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（簡本）

我國是一個(gè)洪澇災(zāi)害頻發(fā)的國家，主要江河中下游地區(qū)一般地勢低平、人口眾多、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，普遍存在洪水峰高量大，河道渲泄能力相對(duì)不足的矛盾，在修建水庫攔蓄洪水、加固江河堤防、擴(kuò)大河道排泄洪水能力構(gòu)建江河防洪減災(zāi)體系的同時(shí)，設(shè)置一定數(shù)量的蓄滯洪區(qū)，適時(shí)分蓄超額洪水，削減洪峰，是合理處理局部與全局關(guān)系，最大程度地減輕洪水災(zāi)害總體損失的重要措施。因此，蓄滯洪區(qū)是江河流域防洪減災(zāi)體系的重要組成部分。

新中國成立初期，政務(wù)院分別頒發(fā)了《關(guān)于治理淮河的決定》和《關(guān)于預(yù)防黃河異常洪水的決定》，確定在淮河和黃河上建設(shè)蓄滯洪區(qū)以分蓄超額洪水。此后，在制定主要江河流域綜合規(guī)劃、特大洪水防御方案時(shí)，根據(jù)構(gòu)建流域防洪減災(zāi)體系的需要，在主要江河安排了一批蓄滯洪區(qū)，這些蓄滯洪區(qū)在防御歷次大洪水中發(fā)揮了不可替代的重要作用，通過削減洪峰、蓄滯超額洪水，確保了中下游重要城市和重要防洪地區(qū)的安全，為流域防洪減災(zāi)作出了巨大貢獻(xiàn)。

我國主要的蓄滯洪區(qū)大多位于七大江河中下游平原地區(qū)，歷史上大都是洪水的自然滯蓄場所。隨著人口的不斷增加和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，對(duì)這些地區(qū)土地的開發(fā)利用程度不斷提高，天然湖泊洼地逐漸被無序圍墾和侵占，致使調(diào)蓄洪水能力大大降低。蓄滯洪區(qū)既要承擔(dān)蓄滯超額洪水的防洪任務(wù)，同時(shí)又是區(qū)內(nèi)居民賴以生存和發(fā)展的基地。但長期以來蓄滯洪區(qū)建設(shè)嚴(yán)重滯后，工程設(shè)施不全、安全設(shè)施不足，區(qū)內(nèi)居民的生命及財(cái)產(chǎn)安全得不到有效保障；社會(huì)管理較為薄弱，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，許多蓄滯洪區(qū)不斷被無序開發(fā)利用，使得調(diào)蓄洪水的能力逐漸降低；缺乏有效的扶持政策和引導(dǎo)措施，蓄滯洪區(qū)內(nèi)居民的民生問題沒有得到妥善解決，分蓄洪水與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的矛盾日益尖銳，已成為江河防洪減災(zāi)體系建設(shè)和管理中最薄弱的環(huán)節(jié)。這些問題和矛盾如果得不到及時(shí)解決，長期困擾蓄滯洪區(qū)發(fā)展的民生問題將無法得到解決；一旦發(fā)生流域性大洪水，將難以有效運(yùn)用蓄滯洪區(qū)，流域防洪能力將大大降低；同時(shí)，由于蓄滯洪區(qū)內(nèi)人口眾多，居民生活水平普遍較低，補(bǔ)償救助等保障體系不完善，一但分洪運(yùn)用，不僅損失和影響巨大，甚至可能影響社會(huì)穩(wěn)定。

蓄滯洪區(qū)的洪水災(zāi)害與一般地區(qū)洪水災(zāi)害相比具有不同的性質(zhì)和特點(diǎn)，蓄滯洪區(qū)分蓄洪水是為了維護(hù)流域全局和重點(diǎn)地區(qū)的利益，是一種社會(huì)公益性行為，洪水造成的損失是局部地區(qū)作出的一種犧牲。為了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，為了更加關(guān)注涉及人民切身利益的民生問題，切實(shí)加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)建設(shè)和管理工作，科學(xué)、合理和有效地運(yùn)用蓄滯洪區(qū)，確保流域整體防洪安全，為區(qū)內(nèi)居民創(chuàng)造良好的生存空間和發(fā)展環(huán)境，針對(duì)蓄滯洪區(qū)存在的問題，依據(jù)《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》等有關(guān)法律法規(guī)，按照黨中央、國務(wù)院有關(guān)文件精神，2005年9月，水利部以水規(guī)計(jì)［2005］425號(hào)文下發(fā)了《關(guān)于開展全國蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃的通知》組織開展全國蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃編制工作，在國務(wù)院已批復(fù)的七大江河流域防洪規(guī)劃確定的蓄滯洪區(qū)布局基礎(chǔ)上，遵照國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理的若干意見》（國辦發(fā)［2006］45號(hào)）的要求，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，根據(jù)人與自然和諧，給洪水以出路，全面規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧防洪保安與改善民生的理念；按照保障蓄滯洪區(qū)有效啟用、保障居民生命和主要財(cái)產(chǎn)安全、改善民生狀況、促進(jìn)區(qū)內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思路，從全局和戰(zhàn)略的高度，對(duì)我國主要江河蓄滯洪區(qū)的建設(shè)與管理作出總體部署，制定蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃方案。全國蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃工作由水利部規(guī)劃計(jì)劃司和國家防汛抗旱總指揮部辦公室組織，水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院為技術(shù)總負(fù)責(zé)單位，相關(guān)流域機(jī)構(gòu)按照總體安排負(fù)責(zé)完成本流域蓄滯洪區(qū)規(guī)劃編制工作，相關(guān)省、直轄市有關(guān)部門配合提供相關(guān)資料成果并參與涉及本省范圍內(nèi)蓄滯洪區(qū)的規(guī)劃工作。

