市經管處 丁彩晴
土地是解決“三農”問題的關鍵和基礎。農村土地承包經營是我國農村的基本制度和黨在農村的政策基石。農村土地承包經營權流轉是順應農村生產力發展要求，合理配置農業生產要素的新型農村土地經營形式；是轉變農業增長方式，增加農民收入，提高農業綜合效益的重要舉措，是發展現代農業，建設社會主義新農村的必由之路。在穩定和完善土地承包關系的前提下，如何依法促進土地規范、有序流轉，保護好農民合法的土地權益，是當前農業農村工作的重中之重。在市委、市政府學習實踐科學發展觀活動中，本人對我市農村土地承包經營權流轉現狀進行了廣泛調研，結合全國、全省情況進行了深刻分析，提出了完善農村土地承包經營權流轉的對策建議。
一、農村土地承包經營權流轉的現狀
近年來，隨著現代農業的發展和農村勞動力的加快轉移，農村土地流轉出現了許多新情況和新特點。
1、流轉數量增長快，流轉規模逐步擴大。一是流轉數量增長快。從全國的情況看， 2007年全國農村土地承包經營權流轉總面積達6372萬畝，比2006年增長14.8%,占家庭承包耕地總面積的5.2%。特別是2008年以來，土地承包經營權流轉明顯加快，全國土地承包經營權流轉面積已達1.06億畝,比2007年增長66%,占承包耕地總面積的8.7%,比2007年提高了3.5個百分點。從全省的情況看，2008年全省耕地流轉面積725.7萬畝，占承包耕地總面積的14.9%，比2007年提高了6.9個百分點。從益陽的情況看，2008年全市耕地流轉面積達 50.2萬畝，比2007年的37.8萬畝，增長33%，占承包耕地總面積的13.7%。據今年4月20日的摸底調查,全市流轉耕地面積達66.2萬畝,比2008年增長了32%,占承包耕地總面積的18.3%,比2008年提高了4.6個百分點。桃江縣流轉耕地面積13.93萬畝，占耕地總面積的22.4%，流轉林地、水面及四荒地10.5萬畝,流轉共涉及農戶5.8萬戶，占全縣農戶總數的30%。該縣石牛江鎮土地流轉面積達17000畝，占耕地總面積的47%。二是流轉規模逐步擴大。流轉大戶增多。據調查，2008年全市有20畝以上的種糧大戶5575戶，50畝以上的種糧大戶1970戶，500畝以上的種糧大戶56戶，1000畝以上的18戶，共承租水田25萬畝，糧食總產超過20萬噸，占全市一成以上；有1000畝以上的水產養殖大戶300多個；有萬畝以上的造林大戶17戶。目前,桃江縣石牛江鎮50畝以上的流轉大戶117戶,100畝以上的24戶,500畝以上的11戶,1000畝以上的3戶。桃江縣種糧大戶文湘桃2007年種植水稻800多畝,2008年擴大到3000多畝,今年已超過10000畝。連片規模擴大。沅江市草尾鎮整組流轉的有8個組,整戶流轉的有1080戶。該鎮通過土地流轉，蔬菜種植面積由2005年的3000多畝發展到了目前的25000畝，今年預計能達到35000畝；養殖面積由2005年的2000多畝發展到了目前的10000多畝。
2、流轉形式以轉包出租為主。近幾年來，各地的流轉形式越來越多，包括轉包、出租、入股、轉讓、抵押、互換等法律允許的多種形式，有的地方還創造了“反租倒包”、“四荒”拍賣、“集體農場”等獨具特色的新模式。但轉包和出租仍是全國農村土地流轉的主要形式，從全國的情況看，2007年轉包出租面積占全國農村土地流轉面積的78%。從全省的情況看，2008年轉包出租面積占全省農村土地流轉面積的74.6%。據調查,到2008年底止，益陽市轉包和出租的面積占流轉總面積的85.8%。沅江市草尾鎮轉包和出租面積達37450畝，占流轉耕地面積的82%。
