為深入貫徹落實黨的十七屆三中、五中全會精神，健全符合社會主義市場經濟要求的農村經濟體制，成都市啟動了生產要素在城鄉之間自由流動的農村產權制度改革。由此，七年多來的統籌城鄉發展實踐進入了深度變革階段。然而生產要素自由流動還面臨著體制機制等多方面的障礙。如何破除這些障礙，盡快讓生產要素特別是土地要素真正流動起來，是新形勢下國土資源管理工作迫切需要研究解決的重大課題。以下，僅結合個人思考談一點粗淺認識。
一、當前我市實現土地要素在城鄉之間流動的進展情況
（一）產權基礎初步具備
實現生產要素在城鄉之間的自由流動，是農村產權制度改革的應有之義和必然延續。從2008年開始，我市全面推行以"還權賦能"為核心，以建立"歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢"的現代農村產權制度為目標的農村產權制度改革。經過近3年的努力，全市農村產權確權登記頒證工作已基本完成，農村集體土地所有權、房屋所有權、宅基地使用權、土地承包經營權和林權都已確權到位。特別是全市國土資源部門緊密結合第二次全國土地調查，以村民小組為單位、通過五個堅持（堅持制度先行，確保規范推進；堅持協同推進，節約工作成本；堅持農民自主，落實"還權賦能"；堅持探索創新，妥善化解矛盾；堅持嚴格驗收，確保做實做細），全面完成了農村集體土地確權登記頒證工作。截止2010年底，共向村組集體經濟組織頒發《集體土地所有證》33806本，向農戶頒發《集體土地使用證》1657957本。除鄉（鎮）村企業用地、農村公共設施和公益事業用地外，做到了應確盡確，為生產要素在城鄉之間自由流動奠定了基礎。
（二）政策體系正在完善
實現生產要素在城鄉之間的自由流動，主要包括三個方面的內容：一是促進城鄉勞動力自由流動，二是推進農村土地在一定條件下自由流轉和開發利用，三是鼓勵支持金融資本向農村流動。我市以《關于加強耕地保護進一步改革完善農村土地和房屋產權制度的意見（試行）》和《關于實現生產要素在城鄉之間自由流動的意見（試行）》（以下簡稱《意見》）為核心，一系列服務、促進和實現生產要素在城鄉之間自由流動的配套文件及政策體系正在不斷完善中。如在勞動力方面，2010年11月市委、市政府出臺了《關于全域成都城鄉統一戶籍實現居民自由遷徙的意見》；在土地方面，已經出臺了《成都市集體建設用地使用權流轉管理暫行辦法》、《成都市集體建設用地使用權流轉市場管理辦法（試行）》、《關于我市集體建設用地使用權初次流轉收取公共基礎設施和公用事業建設配套費及耕地保護金的指導意見（試行）》、《關于開展農村集體建設用地基準地價評估工作的實施意見》等；在資本方面，已經出臺了《關于重災區農戶災毀住房聯建等有關事項的通知》、《成都市集體建設用地使用權抵押融資管理辦法（試行）》、《關于完善土地交易制度促進農村土地綜合整治和農房建設工作的實施意見（試行）》等。
（三）交易平臺已經建立
2008年10月13日，經市人民政府批準，依托原成都聯合產權交易所成立了成都農村產權交易所，成為全國首家農村產權綜合性市場平臺。2009年底，原成都聯合產權交易與四川省國投產權交易中心合并重組為"西南聯合產權交易所"。為完善成都農村產權交易所的主體資格，，市人民政府辦公廳2009年12月29日下發了《關于印發<成都農村產權交易所組建方案>和<成都市引導和鼓勵農村產權入場交易暫行辦法>的通知》，確定了成都農村產權交易所的組建方案、交易范圍、組織機構等。2010年7月7日，由成都市國土資源局、市房管局、市林業園林局、市農委下屬的單位分別按50%、25%、12.5%、12.5%的比例出資，共同發起設立的成都農村產權交易所有限責任公司正式注冊成立（對外掛牌成都農村產權交易所），成為按照現代企業管理模式運營的企業法人。