全國蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃在以往工作的基礎(chǔ)上，全面調(diào)查、分析、總結(jié)了蓄滯洪區(qū)的新情況和存在的主要問題；根據(jù)江河流域防洪規(guī)劃，進(jìn)一步明確了蓄滯洪區(qū)的調(diào)整方案；按照分類指導(dǎo)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理的需要，對(duì)蓄滯洪區(qū)進(jìn)行了分類，以利于根據(jù)不同類型蓄滯洪區(qū)的特點(diǎn)制定適宜的管理政策、措施和采用不同的建設(shè)模式和標(biāo)準(zhǔn)，有針對(duì)性地指導(dǎo)蓄滯洪區(qū)的分類建設(shè)和分類管理；根據(jù)蓄滯洪區(qū)的洪水特點(diǎn)，對(duì)蓄滯洪區(qū)進(jìn)行了洪水風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，根據(jù)洪水風(fēng)險(xiǎn)程度劃分了洪水風(fēng)險(xiǎn)分區(qū)，為制定不同洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域居民避洪安置策略、確定安全建設(shè)模式和標(biāo)準(zhǔn)提供依據(jù)；針對(duì)分類蓄滯洪區(qū)的特點(diǎn)和分區(qū)洪水風(fēng)險(xiǎn)特性，研究制定了分類蓄滯洪區(qū)工程建設(shè)的目標(biāo)和任務(wù)，根據(jù)蓄滯洪區(qū)內(nèi)洪水風(fēng)險(xiǎn)研究提出了分區(qū)安全建設(shè)模式、措施和標(biāo)準(zhǔn)等；經(jīng)多方案比選，反復(fù)協(xié)調(diào)平衡，提出了蓄滯洪區(qū)工程建設(shè)、居民避洪安置和安全設(shè)施建設(shè)規(guī)劃成果；按照加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)管理，促進(jìn)區(qū)內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求，提出了加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)風(fēng)險(xiǎn)管理的思路，完善相關(guān)法規(guī)、政策、制度的建議。全國蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃是在反復(fù)協(xié)調(diào)平衡和綜合集成有關(guān)流域、省區(qū)規(guī)劃成果，開展有關(guān)蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)模式、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和管理制度等專題研究，系統(tǒng)評(píng)價(jià)蓄滯洪區(qū)洪水風(fēng)險(xiǎn)，比較各種建設(shè)與管理方案的基礎(chǔ)上，多次征求了有關(guān)單位和專家的意見后形成的。規(guī)劃成果包括《全國蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃》、各流域蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃。

第一節(jié) 蓄滯洪區(qū)基本情況

一、設(shè)置情況

根據(jù)國務(wù)院已批復(fù)的七大江河防洪規(guī)劃，調(diào)整完成后各流域設(shè)置的蓄滯洪區(qū)共94處，分布在長江、黃河、淮河、海河、松花江和珠江等6個(gè)流域，涉及北京、天津、河北、江蘇、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、吉林、黑龍江和廣東等13個(gè)省（直轄市）。流域蓄滯洪區(qū)設(shè)置見表1-1。

流域

長江

黃河

淮河

海河

松花江

珠江

名錄

荊江分洪區(qū)、涴市擴(kuò)大區(qū)、虎西備蓄區(qū)、人民大垸、圍堤湖、六角山、九垸、西官垸、安澧垸、澧南垸、安昌垸、安化垸、南頂垸、和康垸、南漢垸、民主垸、共雙茶、城西垸、屈原農(nóng)場、義和垸、北湖垸、集成安合、錢糧湖、建設(shè)垸、建新農(nóng)場、君山農(nóng)場、大通湖東、江南陸城、洪湖分洪區(qū)、杜家臺(tái)、西涼湖、東西湖、武湖、張渡湖、白潭湖、康山圩、珠湖圩、黃湖圩、方洲斜塘、華陽河

東平湖

濛洼、南潤段、城西湖、城東湖、瓦埠湖、老汪湖、泥河洼、老王坡、蛟停湖、黃墩湖、邱家湖、姜唐湖、壽西湖、董峰湖、湯漁湖、荊山湖、花園湖、楊莊、大逍遙、南四湖湖東滯洪區(qū)、洪澤湖周邊圩區(qū)（含鮑集圩）

永定河泛區(qū)、小清河分洪區(qū)、東淀、文安洼、賈口洼、蘭溝洼、寧晉泊、大陸澤、良相坡、長虹渠、柳圍坡、白寺坡、大名泛區(qū)、恩縣洼、盛莊洼、青甸洼、黃莊洼、大黃堡洼、三角淀、白洋淀、小攤坡、任固坡、共渠西、廣潤坡、團(tuán)泊洼、永年洼、獻(xiàn)縣泛區(qū)、崔家橋

月亮泡

潖江

處數(shù)

40

2

21

28

2

1

二、基本情況

94處蓄滯洪區(qū)總面積3.37萬km2，總蓄洪容積1073億m3，區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀總?cè)丝?656萬、耕地2590萬畝、GDP總量1090億元。規(guī)劃調(diào)整后的蓄滯洪區(qū)基本情況統(tǒng)計(jì)見表1-2。