3、流轉受讓主體趨向多元化。除農戶之間流轉外，近年來一些農業產業化龍頭企業、工商企業、專業合作組織、專業大戶、科技、銷售等能人也采取租賃和入股等形式，投資參與專業化、規模化農業生產，成為了推動農村土地流轉的重要力量。資料表明,目前全國土地承包經營權流轉受讓方為企業等其他主體的已占到36%。據調查，益陽市土地承包經營權在農戶之間流轉的占54.5%,受讓方為企業等其他主體的已占到45.5%。如沅江市耕地流轉面積11.1萬畝，其中流向專業大戶及農戶的有5.1萬多畝，占46%；流向農民專業合作社的有1.2萬畝，占10.8%；流向農業、工商企業的有2.7萬畝，占24.3%；流向科技等能人的有2.1萬畝，占18.9%。
4、流轉效益顯著凸現。經測算，農地流轉后規模經營的土地要比分散經營的土地平均增收30%以上。據對沅江市草尾鎮西灣洲村調查，該鎮成立的艾青蔬菜種植有限公司承租該村85戶農戶的618畝土地后，農戶每年可獲土地租金42萬元，土地集中出租后，85戶家庭的青壯年勞力出外打工，每年可獲勞務收入近100萬元，在家的50多名婦女和體弱男勞力被艾青公司聘用，勞平每年可得工資收入近萬元，每個流轉戶從土地租金和勞務中獲得的收入均在萬元以上。安化縣馬路茶廠租賃農戶土地320畝，投入資金116.8萬元，建設茶廠原料生產基地，每年除付給農戶土地租金4.8萬元外，還安置近百人進行茶葉基地的培管、茶葉的采摘及茶葉加工，每年付培管工資及采摘茶葉工資約36萬元，茶葉加工工資10萬元，基地茶園年產值可達114萬元，每年可上交國家稅收11.4萬元，企業本身每年可獲利潤23.4萬元。資陽區三益茶葉公司租賃農戶3000余畝荒山和坡地，建設有機茶園，使每畝荒山和坡地的收入由過去的幾十元提高到現在的3000-4000元。
二、土地承包經營權流轉的現實障礙
1、土地承包經營權流轉規模地區差異過大。據資料表明，從經濟水平看，2007年，東、中、西部地區流轉面積占總承包面積的比重分別為5.9%、4.8%和5.3%;其中東部地區有一半的省(直轄市)流轉比重高于全國平均水平,高出一倍以上的有5個省(直轄市)。從勞動力轉移狀況看，重慶市和四川省等勞務輸出大省2007年流轉面積占總承包面積的比重分別達到15.9%和11.6%,其比重分別高出全國平均水平2倍和1.23倍,這與重慶市和四川省農村外出勞動力占農村勞動力總數的比重高達48.8%和44.6%有關。從益陽耕地的流轉情況看，勞動力轉移力度大、有產業基礎、經濟較為發達地區流轉快。如桃江縣流轉耕地達13.93萬畝,占耕地總面積的22.4%,安化縣流轉11萬畝,占22%,大通湖區流轉4.6萬畝,占21%,分別超過全市平均水平4.1、3.7、2.7個百分點。區域之間的這種差異表明，各地區的社會經濟條件差異對土地流轉市場的發育有非常重要的影響。
2、承包經營權主體不明確和土地細碎化經營，導致入市交易難。在第一輪承包到期后，1993年11月中央下發了將農村土地承包期延長至30年的有關文件，各地陸續開展二輪土地承包工作。益陽市在1998年開始農村土地二輪延包工作，由于當時湖區縣農民稅費負擔重，種田比較效益低，承包耕地成為大多數農民的包袱，許多農戶不愿簽訂二輪土地延包合同，湖區部分地方土地確權難。由于土地權屬不確定，致使外來承包者的投資安全和投資利益缺乏強有力的法律保障，制約了土地的順利流轉。另外，一方面家庭聯產承包責任制按人均承包土地，導致土地細碎化經營，對土地承包經營權流轉起制約作用；另一方面，由于土地資源的稀缺性和土地狀況的復雜性使農村土地在二輪承包后被分割得越來越細碎。農戶要依靠流轉擴大自己所經營的土地，達到規模經營的效果，就必須和更多的農戶進行協商，增加了交易成本，降低了交易成功率。