成都農村產權交易所的業務范圍包括：農村土地承包經營權、林權、農村房屋所有權、集體建設用地使用權、農村經濟組織股權、農業類知識產權等農村產權的交易；農村土地綜合整治騰出的集體建設用地掛鉤指標和占補平衡指標的交易；資產處置、大宗商品電子交易、股權托管、質押貸款等。成都農村產權交易所自成立以來，其交易硬件設施建設、交易制度及規則、交易信息系統等逐步推進和完善，同時連接各區（市）縣農村產權交易分所，搭建起市、縣（區、市）、鄉三級農村產權交易信息發布和組織交易的綜合型平臺，實行"六統一"的管理模式（即統一交易規則、統一交易鑒證、統一服務標準、統一交易監管、統一信息平臺、統一誠信建設），為服務農村產權交易、促進生產要素在城鄉之間自由流動創造了良好條件。
（四）要素流轉初顯成效
按照全市推進農村產權制度改革的總體部署，在市國土資源部門的指導下，各區（市）縣積極探索農村集體建設用地流轉。截止2010年底，在市國土資源部門備案、由農村集體經濟組織自主流轉的集體建設用地共有24宗、727.83畝，流轉金額2.28億元，用途包括工業（采礦）、商業、服務業、村鎮公共設施用地等。另在災后重建中，地震重災區的農戶還利用確權頒證后的原有宅基地（含其他集體建設用地），通過農戶、農村集體經濟組織、聯建方三方約定形式與市場機制，吸引社會資金按規劃聯建房屋并流轉集體建設用地使用權。據不完全統計，全市四個重災區參與住房重建的農戶共計3055戶，引入外來聯建方2075戶，使用集體建設用地2737畝（含農戶重建自住用地和流轉集體建設用地）。其中以散戶方式聯建的有1490戶（原址聯建的有443戶，異地聯建的有1047戶），以產業項目方式聯建的有1565戶（共21個項目）。聯建方式有效破解了重建的資金難題，受到廣大農戶歡迎，有力推進了災后農村住房重建，也為生產要素在城鄉之間自由流動提供了有益經驗。
二、進一步實現土地要素在城鄉之間自由流動的障礙分析
（一）法律政策制約依然存在
1.宅基地使用權
農戶所建房屋占用的土地是經農村集體經濟組織同意、區（市）縣人民政府批準后取得的宅基地。《意見》提出，"經依法登記的城鄉房屋可自由流轉。集體土地上的房屋流轉，其房屋占用范圍內的土地使用權應隨之流轉"。而《物權法》第184條規定，宅基地使用權不得抵押；《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》禁止城鎮居民在農村購置宅基地；《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》規定，農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或"小產權房"。
2.集體建設用地
《意見》提出，集體建設用地和國有建設用地享有平等權益，承擔同樣的責任。而《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》規定，農民集體所有建設用地使用權流轉……不得用于商品住宅開發。國務院批復的《成都市統籌城鄉綜合配套改革試驗總體方案》也明確要求，集體建設用地不得用于商品住宅等房地產開發。
（二）城鄉規劃不能滿足需要
1.規劃的完備性
在促進生產要素自由流動中，要讓農民自主開發經營集體建設用地或者實施集體建設用地使用權流轉，至少必須具備四個條件，一是符合規劃，二是用途管制，三是依法取得，四是農民自主。其中，符合規劃是基本前提。集體建設用地無論是以何種形式開發，都必須符合土地利用總體規劃、城鄉規劃和產業發展布局規劃。而目前我市土地利用規劃雖已經編制到鄉鎮、村組一級，也建立了鄉村規劃制度，但城鄉規劃特別是農村地區的8控制性詳細規劃只能覆蓋到重點鎮。所以在規劃設計條件缺失的情況下，集體建設用地流轉時土地用途、容積率、建筑密度、建筑限高、綠地率、綠化率、投資強度等如何確定都成為了亟待解決的迫切問題。
