專家視角
提高風險認識 主動防控應對——談城市建設與地災防治
陳紅旗
城鎮化是現代化的必經之路，我國城鎮化進程舉世矚目。《國家新型城鎮化規劃(2014~2020年)》指出，新型城鎮化應尊重自然、立足實際，以人為本。在人口遷移和城市形態塑造的過程中，趨利避害，減輕災害風險是建設安全城鎮的主要課題。
我國山地多，與丹巴、北川、舟曲、綠春等類似地形地質條件的山地城鎮還有許多，有的位于河谷岸坡，有的處在山間壩地。受地理、資源與環境條件限制，滑坡、崩塌、泥石流等地質災害易發多發，危害嚴重，風險特征日益復雜。怎么做好防災減災，服務新型城鎮化，需要地質災害防治從業者提高災害風險認識，探索主動防控與快速應對的辦法。
1新型城鎮化離不開精準化的地質服務
我國山區面積廣大，約占全國陸地總面積的2/3，三成以上的人口在山區。這里是資源和生態能源集中地，具有天然的資源環境稟賦優勢。從時間軸上看，在區域競相工業化發展中，山區開發進程相對落后，資源利用率和環境擴容尚有潛力，山區城鎮化不是沒有空間，是難點多。
與平原地區相比較，山區多為中小城市和小城鎮，用地條件制約了城鎮功能及布局的優化，面對地質災害較為脆弱，災后重建也缺乏彈性。不同地域的山區城鎮災害地質條件存在較大差異，例如：西南高山峽谷區底子太薄缺少緩沖區，西北干旱山體若遇極端降雨將是考驗，東南低山丘陵區小流域特征突出等。若拋開發展，希望所有山區城鎮都避開地質災害，顯然不合實際。
世界各國城市發展經驗表明，新型城鎮化進程離不開地質服務。改革開放以來，伴隨著大中型城市發展，我國區域穩定工程地質理論與重大地質工程問題，形成了完備的理論體系，有著與城市宏觀發展規劃相適應的大量實踐，基本研究完成了我國城鎮化宏觀實體布局。近年來，在功能區劃、地震災區重建和重大工程規劃中，地質專家的意見越來越受到重視。同時，區域穩定動力學理論的創新發展，又增添了城市地質安全規劃的科學工具。當前，大尺度、動態化、精準化的地質調查評價服務，在新型城鎮化建設中發揮著重要作用。
2尊重自然規律，保持清醒認識
多年來，我國地質工作者在地災防治中付出了諸多努力，也取得了令人矚目的成績。
數據顯示，我國“十二五”期間避險搶救人數和挽回的直接經濟損失，比“十一五”分別增加67%和178%。《國務院關于加強地質災害防治工作的決定》發布以來，各地共發布實施41項法規規章、103項標準規范、2613件應急管理預案；31個省、253個市、1573個縣將防治工作納入政府績效考核；29 個省（區、市）、161個市（地、州）、990個縣（市、區）建立了地質災害應急管理機構，31個省（區、市）、171個市（地、州）、420個縣（市、區）建立了應急技術指導機構，各級應急專家近3000名；完成了1080個縣（市、區）的1：5萬詳查調查和15833處隱患點的勘查；群測群防監測網絡實現全覆蓋，有29萬多名群測群防員，建成1765個“十有縣”，其中774個邁向高標準，專業監測站（點）達到2638個，精細化預警水平不斷提高；完成4000多個重大隱患點治理，惠及千萬人；舉辦各類培訓演練近13 萬場次，促進“要我防”到“我要防”的觀念轉變。應急防治科技進展與產業支撐發展迅速，成立中國地質災害防治工程行業協會，從業人員30多萬人；編制《地質災害排查規范》、《重大集鎮地質災害勘查規范》、《地質災害危險性評估規范》和《突發地質災害應急技術導則》等標準，提供規范支持。
可以看出，調查評價、監測預警、防治與應急四大體系逐步建成，群眾對災害的認識從心里沒底到基本有數，應對方法正在變被動為主動；屬地為主、政府主導，分工落實，專業指導和社會參與的防災減災方式逐步形成。