3、操作不規范，權益保障難。在土地流轉中有的企業老板與村組織之間私下交易暗箱操作；有的經營主體長時間、大面積租賃農民承包地后再實行對外租賃經營，原承包戶利益得不到足額保障；有的地方將流轉耕地“非農化”，用于種樹或挖魚塘，以發展設施農業、觀光農業、休閑農業等名義違法搞非農建設；有的土地承包經營權流轉程序和手續不規范，甚至,農戶間流轉以及短期流轉基本上沒有簽訂合同，出租、轉包或互換都是當事人雙方口頭協商，沒有在發包方備案，且期限較短或不確定，流轉雙方的權利和義務不明確，如果承包方喪失非農就業機會回鄉務農，轉包、出租關系隨時會終止，留下了糾紛隱患。據調查，安化縣長塘鎮合振村村委會組織將該村265戶農戶經國土整理后的1600畝水田出租給資陽區8位農民種糧,承租期限三年,每年每畝400斤稻谷。據承租農民反映，他們已經開始耕作，并已交村上24.8萬元租金,但村上遲遲不能與他們簽訂有流轉農戶簽名認可的租賃合同，目前村組仍然在與流出農戶協商之中，他們擔心中途變卦，利益受損。
4、土地承包經營權流轉缺乏相應的管理和服務體系。一是缺乏規范統一的土地承包經營權流轉的管理、指導機構。農村土地承包及流轉管理指導工作歷來是各級農村經營管理部門的重要職責，但是，由于全國各地農經機構不統一，歸口不一致，特別是在鄉鎮一級有的地方連農經機構都沒有，因此對土地流轉工作缺乏規范統一的管理和指導。二是缺乏土地承包經營權流轉市場信息體系。在農村不少地方土地承包經營權流轉信息體系尚未建立，供需雙方信息有效對接機制還沒有形成，土地承包經營權的流轉是通過一種大海撈針式的選擇機制來實現的，雖然有的地區中介服務組織發展迅速。如浙江已有類似“土地信托中心”的中介服務組織3069個，其中，2910個為村級中介組織，153個為鄉級中介組織，6個為縣級中介組織。但從整體情況看，大部分地區未形成有效的農村土地供需信息網絡，大部分的土地承包經營權的流轉是在本集體經濟組織內部進行的，市場化程度很低。有一些地方盡管建立了流轉中介組織，但真正按市場經濟法則對土地流轉進行運作的并不多。流轉市場發育不良，中介組織匱乏，信息不靈，農戶有轉出土地意向卻找不到合適的受讓方，而需要土地的人又找不到中意的出讓者。三是缺乏相應的受讓主體資質審查和土地價值評估體系。隨著受讓主體的多元化，特別是一些本集體經濟組織以外的業主大規模租賃經營田土，對其資信情況、經營能力、履約能力不清楚，土地流轉服務中心及村組受條件制約，資質審查很難，風險隱患大。土地承包經營權流轉價格形成機制不完善，流出方往往是分散的農戶，在定價權上處于不利地位，導致農戶流轉價格偏低，利益受損。2004年，安化縣馬路鎮渣洋村將100余畝荒山租賃承包給外地藥材種植大戶王月華種植厚樸，并帶動農戶流轉荒山900余畝，承包期限為30年，年租金僅5元/畝。安化東坪鎮新據村吳獻忠2008年租賃農戶荒山1500畝種植藥材，租期30年，租金10萬元，每年每畝租金僅2.2元。四是個別地方以行政手段強迫農民流轉土地，影響了規范的土地流轉市場的形成。