2.規劃的民主性
規劃編制的過程實際上就是土地發展權的配置過程。所謂土地發展權，就是在土地用途管制的制度下，一個區域范圍內的農用地是否可以調整為非農業建設用地，能否享有土地發展權，是由政府編制土地利用總體規劃確定的，而非農民自己能夠決定的。土地發展權的配置過程，說到底是一個利益的博弈過程。就土地利用規劃而言，即由相關利益各方通過協商來達成誰該保護多少耕地，誰能有多大建設用地空間。就城鄉規劃而言，即由相關利益各方通過協商來達成在確定的建設用地空間范圍內某一區域的具體用途（如住戶、商業、工業、綠地等）該如何確定。這是土地規劃的民主性。而我市各項規劃的編制仍由政府完全主導，民眾特別是農民的參與度很低。規劃一旦公布實施并準備實施集體建設用地使用權流轉時，就會由于土地發展權的相對性和稀缺性，使城鄉之間、城鎮之間、鎮鄉之間、村與村之間、組與組之間的不同利益主體或不同農民集體之間出現利益差異，規劃的權威性會因此受到質疑，進而可能造成規劃無法實施或沒有操作性。
（三）產權基礎仍需不斷夯實
如前所述，我市經過近3年的不懈努力，集體土地確權登記頒證工作已經基本完成，并為生產要素在城鄉之間自由流動奠定了堅實基礎。但是，為更好的服務和促進城鄉生產要素流動，農村產權基礎仍需不斷夯實。
1.與農民宅基地緊密相關的其他集體建設用地的產權要進一步明晰
在前期宅基地確權頒證中，不少區（市）縣頒發給農戶的《集體土地使用證》大多包含了兩部分用地，一部分是批準撥用宅基地，一部分是其他集體建設用地（主要是房屋建筑占地面積超出當地現行農村宅基地面積標準的部分和由農戶獨自使用的院壩，以及農村居民點內部、與農戶宅基地直接相連、未頒發《林權證》的林盤）。按照《成都市集體土地所有權和集體建設用地使用權確權登記實施意見》的要求，"其他集體建設用地"確定給農戶，必須按照村民自治的原則，經村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表的同意并形成決議。但部分地方在"其他集體建設用地"的確權頒證方面，村民自治環節存在缺失對問題。若今后一旦城鄉房屋開始自由流轉，其隨之流轉的土地使用權將既包含原宅基地使用權，也包含其他集體建設用地使用權。如果農戶間因其他集體建設用地確權面積差異過大而造成流轉收益懸殊，就可能引發集體經濟組織內部糾紛，甚至推翻已有的確權頒證成果，從而阻礙城鄉生產要素自由流轉。
2.鄉（鎮）村企業用地確權登記頒證應盡快完成
在前期推進農村產權制度改革的過程中，鄉（鎮）村企業、農村公共設施和公益事業用地并未進行確權登記頒證。其中，尤以鄉（鎮）村企業用地的確權頒證最為復雜。因為大多數鄉（鎮）村企業用地無合法用地手續，如果按現狀確權，就會違反土地管理法律法規，而且還會提高征地補償成本。所以制定好這類集體建設用地的確權規則并積極穩妥地加以實施，是下一步實現生產要素自由流轉及農民自主開發經營集體建設用地的關鍵環節。
（四）集體經濟組織形式亟需完善
要實現生產要素在城鄉之間自由流動，一個基本前提是要求權利主體必須明確。集體土地屬于農民集體所有，集體建設用地流轉的主體是集體土地所有權人。而由于農民集體并不是一個組織，因此《物權法》規定由集體經濟組織或者村民委員會或者村民小組代表集體行使所有權。問題是在實踐中，一方面農村集體經濟組織已不存在或者不健全，難以履行集體所有土地的經營、管理等職能。同時村民委員會只是農村基層群眾性自治組織，村民小組也只是行政村內由村民組成的自治組織，加之民主機制不健全、治理結構不完善，村委會或村民小組不能很好履行村民自治職能和集體所有權的經營管理職能，村組干部"代民作主"的現象較為突出；一方面如果完全由農戶自己做主，很可能產生意見難統一的情形，進而影響用地效率、與地方政府發展經濟及時用地的需求相矛盾。在這種情況下，應如何完善集體經濟組織的治理結構，如何在集體建設用地開發利用和流轉中充分體現農民自主性，實現既避免集體土地收益被村干部侵占、挪用的問題，又避免分散決策效率低下等問題的出現，是必須盡早解決的課題。
