韓 松：西北政法大學民商法學院研究員
由于農民集體土地所有權主體的群體性，主體如何形成權能行使的意志，以實現對集體土地的占有、使用、收益和處分，實質上就是管理權能的問題。但在學界研究中，受所有權一般定義的影響，對管理能否成為集體土地所有權的權能還缺乏認識或者存在爭議，應當創設農民集體土地所有權的管理權能范疇，完善集體土地所有權制度。
管理為農民集體土地所有權的一種權能存在理論與現實依據。對所有權采權能列舉主義的定義方法時，一般僅列舉占有、使用、收益、處分四項權能，不列舉管理權能，以至于有的人認為管理不是所有權的權能。所有權一般指私人所有權，私人可以直接占有、使用、收益和處分所有物，行使所有權，所以不必把管理列舉為一種獨立權能，但這并不意味著管理不是所有權的權能。所有權在本質上是所有人對自己物的支配自由。所有權最一般的概念就是私人對自己所有的物的自由支配，因此只要表述了占有、使用、收益和處分的權能就能表達所有權的概念，因為支配的自由是由所有人自己的意志產生，所有人也對其所有的物進行管理，如改良、維修、保存等，但其從屬于占有、使用、收益的基本權能，沒有獨立表明管理權能的必要。但如果采取二人以上的共有，無論按份共有或者共同共有，在所有權行使中則有管理的必要，對所有權的行使或多或少需要所有人之間的協力。因此，共有制度就要規定共有人對共有物的管理關系。管理共有物即是共有人共有所有權的權能。農民集體所有類似于傳統的日耳曼村落共同體的總有形態，在日耳曼總有關系中村落共同體擁有對土地的管理、處分的權能，而作為村落團體成員的個人則享有對土地使用和收益的權能。因此，管理作為所有權的權能是有法律歷史淵源的，并不是生造的。
農民集體土地所有權的管理權能產生于集體所有權的本質規定性。農民集體所有權是農村一定社區的成員集體對依法屬于本社區所有的土地和集體積累財產不可分割地共同所有，其目的是要實現集體成員的利益，為集體成員提供基本的生存保障和福利，在本質上是集體成員的集體意志和利益的反映，是在集體成員不可分割地共同所有的基礎上重新實現的集體成員的個人利益，是成員的集體意志和利益與集體成員個人意志和利益的有機統一。農民集體具有自然共同體的性質，土地對農民仍然具有生存保障的功能。集體所有權主體的群體性，所有權行使意志的民主性，利益目的實現的集體公共性和對集體成員的普惠性，所有權基本客體的不可分割性，都決定了集體所有權具有管理的權能。集體所有權的管理權能是集體所有權主體為實現集體所有權的目的對集體所有的土地和其他財產的占有、使用、收益和處分依法所做的處置安排，包括集體成員的民主管理和監督，集體成員民主選舉的集體經濟組織或者村民委員會等管理和監督組織的管理和監督。
集體所有權要實現集體成員對屬于本集體的土地和財產的共同所有，把集體成員的意志和利益體現于集體所有權的權能行使中，實現集體成員的利益。在這個過程中有大量的集體公共事務，體現為集體的公共利益。對集體利益如何分配實現于集體成員，也需要分配的管理。集體為了實現集體財產的保值增值，也要以集體資本經營、投資，就需要經營管理，需要集體資產和財務的管理。因此，集體財產管理是客觀的需要。
管理權能為集體所有權目的實現所必須，管理權能涉及對集體所有物的占有的管理、使用的管理、收益的管理、處分的管理，與這些權能都密切相關，沒有管理，集體所有權的占有、使用、收益和處分的權能無從行使、集體所有權的目的無從實現。通過管理實現集體所有權的占有、使用、收益和處分權能，但管理并不等同于占有、使用、收益和處分。在占有、使用、收益和處分之外仍然有管理權能的獨立存在，管理仍然是與這些權能并列的權能，因為管理本身并不是占有、并不是使用、并不是收益或者處分。管理權能就是關于如何占有、使用、收益和處分的權能，它是占有、使用、收益、處分的基礎，是作為多數人的所有權主體意志形成的權能，占有、使用、收益和處分是按照管理的內容進行的，是管理的結果。管理權能從管理對象上涉及占有、使用、收益、處分，為了占有、使用、收益、處分而進行管理，其聯系密切，區分是相對的。在單獨所有權主體以其意志自由直接實現占有、使用、收益、處分。多數人所有則有管理權能形成所有人的權能意志。管理權能、占有、使用、收益、處分權能都是為了實現所有人的利益目的。
賦予農民集體土地所有權管理權能，不僅有理論依據，而且有法律和實踐依據。我國《民法通則》第74條、《土地管理法》第10條、《物權法》第60條等法律條文都規定了村民委員會或者集體經濟組織對集體土地和財產的管理。《物權法》第59條規定了應當由集體成員依照法定程序決定的事項。從我國各地農村集體土地管理的實踐看，無論是像華西村、南街村這樣的全國名村，還是經濟上落后的貧困村莊的村委會或者村集體經濟組織都實際管理著集體所有的財產，特別是土地財產，只不過管理的效果不一樣，管理好的村，就能更有效地實現集體成員的利益。