一些地方政府以發展規模農業的名義，對土地承包經營權的流轉下硬性指標，要求必須達到一定規模凸顯自己的“政績”；個別地方甚至強行收回農民的承包地，用于搞所謂的“開發”。這種以行政權力強行介入正常的民事合同領域、以直接參與代替監督的做法，剝奪了農民作為土地承包經營權流轉的主體地位，土地流轉價格的形成不是通過市場來決定，也不是由轉讓雙方平等協商，共同確定，而是由政府部門越俎代庖，極易侵害農民的合法權利。就農民自身而言，鄉村組織對承包經營權轉讓干預越多，他們的抵觸情緒就越大，不愿意為了不確定的收益而放棄自己的土地。
5、農村社會保障體系滯后。我國當前并在今后相當長時期內都處于社會主義初級階段，農村不發達，特別是住房、醫療、養老和最低生活等現代社會保障制度在廣大農村地區和農業人口中覆蓋面還非常小，標準也非常低，土地依然是農民生老病死的基本保障，土地不是單純的生產資料，而事實上成為了生活資料，所以大多數農民仍把土地看作“活命田”和就業“保險田”。盡管農業收益逐漸下降，土地的保障功能逐漸弱化，對于部分外出經商、打工農民來說土地甚至已經沒有經濟意義，但是，他們仍然不愿意放棄土地。這直接影響到土地承包經營權的流轉。有學者認為，如果在農村普遍建立類似城市中的社會保障制度，土地的社會保障功能將會明顯地弱化，農民流轉土地的積極性就會提高。
三、完善土地承包經營權流轉的建議
1、進一步提高認識，正確處理好“四大關系”。一是正確認識和處理好土地承包經營權流轉與堅持農村基本經營制度的關系。只有堅定不移地堅持農村基本經營制度，賦予農民更加充分而保障的土地承包經營權，農民才有可能充分行使好土地承包經營權流轉權利，從根本上消除后顧之憂。同樣，只有依法自愿有償地流轉土地承包經營權，建立符合農民意愿、符合法律政策規定和適應農村生產力發展要求的土地承包經營權流轉制度，才能鞏固家庭承包經營的基礎地位，進一步完善農村基本經營制度，才能使農村土地承包關系保護穩定并長久不變。二是正確處理好土地承包經營權流轉與發展現代農業的關系。土地承包經營權合理流轉能合理流動和優化配置生產要素，是發展規模經營的有效途徑，有利于提高農業集約化水平，促進現代農業的發展。但是，不能脫離實際盲目追求規模經營的速度，不能違背農民意愿強行推動土地承包經營權流轉。三是正確處理好土地承包經營權流轉中的政府與市場的關系。農村土地流轉的主體是農戶，土地流轉行為是一種純粹的市場行為，政府部門應當承擔管理、指導、協調、服務等職責，不能強迫命令，不能越俎代庖，也不能放任自流。四是處理好土地承包經營權流轉中國家、承包者、經營者利益關系。統籌協調國家糧食安全利益、承包者利益、經營者利益，確保土地承包經營權流轉不改變集體所有性質，不改變農業用途，不損害農民土地承包權益。
2、依法確權確地到戶，發放規范有效的承包經營權證書。承包經營權是一種物權，而且又依附于土地這一不動產之上，所以對于土地承包經營權的登記管理和證書制度就顯得格外重要，承包經營權證書在某種程度上可以代表對所承包土地的使用權。因此要建立健全土地承包經營權登記管理和證書制度。落實和明晰土地承包經營權是進行土地承包經營權流轉的基本條件，是健全土地承包經營權流轉市場的基礎工作。2009年中央1號文件明確指出，“穩步開展土地承包經營權登記試點，把承包地塊的面積、空間位置和權屬證書落實到農戶，堅決禁止和糾正違法收回農民承包土地的行為”。