（五）各項改革銜接還需加強
1.集體建設用地流轉與征地制度改革的矛盾
首先，如上所述，由于規劃的原因在集體土地征收與集體建設用地流轉之間劃了一條人為的界線。在此界線外，集體建設用地使用權可以流轉。但實際上，在此界線外、符合公共利益情形的建設項目仍需征收集體土地，因為能夠剩余的具有規劃建設用地規模（包括存量的和增量的）的集體土地并不多，可供農民自主開發經營的集體建設用地規模極為有限。所以，盡管集體建設用地可以大規模流轉，但如果不在集體土地征收與集體建設用地流轉之間劃定界線，今后再要實施征地將會很難。
其次，城鄉房屋流轉是實現生產要素自由流動的重要內容。房屋流轉后，其占用范圍內的集體土地使用權隨之流轉。但在我市現行的征地補償安置政策體系下，只有被征地農民或征地農轉非人員才可以享受每人一定面積標準的征地拆遷住房安置待遇。其他非住房安置對象集體土地上的房屋只能作為地上附作物獲得一定的貨幣補償。這在征地補償安置方式沒有配套改革的情況下，勢必影響城鄉房屋的自由流轉。
2.集體建設用地流轉與土地指標交易的矛盾
首先，如前所述，實施集體建設用地使用權流轉的一個必備條件，是依法取得的集體建設用地。而依法取得集體建設用地的途徑主要有三種，一是存量建設用地（如原鄉鎮企業占地等），二是通過農用地轉用審批新增的建設用地，三是通過掛鉤或置換取得的建設用地。第一種情形，按程序確權登記頒證并在符合現行規劃的情況下，可以自主開發利用或實施流轉。但這類用地由于批準手續不全或不符合現行規劃，能夠流轉的規模不大。第二種情形，需要具備年度農用地轉用計劃指標才可實施轉用審批，而國家每年逐級下達的年度用地計劃指標極為有限，多用于保障城鎮發展、工業區建設和國家重點項目征地，幾乎不可能分配到村組用于集體建設用地開發利用。即使這項指標能夠分出來一部分，也面臨著巨大的供需矛盾。第三種情形，按照《成都市人民政府辦公廳轉發市國土局等部門關于完善土地交易制度促進農村土地綜合整治和農房建設工作實施意見（試行）的通知》規定，農民集體和社會投資者實施農村土地綜合整治項目取得的建設用地指標，可以在成都農村產權交易所自主交易。但在市場法則下，建設用地指標明顯的市場價值加之"持證準入"制度的需要，建設用地指標可能更多的進入市場進行交易，而不是用于集體建設用地開發利用。同時通過市場轉讓建設用地指標，極有可能因需求高漲而造成指標價格過高（極端的情形可能是指標價格高過土地出讓價格），由此必將影響集體建設用地的流轉。此外，就預留給當地農民集體（我們認為應理解為貢獻指標的農民集體）的不低于5％的建設用地指標而言，可能會出現本村組集體土地因不符合規劃而指標不能落地，或符合規劃村組的集體土地沒有建設用地指標使其實現土地用途合法變更的問題，即使這兩類村組可以互補所需，也還存在能否平等交易的問題。
其次，就集體土地上的房屋流轉而言，既可能影響農村土地綜合整治及建設用地指標交易，也可能反過來受其影響。如果當建設用地指標交易價格一路高走，農戶可能更愿意賣指標而不是賣房子。但如果農村房屋流轉收益很高，又可能會影響土地綜合整治，從而減少建設用地指標來源。
（六）利益分配機制尚未建立
1.同一區域不同用途之間的土地潛在收益差異大
一方面，由于土地利用規劃的原因，同一區域的不同產權主體之間可能會因其集體土地是否可以作為建設用地流轉產生較大的土地收益差異（即農用地與建設用地之間的差異）；另一方面，由于城鄉規劃的愿意，不同用途的集體建設用地會因具體用途不同產生較大的土地收益差異（即工業、商業、基礎設施等用途之間的差異）。而我市在促進生產要素自由流動相關政策的研究制定中，對這一問題還沒有研究透徹，相應的利益分配機制也沒有建立。