明確農民集體土地所有權的管理權能與集體土地制度完善的政策導向是一致的，是將十八屆三中全會所作《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》關于農村土地改革和完善的基本政策措施法律制度化的關鍵。
農民集體土地所有權管理權能的內容為：
（一）民主管理的內容，具體包括：制定農民集體財產管理規章和制度，民主選舉農民集體財產管理執行人員和管理監督人員，對農民集體財產管理中的重大事項的民主決策，民主監督。
（二）管理執行的內容，具體包括：依法對本集體所有的土地進行登記、管理好土地的登記簿冊和檔案，設置界標，防止土地被侵占。編制本集體土地利用規劃，依法對本集體的耕地、基本農田和村莊建設用地作出規劃，經本集體成員大會通過后，負責執行。依法制定和落實耕地、園地、林地、牧草地、水面、未利用地等資源性資產的保護措施，做好土地改良、水土保持、合理開發利用自然資源，防止土地退化和毀損。依據集體成員的意志和做出的決議，可以選擇本集體農用地的經營方式，可以實行集體統一經營，也可以實行集體成員的家庭承包經營與集體統一經營相結合的經營方式。在承包經營方式下，做好土地的發包和管理。管理本集體土地財產收益分配。管理好集體經營性建設用地、集體公共設施用地、宅基地等集體建設用地，做好集體經營性建設用地使用權的出讓、出租、出資、回收等事項；對于一戶超過兩處的宅基地或者全家農轉非后的原宅基地依法收回集體；對空閑宅基地宜復耕的應當恢復為耕地。
（三）管理監督的內容。管理監督的內容就是由農民集體所有權行使的管理監督主體對管理執行主體執行集體所有權的管理事務的具體監督事項。
集體成員參與集體所有權民主管理與集體所有權權能的民主行使是一致的，集體成員集體是集體土地所有權權能行使的決策主體。村民小組集體的民主管理和決策主體就由具有行為能力的村民小組集體成員或者由村民戶的代表構成。這兩種形式在實踐中是最普遍的主體構成形式。村集體成員中具有完全行為能力的全體成員或者成員代表構成村農民集體所有權行使的民主管理主體。在采用了公司制的現代經營模式的村集體，其民主管理主體則由集體成員以股東身份構成，以股東大會或者股東代表大會的形式行使民主管理的權利。在鄉鎮集體財產的民主管理中，應當以鄉鎮集體成員代表會議的形式行使。鄉鎮集體成員代表會議的代表可以由鄉鎮內各村集體推選的成員代表組成，也可以結合鄉鎮人民代表大會，由鄉鎮人大代表組成集體成員代表會議。
集體土地所有權權能行使的管理事項不僅是所有權的經濟管理，而且具有社會管理的屬性。因此，作為集體土地所有權的權能行使的代表主體不一定是純粹的集體經濟組織。村民委員會是村民自治組織，自治的內容包括政治自治，經濟自治，社會自治，因此，村民委員會并非單純的行政權力組織、政治組織，其所具有的綜合屬性恰好是其作為農民集體土地所有權權能行使主體的優勢，而非缺陷。我們不可能把村委會改造成純粹的集體經濟組織，而是在其作為集體土地所有權權能行使代表的情況下，要充分的發揮其經濟自治的功能，但同時也要發揮其政治自治、文化自治和社會管理自治的作用，更好地實現集體土地所有權的目的。即使農村集體經濟組織，其作為集體土地所有權權能的行使代表，也不僅僅是經濟組織，也肩負著社會組織的功能。社區性的集體經濟組織，一般都具有社區管理的職能。
關于農民集體土地所有權權能行使的代表主體，不能總是以村民委員會的自治組織性質否認其本應具有的經濟組織屬性，進而否認其作為農民集體所有權行使代表組織的合理性。對作為集體所有權行使代表組織的集體經濟組織，我們也不能將其看作純粹的集體經濟組織，而要注意其本應具有的社區性及其社會組織的管理屬性。集體土地所有權權能行使的代表組織不一定是純粹的集體經濟組織，集體土地所有權權能行使的代表組織應當全面實現集體土地所有權的經濟性、社會性目的。這就如同自然人擁有財產，作為自己的私有財產的所有權人，但并不因此喪失其社會倫理屬性，不會因此變為純粹的財產人、經濟人，而是要在財產支配的基礎上實現人的全面發展，這才是其所有權的目的。
村民小組集體土地所有權權能行使的監督，如果集體財產事務不多，可以不成立專門的監督組織，直接由村民民主監督，也可以設監事人監督；如果村民小組集體財產事務較多，則應成立集體財產監督小組監督。村集體財產由村民委員會作為權能行使代表直接執行管理的，應當由村民大會或者村民代表會議選舉成立村集體財產監督委員會對村委會的管理進行監督。如果村集體已經成立了集體經濟組織的，就由村民委員作為監督機構監督村集體經濟組織對集體財產管理事務的執行。如果村集體采用了全員持股的股份公司或者土地股份合作社的集體法人所有權模式的，公司或者合作社設立的監事會就是集體所有權的管理的監督主體，同時村委會也是集體所有權權能行使的監督主體，監事會是公司的內部監督，村委會是外部監督，二者可以并行監督。鄉鎮集體財產管理的監督主體應當是由鄉鎮集體成員代表大會選舉的成員組成的鄉鎮集體財產監督委員會。
文摘來源：《中國法學》2016年第2期