當前，要按照黨的十七屆三中全會《決定》提出的“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”的要求，抓緊完成農村二輪土地承包后續完善工作，妥善解決一些地方的遺留問題，要盡快將農村土地承包經營權落實到戶、到地塊，據實簽訂好承包合同書，發放好土地承包經營權證書，認真清理整理和永久管理好土地承包檔案資料，確保廣大農戶擁有國家依法確認其土地承包經營權的法律憑證，為維護農民群眾的合法權益提供可靠保障。我市重點督促南縣加快二輪土地承包后續完善工作進度，其他7個區縣（市）切實抓好掃尾工作，確保6月底前全面完成確權確地工作，年底前全面完成換發證工作任務。
3、統籌城鄉發展，營造土地流轉環境。統籌城鄉發展，增加市民，減少農民，是推進土地流轉、發展農村經濟的根本舉措。一是要加強農村社會保障工作。現在全國有2億多農村人口處于流動就業狀態，益陽市2008年轉移就業約112萬人。其中有相當一部分在城市就業，但他們的就業和收入都很不穩定，城市較高的住房和社會保障費用，使得進城就業的農民只能在青壯年時靠自身打工的收入暫時滯留在城里，難以真正在城市永久定居，變為市民。因此要真正實現流轉就必須建立健全住房、醫療、養老和最低生活等多層次農村社會保障制度，以替代土地對農民的保障功能。目前要建立以農民家庭自籌為主、國家和集體保障為輔助的包括社會救助、社會保險、社會福利三個層次的社會保障體系。特別是要抓緊開展農民工參加養老保險工作，對于與用人單位建立勞動關系、戶口在農村，并享受農村土地承包經營權的農民工試行養老保險，解決其后顧之憂。二是加大戶籍制度改革力度。現行的農村戶籍制度是與土地承包經營權和宅基地使用配額直接掛鉤的，戶籍制度限制了農村勞動力的脫農進程，導致農業人口急劇膨脹，又缺乏足夠的流轉出讓與受讓主體，必然造成土地越分越細，生產規模越來越小，而宅基地占用越來越多的局面。因此要加快戶籍制度改革力度，對自愿放棄承包地并遷入城鎮定居的農民，給予補償、補助，并享受與遷入地城鎮居民同等的待遇，盡快讓部分在城鎮務工經商多年并有穩定生活來源的農民落戶城鎮。積極探索鄉鎮村組合并騰出的集體建設用地進入市場的途徑，學習天津市、重慶市“宅基地換房”辦法，即農民自愿以其宅基地，按照規定的置換標準，換取小城鎮內的一套住宅，遷入小城鎮居住。原村莊建設用地進行復耕，節約下來的土地整合后，再采取適當方式出售，用土地收益彌補小城鎮建設資金缺口。三是積極組織勞務輸出。農村勞動力轉移是土地流轉的重要拉動力量，人動是地動的前提。為此，應大力加強農村勞動力的技能培訓，搞好勞務輸出指導和服務，鼓勵有技能的農村勞動力進城務工、經商。建立固定的勞務輸出基地，推動農村勞動力定點轉移。大力發展農村第二、三產業，拓寬農村勞動力的就業渠道，并以產業的集聚帶動人口的集聚，促進農村勞動力向非農產業和城鎮轉移。
4、發展農民專業合作組織，加快推進農業產業化經營。農民專業合作組織是實現社會化大生產的載體和平臺，它可以解決農戶分散經營、信息不對稱、生產不規范等難題，改一家一戶的小生產為社會化大生產方式，從而促進土地流轉，帶動規模經營，因此發展農民專業合作組織是拉動土地流轉的重要舉措。當前要把農民專業合作組織發展與農業產業化經營緊密聯系起來，統一規劃，統一部署。堅持做到 “三個結合”，即農民專業合作組織的發展與優勢農產品產業帶建設相結合，與農產品加工、銷售龍頭企業建設相結合，與打造農產品品牌相結合。要重點引導和鼓勵農民以土地入股加入農民專業合作社，增加收入。