2.征地區域與流轉區域之間的土地潛在收益相差大
由于規劃原因，在實施集體土地征收的區域和實施集體建設用地流轉的區域之間也會產生一定的土地收益差異。《意見》提出，在2010年10月1日前確定的土地利用總體規劃的允許建設用地范圍外，改變現有土地征收模式，縮小征地范圍，經營性用地的取得通過市場交易機制實現。也就是說，在土地利用總體規劃的允許建設用地范圍內，仍要實施集體土地征收；在該范圍外、在符合條件的情況下，可以實施集體建設用地流轉。由于歷史和現實的原因，我市現行征地補償安置政策體系只能是政府定價，而這一補償標準與遵循市場原則的集體建設用地流轉收益之間必然會出現差異。如何解決這種差異之間的矛盾并建立相對公平的土地收益分配機制，是實施集體建設用地流轉必須認真研究解決的問題。
三、促進土地要素自由流動和農民參與集體建設用地開發的思路措施
在認真分析實現土地要素在城鄉之間自由流動可能遇到障礙的基礎上，提出以下解決思路和措施。
（一）基本思路
1.堅持試點先行
促進生產要素自由流動，推動和農民參與集體建設用地開發，是土地使用制度的一項改革，在很多問題未得以解決的情況下，要把握好工作的進度。因為如果前期工作扎實、有關障礙困難解決得好，即使步子邁得慢一些，后期工作進展和效果也會很快、很好；如果前期工作不扎實，有關障礙困難沒有解決或者解決得不好，即使步子邁得再快，后期工作效果也會很差甚至可能還要"回頭看"。所以推進改革必須堅持試點先行的原則，應當"根據不同地區、不同時期的不同情況推進改革探索，在分類指導、先行試點的基礎上，逐步總結推廣。建議針對改革的難點問題，按照制定方案→組織實施→進行評估→完善方案→修正實施→再評估→再完善的步驟，重點選擇基礎條件好的少數幾個地方開展封閉試點，不宜普遍試點、遍地開花。
2.堅持規劃先行
規劃是科學發展和依法行政的基礎。7年來，我市推動統籌城鄉發展的一條重要經驗就是規劃先行。下一步在實現生產要素在城鄉之間自由流動的過程中，仍然要堅持規劃先行。為此，建議各級各部門在土地規劃、城鄉規劃和產業規劃的編制過程中除了相互之間做好銜接外，還要切實提高公眾特別是農民的參與度，切實提高規劃的民主性、科學性和權威性。否則，規劃就不可能得到群眾的支持而順利實施。
3.堅持溝通先行
《國務院關于成都市統籌城鄉綜合配套改革試驗總體方案的批復》明確要求，"要根據《方案》制定相應的專項改革方案，對具有突破性的改革試驗要實行項目化管理，涉及土地、金融等重要改革事項要按程序報批后實施。"實現土地要素在城鄉之間自由流動，應該是一項具有突破性的、涉及土地和金融的重要改革事項。下一步開展這項改革試點，我市應主動和上級主管部門溝通，盡可能取得上下各方的最大共識，以共同推進改革試點工作。
（二）具體措施
1.探索宅基地使用權流轉
（1）鼓勵宅基地使用權實行長久不變
推進集體土地上的房屋自由流轉，前提是要在堅持農村土地集體所有的前提下，充分發揮農民群眾的主體作用，鼓勵農民集體通過自主、自愿、自治方式，形成宅基地使用權"增人不增地、減人不減地"即長久不變的決議。應指導鄉鎮人民政府及村民自治組織有序開展形成農村宅基地使用權實行長久不變決議的工作。決議經本集體經濟組織三分之二以上的農戶同意并生效后，應報區（市）縣國土資源部門備案。實行宅基地使用權長久不變的村民小組，區（市）縣國土資源部門可不再受理農戶審批宅基地的申請，農戶的宅基地及其他集體建設用地可隨地上房屋按規定繼承、贈與、轉讓、抵押、租賃及獲得合法補償。未實行宅基地使用權長久不變的村民小組，其集體土地上房屋流轉的，國土資源部門不應辦理集體土地使用權變更登記。
（2）完善"地隨房屋"的流轉機制