長期以來，我國蓄滯洪區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展受到分洪蓄水的限制，區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀人均GDP遠(yuǎn)低于全國人均12300元的水平，區(qū)內(nèi)居民人均年收入普遍低于周邊地區(qū)平均水平。長江、黃河、淮河、松花江流域蓄滯洪區(qū)人均GDP只相當(dāng)于全國人均水平的35%左右。

表1-2 規(guī)劃調(diào)整后的94處蓄滯洪區(qū)現(xiàn)狀基本情況統(tǒng)計(jì)表

蓄滯洪區(qū)

（處數(shù)）

（km2）

（億m3）

（萬人）

面積

（萬畝）

（億元）

產(chǎn)值

（億元）

產(chǎn)值

（億元）

產(chǎn)量

（萬t）

資產(chǎn)

（億元）

94

33716.5

1073.5

1656.2

2589.9

1089.8

1407.2

524.0

1271.7

2055.6

長江

40

12036.0

589.7

632.5

711.8

278.5

367.7

210.9

358.1

811.3

黃河

2

2943.0

51.2

211.8

286.8

93.7

76.9

59.9

134.5

170.8

淮河

21

5283.8

165.8

268.6

448.6

121.5

65.9

78.7

301.3

255.1

海河

28

10693.4

197.9

521.2

1026.0

584.6

887.8

167.2

448.2

747.9

松花江

2

2680.0

64.8

16.4

110.0

7.0

5.3

5.9

26.0

68.5

珠江

1

80.3

4.1

5.9

6.7

4.6

3.6

1.6

3.6

2.0

三、分洪運(yùn)用情況

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1950～2004年期間，規(guī)劃范圍內(nèi)的蓄滯洪區(qū)共運(yùn)用了近395次，蓄滯洪水總量近1400億m3。1950～2004年期間各流域蓄滯洪區(qū)運(yùn)用情況及損失統(tǒng)計(jì)見表1-3。

表1-3 1950～2004年各流域蓄滯洪區(qū)運(yùn)用情況統(tǒng)計(jì)表

分蓄洪水次數(shù)

（次）

（億m3）

（天/次）

傷亡人數(shù)

（人/次）

財(cái)產(chǎn)損失

（億元/次）

395

1355.2

25

79

4.92

長江

58

512.2

25

123

13.09

黃河

1

4.0

72

2.60

淮河

200

311.0

18

45

0.35

海河

128

450.1

33

146

0.77

松花江

2

77.9

70

11.87

珠江

6

20

2.8

0.84

第二節(jié) 蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理狀況

一、建設(shè)現(xiàn)狀

目前，規(guī)劃的94處蓄滯洪區(qū)共修建圍堤和隔堤7617km，穿堤建筑物3020座，建有進(jìn)退洪控制設(shè)施的蓄滯洪區(qū)46處，共建有進(jìn)退水閘105座，修建口門36處；現(xiàn)狀共建有安全臺(tái)（村臺(tái)、順堤臺(tái)）7409萬m2，安全區(qū)（圍村埝）29175萬m2，救生臺(tái)273萬m2，避水樓和避水房153萬m2，已建撤退轉(zhuǎn)移道路4504km。區(qū)內(nèi)1656萬總?cè)丝谥惺芊趾樾钏苯佑绊懙木用裼?492萬人，占區(qū)內(nèi)總?cè)丝诘?0%，現(xiàn)狀已安置人口僅有344萬人。蓄滯洪區(qū)工程建設(shè)、安全設(shè)施建設(shè)和居民現(xiàn)狀安置情況分別見表1-4、表1-5和表1-6。

流域

堤防工程

進(jìn)退洪控制工程

堤防處數(shù)

堤坊長度

（km）

（座）

進(jìn)退水閘

（座）

（處）

405

7617.0

3020

46

105

36

長江

102

2764.1

960

6

8

黃河

9

447.6

33

2

10

淮河

110

1451.6

733

13

23

海河

141

2656.6

1234

24

60

36

松花江

26

241.6

22

1

4

珠江

17

55.5

38

表1-5 蓄滯洪區(qū)安全設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀情況統(tǒng)計(jì)表

安全臺(tái)

（村臺(tái)、順堤臺(tái)）

(萬m2)

（圍村埝）

(萬m2)

(萬m2)

(萬m2)

(萬m2)

(km)

7409.2

29175.4

273.3

59.4

93.9

4504.0

長江

411.4

2824.7

62.8

1882.7

黃河

301.8

152.4

476.3

淮河

487.1

21315.1

13.7

1.9

1079.6

海河

6208.9

5035.6

120.9

45.7

29.2

1065.4

表1-6 規(guī)劃94處蓄滯洪區(qū)居民現(xiàn)狀安置情況統(tǒng)計(jì)表

人口（萬人）

已安置居民（萬人）

總數(shù)

自然崗地

高地

淹沒區(qū)

安置總數(shù)

達(dá)標(biāo)安置

合計(jì)