另外，實踐證明農村土地流轉的速度和規模，在很大程度上取決于當地經濟發展水平和農業產業化程度的高低，沒有大規模、上檔次、高效益的農業產業化龍頭企業和種養大戶的帶動，農村土地流轉和規模經營始終難以突破現有水平。因此，必須因地制宜立足各地農業資源、技術和產業優勢，加快推進農業產業化經營。尤其要以市場為導向，以質量效益為目的，以現有資源、技術為依托，著力打造農業產業鏈。要積極推行公司（合作社或大戶）+基地+農戶的產業化經營模式,在公司（合作社或大戶）、基地、農戶之間建立起以誠信為基礎的利益均沾、風險共擔的利益聯接機制，充分發揮公司（合作社或大戶）在農業產業化經營中的輻射帶動作用，以此擴大土地流轉的規模，提高土地規模經營的綜合效益，最終達到農民增收、農業增效的目的。
5、建立土地流轉服務體系，積極開展流轉服務和管理監督。2009年中央一號文件明確指出“規范土地承包經營權流轉，鼓勵有條件的地方發展流轉服務組織，為流轉雙方提供信息溝通、法規咨詢、價格評估、合同簽訂、糾紛調處等服務”。 農業部《關于做好當前農村土地承包經營權流轉管理和服務工作的通知》（農經發[2008]10號）明確要求“依托農村經營管理部門建立流轉服務組織”。為了加強對土地流轉的管理、指導和服務，依法規范土地流轉行為，規避土地流轉經營風險，維護流轉雙方權益，必須建立起土地流轉服務體系，并賦予其職責。一是建立農村土地流轉服務中心。各級依托農村經濟經營管理部門建立健全土地流轉服務中心，其主要職責是：宣傳土地流轉有關法律政策，發布土地流轉信息，進行土地流轉價格評估，開展受讓主體資質審查、接受土地流轉咨詢，指導土地流轉合同簽訂，協調土地流轉利益關系，調處土地流轉糾紛。二是依托村集體經濟組織建立土地流轉信息服務站或設立信息聯絡員。其主要職責是：搜集本村土地流轉信息，接受村民的土地流轉委托申請，建立村級土地流轉臺賬，協助調處土地流轉糾紛。三是建立健全土地流轉的操作規程和相關制度。規范土地流轉程序，把好資質審核關。四是要完善農村土地突出問題專項治理工作機制。農經、紀檢、監察、糾風、司法、信訪、國土等部門要通力協作，糾正和查處嚴重侵害農民土地承包權益和非法改變流轉土地農業用途等問題。
6、認真研究和落實引導土地流轉扶持措施，促進現代農業快速發展。一是依法集中流轉土地，積極推進土地招商。在采取法定的轉包、出租、轉讓、互換、股份合作等方式進行流轉的同時，有條件的地方可以積極推進農戶委托村、組流轉土地或農戶以土地承包經營權入股的方式組建土地股份合作社，以村、組為單位將農戶流轉地集中連片和適當整理包裝，由土地流轉中介服務組織統一對外進行土地招商，引進現代農業項目。二是加大涉農項目資金支持土地流轉工作力度。土地整理、農業綜合開發、農業產業化建設和機耕道建設等項目與農村土地流轉和規模經營緊密結合，形成農業項目跟著土地流轉走，基本設施圍繞產業基地建的格局，更好地發揮涉農項目的效益，促進土地流轉。三是建立土地流轉金融體制。為了解決流入主體農業生產資金短缺的困難，降低農業風險，要建立土地流轉金融機制。允許農業產業化龍頭企業、農民專業合作組織和規模經營大戶以土地承包經營權證進行抵押貸款；支持具備條件的規模經營主體利用法律法規未禁止的其他方式直接融資；保險部門要增加農業險種，加大農業的風險保障力度。四是加大財政扶持力度。各級財政要設立土地流轉專項扶持資金，重點用于培育和獎勵帶動土地流轉的農業產業化龍頭企業、農民專業合作組織、規模經營大戶，支持土地流轉中介服務組織發展，保證各級土地流轉指導管理機構正常工作。
審 核：梁武 來 源：市經管處