推進集體土地上的房屋自由流轉，應堅持四項原則。一是"持證流轉"。即只有頒發了《房屋所有權證》和《集體土地使用證》的集體土地上的房屋，方可流轉。二是"地隨房走"。即集體土地上的房屋流轉，其房屋占用范圍內的宅基地使用權和其他集體建設用地使用權隨之流轉。宅基地使用權及其他集體建設用地使用權不得單獨流轉。三是有償用地。即充分借鑒和不斷發展災后重建中農村住房的聯建模式。集體土地上房屋流轉的，應經集體經濟組織同意并確定房屋所占用范圍內的宅基地使用權和其他集體建設用地使用權的使用年限（一般不應超過國有建設用地出讓最高年限），上交土地收益（由村民會議決定），變更權利類型（統一為集體建設用地使用權）。四是加強管理。國土資源部門應加強農村房屋流轉的后續管理。地上建筑物、構筑物等不符合土地利用總體規劃確定的用途的，嚴禁擅自重建、擴建；符合規劃用途的，方可以依照城鄉建設規劃的要求、經區（市）縣規劃建設部門同意后，依法重建、擴建。
（3）建立健全農村住房保障制度
參照城鎮住房保障制度，通過提供廉租住房、租房補貼等多種方式，建立健全城鄉統一的農村地區基本住房保障制度，解除部分人士擔心的農村房屋自由流轉后可能出現的農民無房可住的后顧之憂，從而消除將農村房屋視作農民住房保障的政策基礎，還農村土地和房屋以生產要素的本來面目。
（4）改革征地補償安置機制
2010年11月，市委、市政府出臺的《關于全域成都城鄉統一戶籍實現居民自由遷徙的意見》，顛覆了原來城鄉分割的二元戶籍管理制度，提出建立統一的城鄉戶籍管理制度，今后將不再區分農業人口和非農業人口。屆時，現行政策中有關城鎮居民（即非農業人口）到農村購房的限制將因城鄉居民身份統一而失去意義。同時，這也給我市現行征收集體土地時涉及的房屋補償安置政策帶來較大挑戰。即不能再像過去那樣按照被安置對象的人口數量來對拆遷房屋進行補償，而必須按照被拆遷房屋的產權面積來進行補償。為此，應積極開展試點，確保被拆遷人房屋的合法權益，同時努力實現新舊政策平穩過渡，盡量避免影響社會穩定。
2.探索集體建設用地開發利用
探索集體建設用地開發利用，應做好以下幾項工作。
（1）做好各項規劃
在改革試點階段，首先要審視試點區域的各項規劃（包括土地利用規劃、城鄉建設規劃、產業發展規劃等）是否完備，農民是否認可。應建立規劃編制聽證制度，充分發揮不同主體包括政府、集體經濟組織和農戶、專家（如鄉村規劃師）、企業、社會組織等在規劃編制中的共同作用，以達到完備性、科學性、民主性和權威性的高度統一。未按上述要求做好各項規劃的地方，不宜開展集體建設用地開發利用的探索試點。
（2）夯實產權基礎
一是與農戶宅基地緊密相關的其他集體建設用地未確權頒證的區（市）縣，要在符合確權條件的前提下按照村民自治的原則，經村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表的同意并形成決議后，盡快確定給農戶或農村集體經濟組織。二是深化農村產權制度改革，開展鄉（鎮）村企業、農村公共設施和公益事業用地確權登記頒證工作。
（3）完善組織結構
一是繼續推進農村新型基層治理機制建設，充分發揮村民議事會的作用，實現民事民議、民權民定。二是完善集體經濟組織運行機制，改革和探索各種代表農民集體行使土地所有權的有效形式。在建立土地承包經營權、宅基地使用權等農村產權實行長久不變產權關系的基礎上，加快轉變集體經濟組織經營、管理農村集體所有的土地（資產）的具體方式，實現原農村集體經濟組織向股份制或股份合作制經濟組織轉變，以及農戶作為原農村集體經濟組織成員向新型經濟組織股東的轉變。
（4）加強改革銜接
一是逐步推進征地制度改革。在土地利用總體規劃確定的允許建設用地范圍外，參照《國有土地上房屋征收和補償條例》的規定，嚴格界定公益性和經營性用地，縮小征地范圍，即經營性用地不能再實施征地，而應使用集體建設用地。