1656.3

164.3

1491.9

344.1

144.8

長江

632.5

632.5

39.23

29.4

黃河

211.8

85.5

126.3

50.81

0.02

淮河

268.6

3.3

265.3

84.9

41.2

海河

521.2

69.1

452.1

169.1

74.2

松花江

16.4

6.3

10.1

珠江

5.9

0.3

5.6

注：安置總?cè)藬?shù)為安全設(shè)施內(nèi)現(xiàn)有人數(shù)；達(dá)標(biāo)安置人數(shù)指按規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)現(xiàn)有各類安全設(shè)施能達(dá)標(biāo)安置的人員數(shù)量

20世紀(jì)80年代末以來，隨著以《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》為主框架的我國水法規(guī)體系的不斷完善，先后出臺(tái)了《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》、《關(guān)于加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理的若干意見》、《國家蓄滯洪區(qū)運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)償資金管理規(guī)定》等法規(guī)、政策和行政規(guī)章，對(duì)蓄滯洪區(qū)的建設(shè)、管理、維護(hù)、運(yùn)用、補(bǔ)償?shù)茸鞒隽讼嚓P(guān)規(guī)定。天津、安徽、河北等省市也針對(duì)蓄滯洪區(qū)頒布了一些地方性法規(guī)，如《天津市蓄滯洪區(qū)管理?xiàng)l例》。

蓄滯洪區(qū)現(xiàn)行管理體制的基本架構(gòu)是各級(jí)水行政主管部門與各級(jí)地方政府有關(guān)部門相互配合，按職責(zé)、分工行使相應(yīng)管理職能。水行政主管部門主要負(fù)責(zé)蓄滯洪工程設(shè)施、安全設(shè)施的建設(shè)和管理以及防洪運(yùn)用和補(bǔ)償；蓄滯洪區(qū)的社會(huì)管理職能主要由政府其他相關(guān)部門承擔(dān)。現(xiàn)行蓄滯洪區(qū)管理模式主要有綜合管理、專門管理模式和職能分管等三種模式。綜合管理模式為蓄滯洪區(qū)當(dāng)?shù)卣O(shè)有綜合管理委員會(huì)，對(duì)蓄滯洪區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃和管理，對(duì)工程設(shè)施和安全設(shè)施的建設(shè)進(jìn)行協(xié)調(diào)與管理。專門管理模式是由當(dāng)?shù)卣O(shè)有專門的蓄滯洪區(qū)管理機(jī)構(gòu)，對(duì)蓄滯洪區(qū)工程設(shè)施和安全設(shè)施進(jìn)行專業(yè)管理，經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理主要由當(dāng)?shù)卣渌毮懿块T負(fù)責(zé)。職能分管模式，當(dāng)?shù)卣怀闪ｉT的管理機(jī)構(gòu)，蓄滯洪區(qū)的各類管理職能分別由地方政府各職能部門、各級(jí)水行政主管部門以及各級(jí)防汛機(jī)構(gòu)承擔(dān)。目前，絕大多數(shù)蓄滯洪區(qū)采取職能分管模式進(jìn)行管理。

蓄滯洪區(qū)既是蓄滯流域超額洪水的場所，又是區(qū)內(nèi)群眾賴以生存和發(fā)展的基地，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人口的增加，防洪安全與區(qū)內(nèi)發(fā)展的矛盾日益突出。目前，蓄滯洪區(qū)主要存在以下幾方面的問題：

1. 功能單一布局不盡合理，不適應(yīng)形勢的變化。我國現(xiàn)有的蓄滯洪區(qū)大多劃定于20世紀(jì)50～60年代，是為滿足防洪要求設(shè)置的。長期以來，重視和強(qiáng)調(diào)了單一的防洪功能，忽視了蓄滯洪區(qū)也是當(dāng)?shù)厝罕娚媾c發(fā)展的重要條件，以及生態(tài)環(huán)境功能。同時(shí)，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和江河防洪形勢的變化，許多蓄滯洪區(qū)的地位和作用有了相應(yīng)的改變，已不適應(yīng)新形勢要求。

2. 工程建設(shè)不到位，工程體系不完善。長期以來，由于蓄滯洪區(qū)建設(shè)投入嚴(yán)重不足，大部分蓄滯洪區(qū)的現(xiàn)有圍堤高程不夠、斷面不足，近半數(shù)蓄滯洪區(qū)未建設(shè)進(jìn)退洪控制設(shè)施或口門等工程，難以按規(guī)劃要求適時(shí)適量啟用，不僅影響分洪效果，甚至?xí)騺y防汛抗洪的部署，致使流域防洪體系的整體效益得不到有效發(fā)揮。

3. 安全建設(shè)嚴(yán)重不足，區(qū)內(nèi)居民缺乏安全保障。規(guī)劃的94處蓄滯洪區(qū)的分洪影響區(qū)內(nèi)，有安全保障或臨時(shí)安全措施保障的人口只占分洪蓄水影響總?cè)藬?shù)的23%，若按規(guī)劃的安全建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)達(dá)標(biāo)安置的人數(shù)僅占分洪蓄水影響總?cè)藬?shù)的9.7%，而且一些傳統(tǒng)安全避險(xiǎn)方式也已不適應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，一旦分洪運(yùn)用，必將涉及轉(zhuǎn)移大量人員，嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定。

4. 區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，居民生活貧困。由于分洪蓄水的影響和多年來一直沒有處理好蓄滯洪區(qū)防洪安全與區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一直較低，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯落后，生產(chǎn)、生活條件較差，居民生活仍很貧困，人均純收入僅為附近周邊其他居民的50%～60%，區(qū)內(nèi)治貧、保護(hù)與發(fā)展的矛盾越來越突出。