同時，從數據中我們也可以看到，雖然我國地質災害風險水平總體下降，但是災情仍不穩定。受極端氣候、地震和包括城鎮化在內的人類工程活動影響，致災因子強度、頻率以及承災體暴露性在加大，災害經濟影響在加劇，老隱患沒有來得及消除，又會增加新的隱患，災害風險更加復雜、隱蔽、多變。例如：2009年6月5日，重慶武隆滑坡滑動1.5公里，遠超出成災范圍預測認識；2013年2月18日，貴州凱里一處崩塌山體頂部存在一落水洞，不爬上去難以發現；2013年7月10日，引發四川都江堰三溪村滑坡的累計雨量超過1000毫米。重特大災害時有發生提醒人們，人類對極端工況下的地質作用規律的認識是有限的，我國災害地質條件在不斷變化。
3城鎮地質災害破壞性強，自然與人為因素交織、間接危害重
近年來，山區城鎮發生了一系列重大地質災害。例如：2008年汶川特大地震引發滑坡，北川縣城遭遇重大破壞；2010年8月，甘肅舟曲縣城發生特大山洪泥石流；2011年3月，甘肅東鄉族自治縣縣城發生滑坡，直接損失近4億元；2013年7月，特大山洪泥石流將四川汶川縣草坡鄉集鎮變為孤島；2015年5月，貴州貴陽市云巖區頭橋社區居民區發生滑坡；同年，12月20日，深圳光明新區發生特大滑坡事故……
從這些事件中，我們可以總結出城鎮區地質災害的3個特點：
一是極端條件下帶來的破壞性強，不僅直接損失嚴重，而且非常容易產生連鎖效應，間接影響深遠。
二是自然和人為因素交織。戶籍人口與常住人口之間的差距，造成承災體的流動性。土地城鎮化和人口城鎮化速度之比值遠高于發達國家經驗合理值，帶來規劃不當、“先地上、后地下”、大挖大填、快挖快填、降低蓄滯水功能、設防標準不足、軟實力滯后于物質聚集、疏于管理等風險要素問題。
三是由于異地安置難度大，就地重建缺乏整體性長遠規劃，后期處置與恢復重建壓力大，很難真正做到減災。
4重視風險調查評估，將減災貫穿于城鎮規劃、建設與管理全過程
減少災害風險，建設安全城市，地質工作者可以做些什么？
增進對地質工作基礎性和先導性的認識，將地質災害防治貫穿于城市規劃、建設與管理全過程中；健全完善重大隱患、重要基礎設施的風險調查評估，形成約束，提高地質工程設防標準，強化隱患治理與關鍵承災體保護工程，合理規劃布局和建設應急避難場所，建立管控體系；健全應對地質災害應急技術指導體系，增強災害預警發布和應急響應能力，開展自救互救宣傳教育和演練，提升社區應急管理水平，建成與城鎮化地質災害風險相匹配、覆蓋應急管理全過程和全社會共同參與的應急體系。
其中，以下五點尤為重要：
一是抓住評估規劃環節。把地質災害危險性區劃納入規劃基本體系，將其作為第一層級的評估要素。地質災害危險性評估不只是單點的、個別地段或場區的，更是生態地質環境質量的集中體現，將評估結果表達為城鎮化防災減災底線。取消地質災害危險性評估備案制度，恰恰說明了它的重要性，增強了評估的動態性、實效性，體現了源頭治理與依法治理。
二是嚴格地質災害設防標準。適用于城鎮化防災減災，現在設防標準不只是低了，還不夠系統和精細。勘查重要集鎮隱患，對監測預警與治理工程，既要工程設計，還要運維設計；地質工程嚴格按照基本程序、工期和標準；對關鍵設施，實施必要的保護性工程。
三是提供社區精準化治理服務。社區作為重要社會基層組織形式，在災害風險管理中處于基礎性地位。與地質災害應對形勢相比，當前城鎮社區防災減災能力不均衡、長效機制缺乏，缺乏專業指導。發揮社區治理主體多元化和目標過程化優勢，讓大家參與隱患排查、風險評估與應急計劃制定，達成減災共識、行動指南及規范。
四是加強地質環境監測。發揮地質環境監測系統優勢，促進行業協作與信息共享。加強地質環境管理，全方位控制和降低地質災害風險。增強監測預報，服務城市發展模式調整，增強其風險適應性和恢復能力。高風險城鎮山體變形，布設高精度監測網。
五是強化風險動態管理。城鎮化中，城市在擴展，人員在流動，地質工程深度廣度在增加，應及時調查采集這些要素變化情況，動態評估，及時更新應對措施。
5提高應急防治能力，做好應急準備，保障城鎮安全