二是完善征地補償安置政策。在集體土地征收時，按照土地與房屋確權頒證成果和"同地同價、占誰補誰"的原則實施征地補償。第一，可考慮在土地補償費上實行"同地同價、占誰補誰"原則。即農民集體形成土地承包經營權、宅基地使用權長久不變的決議后，農村集體經濟組織直接或授權征地實施單位將因征收集體土地可得的土地補償費，按照農村產權制度改革確權頒證面積支付給土地承包經營權人和宅基地使用權人；無法確權到戶的其他集體土地（田坎、溝渠等）可得土地補償費，由農村集體經濟組織按照股份原則進行分配；地上附著物及青苗補償費按照法律法規規定執行。第二，可考慮施行征地區片綜合價。征地區片綜合價標準在市政府的統籌下由區（市）縣政府確定，五城區（含高新區）和各區（市）縣縣域內統一補償價格，實行征地區片綜合價即不再支付土地補償費和安置補助費。
在改革試點中，無論采用上述哪種方案，若被征地村組存在"血戰到底"情形（即只要是農村集體經濟組織成員，只要有征地補償安置費用，不管是否喪失承包土地，大家都可以分錢），且還需要繼續實施征地的，應允許農村集體經濟組織在各種補償方式（"占誰補誰"或"血戰到底"）之間做出選擇，政府不能包辦代替。
三是找準用地途徑。首先，加快鄉鎮村企業、公共設施和公益事業使用的集體建設用地的確權登記頒證步伐，為存量集體建設用地流轉創造條件。對存量建設用地（如原鄉鎮企業占地等）符合規劃的，在按程序確權并向農民集體補交土地收益后可進行流轉；或者由農村集體經濟組織自主開發利用，并對原占地者給予一定補償。其次，研究年度農用地轉用計劃指標的配置方式，規定一定比例指標必須用于集體建設用地開發利用。對規劃確定的城鎮建設用地區外、不需實施集體土地征收的，可在符合規劃并依法辦理農用地轉用的條件下，由農村集體經濟組織自主開發經營，或通過聯營、入股等行使參與開發經營，或通過出讓、出租等方式進行流轉。再次，對規劃確定的有條件建設用地區（掛鉤或置換用地區），可由擬流轉地塊的集體土地所有權人與其他通過實施農村土地綜合整治擁有建設用地指標（如預留的不低于5％的建設用地指標）的農村集體經濟組織，共同開發集體建設用地。
（5）完善收益分配
一是建立價格體系。首先，按照集體土地和國有土地享有平等權益、承擔同樣責任和生產要素在城鄉之間自由流動的基本要求，建立集體建設用地使用權的價格體系。集體建設用地使用權交易價格不應低于基準地價。交易價格低于該所在區域同用途、同年限集體建設用地基準地價的，應按基準地價收取相關稅費并交納相應土地收益。其次，完善集體土地征收補償安置的標準體系。征地區片綜合價應與集體建設用地使用權基準地價相銜接。
二是收取相應稅費。首先，根據試點情況，對《成都市人民政府批轉市國土局等部門關于我市集體建設用地使用權初次流轉收取公共基礎設施和公用事業建設配套費及耕地保護金指導意見（試行）的通知》進行修改完善，并考慮適當提高收取比例。集體建設用地使用權初次流轉的，由區（市）縣建設部門代政府收取公共基礎設施和公用事業建設配套費，由區（市）縣國土資源部門代政府收取耕地保護金，并按規定用于農村發展。未收取上述費用的，不予辦理土地登記和項目建設開工手續。其次，對開發利用的集體建設用地，符合《城鎮土地使用稅暫行條例》、《房產稅暫行條例》規定的，稅務部門應依法征收城鎮土地使用稅和房產稅。同時，對轉讓集體建設用地使用權的，應參照《土地增值稅暫行條例》的規定積極研究收取土地增值費的辦法和措施。
三是加強收益監管。農村集體建設用地收益歸集體經濟組織所有，主要用于發展生產、增加集體積累、集體福利和公益事業等方面，改善農民的生產生活條件，不得用于發放干部報酬、支付招待費用等非生產性開支。農村集體建設用地收益要納入賬內核算，嚴格實行專戶存儲、專賬管理、專款專用、專項審計監督。建議農業部門按照《農業部關于進一步加強農村集體資金資產資源管理指導的意見》及省、市有關農村集體資產管理的規定，制定具體實施操作辦法并組織實施，確保集體土地收益被侵占、截留、挪用或貪污。
（作者單位：市國土資源局政策法規處）