5. 政策法規(guī)不健全，風(fēng)險(xiǎn)管理制度尚未建立。對(duì)蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)調(diào)節(jié)的各類法規(guī)政策體系還很不完善，缺乏對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)行為具有法律效力的具體規(guī)定，所在地各級(jí)政府缺少具體的配套法規(guī)和制度。對(duì)蓄滯洪區(qū)具體范圍的劃定及其風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等基礎(chǔ)工作尚未開展，不同類型蓄滯洪區(qū)土地利用的風(fēng)險(xiǎn)管理制度尚未建立。

6. 社會(huì)管理薄弱，不適應(yīng)綜合管理的要求。由于多年來對(duì)蓄滯洪區(qū)地位、作用認(rèn)識(shí)不一，對(duì)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理重視不夠，缺少相應(yīng)的政策和具有法律效力的規(guī)定以及強(qiáng)有力的政策手段；存在多部門管理存在事權(quán)不明、責(zé)任不清的種種弊端，大部分蓄滯洪區(qū)都存在工程維護(hù)和社會(huì)管理資金不落實(shí)、管理不到位、缺乏管理手段、管理技術(shù)水平低等問題。

7. 社會(huì)保障體系不完善，缺乏有效的救助扶持機(jī)制。2000年國務(wù)院頒布的《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》，僅對(duì)區(qū)內(nèi)常住居民蓄滯洪損失給予一定程度的補(bǔ)償，對(duì)區(qū)內(nèi)水毀的公共設(shè)施如機(jī)關(guān)、學(xué)校、醫(yī)院及基礎(chǔ)設(shè)施沒有相應(yīng)的補(bǔ)償規(guī)定。由于忽視了蓄滯洪區(qū)是當(dāng)?shù)厝罕娚婧桶l(fā)展的重要條件，還沒有形成全面、系統(tǒng)的救助補(bǔ)償機(jī)制和社會(huì)保障體系，缺乏扶持機(jī)制和政策。

第一節(jié) 指導(dǎo)思想及基本原則

一、指導(dǎo)思想

蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃要以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，堅(jiān)持以人為本，堅(jiān)持人與自然和諧，堅(jiān)持流域防洪減災(zāi)能力整體提高，堅(jiān)持設(shè)置科學(xué)、功能合理，要遵循自然、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，按照構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的要求，采取法律、經(jīng)濟(jì)、行政、工程、科技等綜合措施，加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理，使蓄滯洪區(qū)安全設(shè)施齊全、調(diào)度運(yùn)行規(guī)范、補(bǔ)償扶持及時(shí)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)，確保蓄滯洪區(qū)內(nèi)人民群眾生命安全和防洪保安功能實(shí)現(xiàn)，保障流域防洪安全，合理利用蓄滯洪區(qū)內(nèi)土地資源。在切實(shí)提高流域整體防洪減災(zāi)能力的同時(shí)，促進(jìn)蓄滯洪區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使蓄滯洪區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與蓄滯洪區(qū)特殊地位相適應(yīng)、與地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)。

1. 全面規(guī)劃，合理布局。按照構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，以及保障流域和區(qū)域防洪安全的要求，全面規(guī)劃蓄滯洪區(qū)的工程建設(shè)、安全建設(shè)、管理制度建設(shè)。根據(jù)各類蓄滯洪區(qū)特點(diǎn)和不同洪水風(fēng)險(xiǎn)分布情況，合理布局蓄滯洪區(qū)的工程和安全建設(shè)，妥善安置不同風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的人口。蓄滯洪區(qū)工程和安全設(shè)施規(guī)劃建設(shè)方案要與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃相協(xié)調(diào)、銜接。

2. 統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)發(fā)展。根據(jù)流域防洪形勢的變化，做好蓄滯洪區(qū)調(diào)整；統(tǒng)籌流域和區(qū)域洪水出路安排，合理設(shè)置蓄滯洪區(qū)，科學(xué)進(jìn)行分類分區(qū)；統(tǒng)籌分洪和發(fā)展的需要，處理好分蓄洪水、保障居民生命財(cái)產(chǎn)安全、改善民生狀況和區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系。

3. 因地制宜，突出重點(diǎn)。根據(jù)蓄滯洪區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)程度和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，制定相應(yīng)的蓄滯洪區(qū)防洪工程、安全設(shè)施建設(shè)方案和管理制度與政策建議；以江河流域防洪體系中作用突出、使用較為頻繁的蓄滯洪區(qū)、洪水風(fēng)險(xiǎn)較大的區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)，加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)建設(shè)。

4. 建管并重，分級(jí)負(fù)責(zé)。在加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)建設(shè)的同時(shí)，加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)的社會(huì)管理和公共服務(wù)，按照依法行政的要求，建立和健全管理機(jī)構(gòu)，明確各級(jí)政府和部門對(duì)蓄滯洪區(qū)建設(shè)、管理和設(shè)施維護(hù)的職責(zé)，切實(shí)加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)管理，確保蓄滯洪區(qū)能適時(shí)、有效運(yùn)用。

一、建設(shè)與管理目標(biāo)

按照構(gòu)建江河流域防洪減災(zāi)體系的需要，利用20年左右的時(shí)間，建設(shè)較完備的防洪工程和較齊全的安全設(shè)施，能夠保障防洪安全和蓄滯洪區(qū)居民生命安全；建立較為完善的蓄滯洪區(qū)管理制度，健全蓄滯洪區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制，能有效規(guī)范和調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，既合理利用資源，也能主動(dòng)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，有效減免損失；結(jié)合社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，基本形成適應(yīng)蓄滯洪區(qū)特點(diǎn)的可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)社會(huì)體系，提高區(qū)內(nèi)居民的生活水平，改善民生狀況，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。通過加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理，逐步實(shí)現(xiàn)有效分蓄洪水，提高流域整體防洪減災(zāi)能力，保障居民生命財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

利用10年左右的時(shí)間，基本完成使用頻繁、洪水風(fēng)險(xiǎn)較高、在流域防洪中作用突出的蓄滯洪區(qū)的建設(shè)任務(wù)，確保能夠適時(shí)適量運(yùn)用，可及時(shí)、有效地發(fā)揮其蓄滯洪水的功能；蓄滯洪區(qū)內(nèi)重度風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的居民能夠得到妥善安置，居民安全基本有保障，區(qū)內(nèi)居民的生產(chǎn)生活條件得到改善；初步建立較為完善的蓄滯洪區(qū)管理體制、管理制度和運(yùn)行機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)防洪管理向風(fēng)險(xiǎn)管理、從專業(yè)管理向社會(huì)綜合管理與專業(yè)管理相結(jié)合轉(zhuǎn)變，改善區(qū)內(nèi)民生狀況，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；使蓄滯洪區(qū)防洪安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的矛盾得到緩解，使蓄滯洪區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)朝著良性方向發(fā)展。

1. 建立完備可靠的蓄洪控制工程體系。重點(diǎn)加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)圍堤、分區(qū)隔堤和進(jìn)退洪設(shè)施為主的分蓄洪控制設(shè)施，逐步形成體系完善、設(shè)施齊全、分區(qū)合理、調(diào)控靈活、運(yùn)用自如的蓄滯洪控制工程體系，保障蓄滯洪區(qū)能適時(shí)適量運(yùn)用。

2. 建立有效的生命財(cái)產(chǎn)安全保障體系。根據(jù)分類蓄滯洪區(qū)和不同區(qū)域的洪水風(fēng)險(xiǎn)狀況，因地制宜地分別采取區(qū)外安置、區(qū)內(nèi)安置或臨時(shí)避洪等安全建設(shè)模式，進(jìn)行安全設(shè)施建設(shè)，逐步將居住在高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的居民轉(zhuǎn)到較為安全的區(qū)域，確保居民的生命安全、改善民生、保障正常生活，避免經(jīng)常性、大范圍的群眾撤退轉(zhuǎn)移。

3. 建立較為完善的蓄滯洪區(qū)風(fēng)險(xiǎn)管理體系。建立健全蓄滯洪區(qū)洪水風(fēng)險(xiǎn)管理制度，會(huì)同有關(guān)部門制定完善蓄滯洪區(qū)社會(huì)管理的法律法規(guī)體系。完善綜合管理與專業(yè)管理相結(jié)合的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，有效管理蓄滯洪工程和防洪安全設(shè)施。正確評(píng)估蓄滯洪區(qū)在各種運(yùn)用條件下的洪水災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)人口、土地、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等社會(huì)活動(dòng)，實(shí)施分類與分區(qū)相結(jié)合的風(fēng)險(xiǎn)管理。

4. 提出符合蓄滯洪區(qū)特點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)體系調(diào)整建議。研究確定與蓄滯洪區(qū)洪水風(fēng)險(xiǎn)相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，合理利用區(qū)內(nèi)土地資源，制定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的相關(guān)政策，提出引導(dǎo)調(diào)整區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)布局的相關(guān)建議；研究制定蓄滯洪區(qū)扶貧和補(bǔ)償?shù)确矫娴恼撸⑸鐣?huì)化保障體系和洪澇災(zāi)害損失保險(xiǎn)體系。

第一節(jié) 蓄滯洪區(qū)分類

一、分類原則

根據(jù)國務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)的《關(guān)于加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理的若干意見》的有關(guān)原則，綜合考慮蓄滯洪區(qū)在防洪體系中的地位和作用、所處的地理位置、管理調(diào)度權(quán)限等將蓄滯洪區(qū)分為重要蓄滯洪區(qū)、一般蓄滯洪區(qū)、蓄滯洪保留區(qū)3類。

重要蓄滯洪區(qū)：在保障流域和區(qū)域整體防洪安全中地位和作用十分突出，涉及省際間防洪安全，對(duì)保護(hù)重要城市、地區(qū)和重要設(shè)施極為重要，由國務(wù)院、國家防汛抗旱總指揮部或流域防汛抗旱總指揮部調(diào)度，運(yùn)用幾率較高的蓄滯洪區(qū)。

一般蓄滯洪區(qū)：對(duì)保護(hù)重要支流、局部地區(qū)或一般地區(qū)的防洪安全有重要作用，由流域防汛抗旱總指揮部或省級(jí)防汛指揮機(jī)構(gòu)調(diào)度，運(yùn)用幾率相對(duì)較低的蓄滯洪區(qū)。

蓄滯洪保留區(qū)：為防御流域超標(biāo)準(zhǔn)洪水而設(shè)置的蓄滯洪區(qū)，以及運(yùn)用幾率低、但暫時(shí)還不能取消仍需要保留的蓄滯洪區(qū)。

按照蓄滯洪區(qū)分類原則，在規(guī)劃的94處蓄滯洪區(qū)中劃定為重要蓄滯洪區(qū)的有33處，一般蓄滯洪區(qū)41處，蓄滯洪保留區(qū)20處，分別占蓄滯洪區(qū)總處數(shù)的35%、44%和21%。重要蓄滯洪區(qū)總面積1.43萬km2，占全國蓄滯洪區(qū)總面積的42%；相應(yīng)設(shè)計(jì)滯洪水位的蓄洪容積506億m3，占總?cè)莘e的47%。區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀人口672萬，耕地1199萬畝，GDP 565億元，分別占全國蓄滯洪區(qū)總量的41%，46%，52%。一般蓄滯洪區(qū)總面積1.33萬km2，占全國蓄滯洪區(qū)總面積的39%；蓄洪容積385億m3，約占總?cè)莘e的36%；區(qū)內(nèi)人口603萬人，占全國蓄滯洪區(qū)總?cè)丝诘?6%，耕地和GDP分別占蓄滯洪區(qū)總量的34%和30%。蓄滯洪保留區(qū)面積、容積占全國蓄滯洪區(qū)總量的18%、17%，區(qū)內(nèi)人口、耕地、GDP分別占全國蓄滯洪區(qū)總量的23%、19%、18%。各流域蓄滯洪區(qū)分類情況和基本情況統(tǒng)計(jì)分別見表3-1。

流域

蓄滯洪區(qū)處數(shù)

重要蓄滯洪區(qū)

一般蓄滯洪區(qū)

蓄滯洪保留區(qū)

名錄

處

名錄

處

名錄

處

長江

40

荊江分洪區(qū)、洪湖、錢糧湖、共雙茶、大通湖東、民主、西官、圍堤湖、城西、澧南、杜家臺(tái)、康山、建設(shè)

建新、九垸、屈原、江南陸城、西涼湖、武湖、張渡湖、白潭湖、華陽河、珠湖、黃湖、方州斜塘

涴市擴(kuò)大區(qū)、人民大垸、虎西備蓄區(qū)、君山、集成安合、南漢、和康、安澧、安昌、安化、南頂、六角山、義合、北湖、東西湖

黃河

2

東平湖

1

北金堤

1

淮河

21

蒙洼、城西湖、城東湖、邱家湖、姜唐湖、壽西湖、荊山湖、湯漁湖、花園湖

南潤段、董峰湖、瓦埠湖、泥河洼、楊莊、老王坡、蛟停湖、老汪湖、黃墩湖、大逍遙、南四湖湖東滯洪區(qū)、洪澤湖周邊圩區(qū)（含鮑集圩）

海河

28

永定河泛區(qū)、小清河分洪區(qū)、白洋淀、東淀、大陸澤、寧晉泊、獻(xiàn)縣泛區(qū)、恩縣洼、文安洼、賈口洼

蘭溝洼、大名泛區(qū)、白寺坡、青甸洼、大黃堡洼、黃莊洼、盛莊洼、永年洼、柳圍坡、廣潤坡、良相坡、長虹渠、共渠西、崔家橋

小灘坡、任固坡、三角淀、團(tuán)泊洼

4

松花江

2

月亮泡、胖頭泡

2

珠江

1

潖江

1

合計(jì)

94

33

41

20

第二節(jié) 蓄滯洪區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)

為有針對(duì)性地指導(dǎo)不同風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)安全設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，本次規(guī)劃根據(jù)蓄滯洪區(qū)洪水特性、地形地貌，在調(diào)查區(qū)內(nèi)人口、財(cái)產(chǎn)分布的基礎(chǔ)上，對(duì)94處蓄滯洪區(qū)的洪水風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了統(tǒng)一分析、評(píng)價(jià)，并劃定了風(fēng)險(xiǎn)分區(qū)。

綜合考慮蓄滯洪區(qū)運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)和蓄洪淹沒水深，同時(shí)考慮蓄洪淹沒歷時(shí)的長短、啟用標(biāo)準(zhǔn)與運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)之間的差異等因素，分析確定洪水風(fēng)險(xiǎn)度（R）。并將洪水風(fēng)險(xiǎn)程度分為重度風(fēng)險(xiǎn)（R≥1.5）、中度風(fēng)險(xiǎn)（0.5≤R＜1.5＝和輕度風(fēng)險(xiǎn)（R＜0.5＝）3個(gè)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。基本風(fēng)險(xiǎn)度見表3-2。

運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)

（重現(xiàn)期，年）

0.5

1

1.5

2

2.5

3.0

3.5

4

4.5

5

10

0.50

1.00

1.50

2.00

2.50

3.00

3.50

4.00

4.50

5.00

20

0.25

0.50

0.75

1.00

1.25

1.50

1.75

2.00

2.25

2.50

30

0.17

0.33

0.50

0.67

0.83

1.00

1.17

1.33

1.50

1.67

40

0.12

0.25

0.38

0.50

0.63

0.75

0.88

1.00

1.13

1.25

50

0.10

0.20

0.30

0.40

0.50

0.60

0.70

0.80

0.90

1.00

100

0.05

0.10

0.15

0.20

0.25

0.30

0.35

0.40

0.45

0.50

注：基本風(fēng)險(xiǎn)度為不考慮淹沒歷時(shí)、啟用標(biāo)準(zhǔn)與運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)不同等因素影響的風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)。表中深灰色為重度風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，淺灰色為中度風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，白色為輕度風(fēng)險(xiǎn)區(qū)

按上述風(fēng)險(xiǎn)分析方法和擬定的風(fēng)險(xiǎn)度標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)受分洪淹沒影響的風(fēng)險(xiǎn)區(qū)洪水風(fēng)險(xiǎn)程度進(jìn)行了分析評(píng)價(jià)。結(jié)果表明，在整個(gè)分洪淹沒影響范圍內(nèi)（94處蓄滯洪區(qū)中受分洪淹沒影響的風(fēng)險(xiǎn)區(qū)面積為3.09萬km2），重度風(fēng)險(xiǎn)區(qū)面積有1.01萬km2，內(nèi)有人口452萬人，分別占風(fēng)險(xiǎn)區(qū)總面積、總?cè)丝诘?3%、30%；中度風(fēng)險(xiǎn)區(qū)面積1.10萬km2、人口586萬人，占風(fēng)險(xiǎn)區(qū)總面積的36%、總?cè)丝诘?0%；輕度風(fēng)險(xiǎn)區(qū)面積0.97萬km2，占風(fēng)險(xiǎn)區(qū)總面積的31%，輕度風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的人口454萬人，占風(fēng)險(xiǎn)區(qū)總?cè)丝诘?0%。風(fēng)險(xiǎn)分析成果統(tǒng)計(jì)見表3-3。

表3-3 全國蓄滯洪區(qū)現(xiàn)狀風(fēng)險(xiǎn)分析成果統(tǒng)計(jì)表

風(fēng)險(xiǎn)區(qū)面積（km2）

風(fēng)險(xiǎn)區(qū)人口（萬人）

輕度

中度

重度

小計(jì)

輕度

中度

重度

小計(jì)

合計(jì)

9747

11016

10118

30880

454

586

452

1492

長江

895.6

4255.0

6885.4

12036

56.5

250.3

325.7

633

黃河

1306.4

425.1

9.5

1741

100.0

24.8

1.5

126

淮河

1518.4

1524.2

2213.6

5256

103.7

82.3

79.4

265

海河

3915.3

4631.0

945.1

9491

181.8

226.8

43.5

452

松花江

2106.1

169.6

2276

9.9

0.2

10

珠江

5.1

10.5

64.2

80

1.6

2.0

2.0

6

蓄滯洪區(qū)最為集中的長江、淮河與海河流域，蓄滯洪區(qū)內(nèi)大部分為重度和中度風(fēng)險(xiǎn)區(qū)。

從全國蓄滯洪區(qū)范圍來看，運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)在20年一遇及以下蓄滯洪區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)區(qū)總?cè)丝谟?96萬人，其中，位于重度風(fēng)險(xiǎn)區(qū)內(nèi)的有253萬人，約占風(fēng)險(xiǎn)區(qū)總?cè)丝?1%；運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)20年一遇至50年一遇蓄滯洪區(qū)內(nèi)有199萬人處于重度風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，約占其風(fēng)險(xiǎn)區(qū)總?cè)丝诘?3%。不同標(biāo)準(zhǔn)蓄滯洪區(qū)風(fēng)險(xiǎn)分析成果見表3-4。

表3-4 全國蓄滯洪區(qū)不同運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)蓄滯洪區(qū)風(fēng)險(xiǎn)分析成果統(tǒng)計(jì)表

（年一遇）

風(fēng)險(xiǎn)區(qū)人口（萬人）

輕度

中度

重度

小計(jì)

輕度

中度

重度

小計(jì)

P≤20

1867.4

2776.0

6291.1

10935

88.5

154.8

252.7

496

20＜P＜50

1357.6

3433.9

3826.7

8618

87.4

179.4

199.3

466

P≥50

6521.7

4805.6

11327

277.7

252.1

530

合 計(jì)

9747

11015

10118

30880

454

586

452

1492

不同類型蓄滯洪區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)狀況顯示，總體上重要蓄滯洪區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大。33處重要蓄滯洪區(qū)在設(shè)計(jì)滯洪水位以下受分洪淹沒影響的風(fēng)險(xiǎn)區(qū)面積1.32萬km2，內(nèi)有人口622萬人。在重要蓄滯洪區(qū)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)范圍內(nèi)存在有較高的洪水風(fēng)險(xiǎn)，其重度風(fēng)險(xiǎn)區(qū)面積所占比例達(dá)42.1%，重度風(fēng)險(xiǎn)區(qū)有人口227萬，所占比例達(dá)36.5%；中度風(fēng)險(xiǎn)區(qū)面積所占比例為37.4%，中度風(fēng)險(xiǎn)區(qū)內(nèi)人口269萬，所占比例為43.2%；輕度風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的面積和人口均只占20.5％和20.3%。分類蓄滯洪區(qū)風(fēng)險(xiǎn)分析成果見表3-5。從風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的角度看，重要和一般蓄滯洪區(qū)中1.0萬 km2重度風(fēng)險(xiǎn)區(qū)內(nèi)的452萬人、重要蓄滯洪區(qū)的0.50萬km2中度風(fēng)險(xiǎn)區(qū)內(nèi)的269萬人是安全建設(shè)的關(guān)注對(duì)象。

表3-5 分類蓄滯洪區(qū)現(xiàn)狀風(fēng)險(xiǎn)分析成果統(tