解農(nóng)業(yè)投資資金需求壓力。基于此，我國提出和實(shí)施了農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)與農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（以下統(tǒng)稱“兩權(quán)”）抵押貸款等一系列改革措施，并逐步放松針對這兩項(xiàng)權(quán)利的制度和法律約束。目前，“兩權(quán)”抵押融資探索已在全國各試點(diǎn)地區(qū)有序展開，這種政策創(chuàng)新能否有效緩解農(nóng)戶與經(jīng)營主體的信貸約束，滿足農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融資發(fā)展的資金需求，并進(jìn)而構(gòu)成鄉(xiāng)村振興重要的制度性供給內(nèi)容，成為亟待研究的重要話題。
1、“兩權(quán)”抵押貸款機(jī)制的創(chuàng)新與實(shí)踐
1.機(jī)制創(chuàng)新
早在2008年中國人民銀行和中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)下發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的意見》，提出開展“創(chuàng)新?lián)ＹJ款方式，擴(kuò)大有效擔(dān)保品”的試點(diǎn)工作，以期激活農(nóng)村金融市場。2009年，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》文件下發(fā)，首次明確提出“有條件的地方可以探索開辦土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款”，但并未給出具體的操作辦法。2013年與2014年中央一號文件分別提出“全面開展土地確權(quán)頒證工作”、“允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”，從國家層面予以肯定，為開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款提供了重要保障。2015年國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，再次指出通過開展“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)“有效盤活農(nóng)村資源、資金、資產(chǎn)，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中長期和規(guī)模化經(jīng)營的資金投入”。2016年央行、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部等五部門聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》，指導(dǎo)開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。與此同時(shí)，國家從制度層面持續(xù)發(fā)力，2016年正式提出“落實(shí)所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)”的農(nóng)地“三權(quán)分置”政策，并賦予土地經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保的權(quán)能，重構(gòu)農(nóng)地權(quán)利體系；2018年中央一號文件中提出“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’”，“落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。雖未明確提及賦予宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)抵押權(quán)能，但是已有試點(diǎn)地區(qū)展開相關(guān)業(yè)務(wù)試點(diǎn)。至此圍繞“兩權(quán)”抵押貸款機(jī)制得以逐步確立。
基于抵押物構(gòu)成要件的視角，可以發(fā)現(xiàn)作為有效抵押物應(yīng)具有法律允許、權(quán)利安全、處置交易費(fèi)用低、權(quán)利價(jià)值量高等基本特征。以此為出發(fā)點(diǎn)，有助于我們識別已有制度創(chuàng)新機(jī)制對抵押物完整性的影響路徑，并進(jìn)一步討論其對資本流動(dòng)、鄉(xiāng)村振興的影響。其內(nèi)在作用機(jī)理如圖1所示。
2.試點(diǎn)實(shí)踐
2015年選取北京大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）、天津市薊縣等59個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）分別作為“兩權(quán)”抵押試點(diǎn)。截止2017年9月末，全國232個(gè)試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款余額295億元，試點(diǎn)以來累計(jì)發(fā)放貸款448億元；59個(gè)試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款余額196億元，試點(diǎn)以來累計(jì)發(fā)放貸款261億元。其中90%以上的試點(diǎn)縣（市、區(qū)）建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心或土地流轉(zhuǎn)中心，1180家金融機(jī)構(gòu)建立“兩權(quán)”抵押貸款管理制度并落地試點(diǎn)業(yè)務(wù)。“兩權(quán)”抵押貸款取得階段性成效。一方面，在土地流轉(zhuǎn)背景下，各地區(qū)結(jié)合自身?xiàng)l件、外部環(huán)境限制以及土地流轉(zhuǎn)模式，創(chuàng)新開展了以上海農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款、四川崇州土地股份合作社股權(quán)抵押為代表的典型模式，豐富了承包地經(jīng)營權(quán)抵押的具體實(shí)現(xiàn)形式。另一方面，在農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款領(lǐng)域，由于農(nóng)民住房是農(nóng)戶的主要財(cái)產(chǎn)，并且涉及農(nóng)民住房所有權(quán)及所占宅基地使用權(quán)，較為敏感和復(fù)雜。除少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展活躍地區(qū)，例如浙江麗水（竹品加工）、武漢江夏（農(nóng)產(chǎn)品購銷）、常州武進(jìn)（花木生產(chǎn)）等地可以直接采用農(nóng)民住房所有權(quán)進(jìn)行抵押貸款嘗試之外，大多均采取審慎的態(tài)度，選擇組合抵押、聯(lián)保的方式，或者通過機(jī)制設(shè)計(jì)選擇還款能力強(qiáng)的農(nóng)戶進(jìn)行放款。