近年來，極端天氣頻發，很多城鎮的地質災害都具有突發性，這就需要我們加強地災防治的應急能力建設，重點可以從兩個方面著手：
一是應急預案修編完善。根據預案建構的情景—結構—功能原理，對城鎮地質災害情景進行精細化的梳理，研究設定目標能力，根據應急法制要求，優化應急機制模式，通過預案評估修編和完善，引導與風險相匹配的應急準備，提高應急體系靈活性和恢復彈性。具體包括：完善組織分工，明確權責關系，增強綜合應對功能；貫徹法律法規，提升預案效力，明確調查評估與監督指導機制；加強先期處置，更好地銜接監測預警與后期防治；重視險情處置，增強減災功能；體現科技進展與產業發展，保障預警響應一體化及快速識別能力；酌情考慮災害經濟影響、增強重建彈性。
二是應急防治科技支撐。研發主動防控與快速響應處置技術方法；探索城市地質環境綜合監測，建立定量風險動態評估模型，嘗試建立區別與農村的城市地質災害風險預警標準；依托數字化預案，研發基于網絡決策的情景構建與智能決策輔助系統；開展關鍵基礎設施易損性評價、風險預測與應急保護能力建設；進行典型社區科技減災示范研究。
（作者單位：國土資源部地質災害應急技術指導中心）
城市減災大家談
防災減災，爭取主動是關鍵
在城市里，我們經常看到很多房子依山而建或是開挖山體建設，形成陡坡。在未進行有效治理的情況下，由于受到長時間連續強降雨等不利因素的影響，易引發崩塌、滑坡等地質災害。如何減少災害風險，保障城市建筑安全？
我認為，有必要對城市的地質災害隱患進行全面排查，準確掌握地質災害點的分布情況，按照災害等級進行分級管理，制定安全防范應急預案、城市地質災害防治規劃等，有條件的重要隱患點應實施可視化的動態監測，主動防災減災，減少災害風險。地質災害治理工程應與城市建筑工程同步建設或先于其他建筑工程建設；城市地質災害治理一般不宜設計為冷冰冰的純鋼筋混凝土結構，宜與城市規劃相結合，治理工程措施與所在地周圍城市景觀相融合，既確保安全，又美化環境，做綠色地災治理、景觀地災治理；對原有景觀發生部分損毀類型的城市地質災害，可應用景觀修復地質災害治理技術，既消除地質災害隱患，又把被破壞的城市景觀恢復到災發前的狀態。
——廣東省地質局第五地質大隊高級工程師 陳仲超
有效治本，切勿“一刀切”
在開展地質災害防治、建設安全城市過程中，一定要堅持因地制宜的原則，切不可“一刀切”。 要以“立足科學、有效治本”的原則開展工作。例如：我省在開展兩淮采煤塌陷區塌陷地綜合治理過程中，以示范區為帶動，以恢復生態環境為目標，以復田造地為重點，針對多層煤回采的深層塌陷區和單一煤層回采的淺層塌陷區的不同情況，分別采取了塌陷地復墾種植、塌陷地復墾基建、塌陷區深水面養殖利用、深層注漿等不同的治理措施，起到了良好的效果。
此外，要善于學習和總結國內外先進技術和經驗，廣泛收集相關研究成果資料，并運用到實際工作中。例如我省應用光纖傳感技術監測阜陽市地面沉降和淮北市采煤區地面塌陷，就是新技術新方法應用于地災防治。
最后，地災防治工作一定要做到可持續發展，兼顧環境效益、社會效益和經濟效益，最終達到人與自然和諧發展。
——安徽省地質環境監測總站地災室主任 吳興付
地質為基，協調城市開發中的人地矛盾
城市空間資源與安全是世界各國都重視的基礎工作，城市建設和規劃的重要依據就是城市的地下地質情況、地質災害及環境狀況，地質條件是影響城市生態環境的基本因素之一。
目前，一系列城市地質問題，如與城市發展和建設有關的土地污染、地下空間資源無序利用、地殼與地基穩定性差、巖土結構破壞、人居環境不合理、地質災害頻發、固體廢棄物處理不當等問題日益突出，必須解決。同時，城市發展規劃的修訂等也必須有系統、完整、準確的城市地質資料與信息支撐，這就需要從可持續發展的角度，以服務于城市可持續發展為宗旨，瞄準城市發展的資源與環境等關鍵問題，綜合考慮城市的資源與環境保障能力，特別是通過對城市的地質、環境和災害進行詳細調查和監測及對地質數據進行多學科綜合處理，才能從根本上協調和緩解城市經濟開發、空間開發與地質載體之間的矛盾。
——江蘇地調院徐州城市地質技術負責 魏永耀
安全+美觀：新工藝抹平“城市傷疤”
很多山區城市破損山體治理工程的治理方法大多采用危巖體撬除、錨噴加固等方式。治理后雖然安全效果較好，但因錨噴加固所用混凝土大多為灰白色，使加固后山體灰蒙蒙一片，城市顯得疤痕累累。
隨著邊坡治理施工工藝的逐漸成熟，在邊坡上掛網防護已可實現。總結近幾年多個破損山體治理經驗，筆者認為在破損山體上張掛主動防護網（在撬除松動巖石后，把已縫合的主動防護網片通過拉結繩錨固在巖石邊坡上）或被動防護網（把已縫合的被動防護網片與通過錨固在邊坡上的拉桿牢固連接，像帆一樣張掛于山體底部邊坡上），可消除危石墜落對下部行人或車輛等產生的危害。與傳統錨噴治理方式相比，施工工藝簡單、速度快，施工時對環境影響小，投資較少，并且能在治理后的坡面上噴播或種植，更大程度地減少了地質災害危害，保證了城市安全，又消除了“城市疤痕”，美化環境。
——山東省魯南地質工程勘察院 孫廷仁 張聞璟
城市安全：密切關注活動構造
我想建設安全城市，做好地災防治，首先要重視城市地質調查工作，摸清城市中可能出現的地質災害，并據此做好合理城市規劃和預防措施。比如應考察地基承載力并據此合理進行土地規劃，地基由巖層或土層構成，其巖性及結構不同，具有不同的承載力。其次應考慮活動構造的影響，特別是斷裂活動、地震活動等對一個地區的影響程度。
其次應對城市中易產生的滑坡、溶洞、礦坑、古河道、塌方、沉陷、地下水侵蝕、水資源污染、地面沉降、地裂縫、垃圾場的環境污染、放射性污染、第四紀活動斷裂和地震所引起的破壞性等一系列地質災害及氣象災害進行全面調查和分析,作出定性、定量的結論,進行災害系數評估，并提出相應的工程整治方案。
另外，應做好地質災害防治知識對于普通民眾的科普工作，可充分與地質類高校學生建立聯動，鼓勵地質類高校學生走進社區、走進中小學校進行地質災害科普活動。
——中國地質大學（北京）地質學基地班 趙鵬飛
景區防災：不容忽視的角落
華山地質公園很多景點因地質災害而生，同時也存在大量地質災害隱患，如華縣大地震后山峪和黃甫峪形成的崩塌帶，在暴雨等極端天氣下極易發生大型水石流，對景區游客以及下游人民財產安全造成重大威脅。
我認為，城市景區的地質災害防治工作應做到以下幾點：
一是加強地質遺跡和地質地貌日常監測和預警工作，以科學的方法和手段做好地災防治。通過持續監測對比，才能有效發現災害隱患。華山地質公園就設立了5處地質災害防治監測點，附近安裝了警示標示，落實了監測人，監測點沒有發生過安全事故。
二是做好防災方案和應急預案，把災害損失減到最小。提前做好防災預案，可以使防災工作提前介入，增強預見性，在暴雨等容易引發地質災害的自然現象發生之前，提前投入力量開展工作，甚至按照應急預案指定區域撤離隱患區域的人員和物資，減少不必要的損失。
三是綜合施策，加強防災規劃編制和實施。地質遺跡景區可以通過規劃編制，合理規避在災害嚴重區域從事旅游工作，貧困地區可以通過規劃頂層設計移民搬遷。
同時，建議國家把地質遺跡景區（公園）防災減災工作納入國家戰略，開展災害普查，建立國家檔案。
——華山地質公園管理委員會 吳劍鋒 唐艷榮
今日礦價
2016年5月12日
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3685-3695元/千克
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1#銅
35780-36160元/噸
170
1#鉛
12950-13050元/噸
25
1#錫
110000-113000元/噸
500
A00鋁
12130-12170元/噸
180
（數據來源網絡）