2、現(xiàn)存問題
通過土地政策創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)的“兩權(quán)”抵押貸款，在一定程度上放松了相關(guān)主體的信貸約束、增加信貸供給的政策目標(biāo)。但由于抵押物本身的特性及相關(guān)制度改革的系統(tǒng)性、協(xié)同性欠缺，致使目前“兩權(quán)”抵押貸款仍面臨諸多問題。
1.“兩權(quán)”價(jià)值量低、抵押異化與抵押門檻高
現(xiàn)階段“兩權(quán)”的經(jīng)濟(jì)價(jià)值仍較低，尤其是農(nóng)民的住房財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值，僅在大城市郊區(qū)和鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達(dá)地區(qū)有所顯現(xiàn)。基于此，各試點(diǎn)地區(qū)便采用組合抵押、聯(lián)保和限定最低抵押面積與年限的方式提升抵押權(quán)利價(jià)值、管控金融風(fēng)險(xiǎn)。這也帶來了抵押異化與抵押門檻高的問題。例如在糧食主產(chǎn)區(qū)的吉林省，相關(guān)金融機(jī)構(gòu)普遍規(guī)定抵押面積在100畝以上（普通承包農(nóng)戶標(biāo)準(zhǔn)降低50%），抵押年限不得超過流轉(zhuǎn)土地剩余年限，流轉(zhuǎn)租金已經(jīng)付清三年及以上等；山東推出的“農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押+第三方承接”模式則要求除農(nóng)地經(jīng)營權(quán)外，還需尋找多位相同領(lǐng)域的聯(lián)合擔(dān)保人（在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)個(gè)別地區(qū)會(huì)要求聯(lián)合擔(dān)保人為公務(wù)員、黨員身份）。在農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押實(shí)踐中，呈現(xiàn)出雙向選擇的特點(diǎn)，貸款人多為規(guī)模種養(yǎng)大戶或個(gè)體商戶，本身已具有其他優(yōu)質(zhì)財(cái)產(chǎn)可用于抵押。而組合抵押則是現(xiàn)階段各試點(diǎn)地區(qū)開展“兩權(quán)”抵押較為通用的做法，即除“兩權(quán)”外，還需提供諸如城鎮(zhèn)住宅、農(nóng)業(yè)機(jī)械等不動(dòng)產(chǎn)與動(dòng)產(chǎn)一同作為抵押物。雖然這些辦法可以有效彌補(bǔ)“兩權(quán)”價(jià)值低的缺陷，但無形中使得“兩權(quán)”抵押貸款異化、提高了抵押門檻，將有融資需求的普通農(nóng)戶排除在外，與原有政策創(chuàng)新目標(biāo)相違背，也不符合未來一段時(shí)間普通農(nóng)戶仍將作為農(nóng)村發(fā)展的主要主體的客觀事實(shí)，不利于普惠金融的有效實(shí)現(xiàn)。
2.抵押物處置難、金融風(fēng)險(xiǎn)增加
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場表現(xiàn)出發(fā)育不完善、機(jī)制不成熟的特征。雖然農(nóng)地與宅基地“三權(quán)分置”政策通過確權(quán)、頒證、賦權(quán)的方式提升了“兩權(quán)”的產(chǎn)權(quán)安全性，但受農(nóng)村社會(huì)“差序”格局的影響，“兩權(quán)”作為抵押物的產(chǎn)權(quán)安全性依然有限。這也使得“兩權(quán)”抵押在違約時(shí)面臨處置難題，增加金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的“兩權(quán)”抵押管理辦法中，針對發(fā)生違約時(shí)如何實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)、如何處置抵押物均未作出明確的說明。雖然一些地方政府通過成立物權(quán)擔(dān)保公司、尋找第三方承接、建立抵押風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制的方式降低金融機(jī)構(gòu)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)；但是一方面這些機(jī)制的建立需要地方財(cái)政的大力支持，并受當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的限制；另一方面并無顯著減少違約的風(fēng)險(xiǎn)。各試點(diǎn)地區(qū)發(fā)生的違約行為及最終的處置結(jié)果也證實(shí)了這點(diǎn)。“兩權(quán)”，尤其是農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的處置問題，面臨著社會(huì)安定、道德風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)的多重考量。
3.人文救助性強(qiáng)、缺乏市場活性
由于現(xiàn)階段“兩權(quán)”所固有的低價(jià)值量和難處置的特征，有的學(xué)者認(rèn)為，即使放開制度和法律限制，“兩權(quán)”也難以成為真正有效的抵押物。雖然數(shù)據(jù)顯示“兩權(quán)”抵押已經(jīng)取得階段性成效，但這很大程度上取決于地方政府的推動(dòng)和財(cái)政支持的力度。換言之，已有試點(diǎn)地區(qū)“兩權(quán)”抵押案例并不能說明“兩權(quán)”可以作為有效的抵押物，反而顯現(xiàn)出現(xiàn)階段“兩權(quán)”抵押貸款表現(xiàn)出極強(qiáng)的人文救助性質(zhì)。例如河南鄧州已發(fā)放的承包地經(jīng)營權(quán)抵押貸款多提供于當(dāng)?shù)貎?yōu)質(zhì)龍頭企業(yè)，雖然有助于企業(yè)發(fā)展，但對于企業(yè)而言這類貸款的政策含義更為重要。根據(jù)吉林梅河口市相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押臺(tái)賬分析，抵押貸款行為多發(fā)生于政策出臺(tái)初期，截止2017年7月三家相關(guān)金融機(jī)構(gòu)均無新增抵押貸款業(yè)務(wù)。其他試點(diǎn)地區(qū)也表現(xiàn)出類似的情況。在開展第一輪“兩權(quán)”抵押之后便失去了熱情，而金融機(jī)構(gòu)也缺乏圍繞“兩權(quán)”的信貸供給積極性，究其原因是缺乏市場活性的抵押機(jī)制難以持續(xù)。
3、結(jié)論及啟示
現(xiàn)階段“兩權(quán)”抵押受制于抵押物處置交易費(fèi)用較高、抵押物經(jīng)濟(jì)價(jià)值有限等因素影響，表現(xiàn)出很強(qiáng)的人文救助性質(zhì)，缺乏市場性，難以持續(xù)。除此之外，金融機(jī)構(gòu)為管控風(fēng)險(xiǎn)和提高經(jīng)營權(quán)價(jià)值所作出的抵押貸款條件限制，客觀上提高了抵押貸款的準(zhǔn)入門檻，降低了農(nóng)戶和普通經(jīng)營主體的貸款可得性，有違普惠金融的農(nóng)村金融市場改革目標(biāo)。因此，圍繞“兩權(quán)”抵押的土地政策創(chuàng)新優(yōu)化措施可以從以下三個(gè)方面展開。
1.繼續(xù)完善農(nóng)村土地制度改革，提高“兩權(quán)”安全水平
農(nóng)地“三權(quán)分置”制度改革措施，強(qiáng)化了鄉(xiāng)村振興的制度性供給，有助于解決目前農(nóng)村承包地權(quán)利界限不清的問題，尤其是“平等保護(hù)經(jīng)營權(quán)”的政策主張，將進(jìn)一步提升經(jīng)營權(quán)安全水平，下一步應(yīng)重點(diǎn)圍繞平等保護(hù)經(jīng)營權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式展開，切實(shí)將“平等保護(hù)”落到實(shí)處。而宅基地“三權(quán)分置”制度安排目前尚處于設(shè)想階段，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)與使用權(quán)“三權(quán)分置”，尤其是適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)可以借鑒已有農(nóng)地“三權(quán)分置”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從權(quán)利界定出發(fā)，厘清“三權(quán)”關(guān)系和內(nèi)涵，并通過頒發(fā)相關(guān)證書的方式穩(wěn)定主體預(yù)期。對于“兩權(quán)”，村集體、普通農(nóng)戶與經(jīng)營主體三者間的復(fù)雜權(quán)利博弈關(guān)系均將直接影響“兩權(quán)”安全水平。因此，建議在地方政府實(shí)踐的基礎(chǔ)上，因地制宜，豐富“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)形式，厘清權(quán)利主體關(guān)系，扎實(shí)推進(jìn)確權(quán)頒證工作、繼續(xù)深化和完善農(nóng)村土地制度改革，以提高“兩權(quán)”安全水平。
2.規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，降低抵押物處置交易費(fèi)用
市場化的流轉(zhuǎn)機(jī)制不僅是活化要素配置的，亦是實(shí)現(xiàn)“兩權(quán)”抵押的重要保障。一方面，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場進(jìn)一步擴(kuò)大，但農(nóng)地流轉(zhuǎn)仍表現(xiàn)出非正式、短期化的特征。應(yīng)當(dāng)繼續(xù)引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場，尤其是提升農(nóng)戶與新型經(jīng)營主體間流轉(zhuǎn)契約的規(guī)范程度，以減小農(nóng)地流轉(zhuǎn)和處置過程中的交易費(fèi)用；另一方面，少數(shù)有條件地區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村閑置宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的資本化。在這一過程中，可以通過扶持建立第三方服務(wù)組織或者集體所有者主動(dòng)承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)督和管理責(zé)任，以增加市場機(jī)制在“兩權(quán)”流轉(zhuǎn)中的要素配置作用，避免過度的行政干預(yù)，扭曲土地流轉(zhuǎn)市場。
3.增加配套制度供給，釋放“兩權(quán)”價(jià)值量
2018年中央一號文件中強(qiáng)調(diào)要“著力增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。“兩權(quán)”抵押所表現(xiàn)出的問題一方面是由于抵押物的社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性所決定；另一方面受相關(guān)配置制度不健全的影響。農(nóng)村社會(huì)保障制度、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等制度的欠缺與不足使“兩權(quán)”不僅承擔(dān)經(jīng)濟(jì)功能，還同時(shí)承載著社會(huì)功能。出于風(fēng)險(xiǎn)最小化的考量，離土農(nóng)戶以獲得較少經(jīng)濟(jì)價(jià)值而保留“兩權(quán)”社會(huì)功能的選擇也就不難理解。基于此，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，除相關(guān)土地政策創(chuàng)新外，還應(yīng)當(dāng)積極建立和完善以農(nóng)村社會(huì)保障制度、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度為代表的相關(guān)配套制度供給，實(shí)現(xiàn)改革的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性是，促使“兩權(quán)”回歸市場價(jià)值，釋放“兩權(quán)”的潛在價(jià)值量。
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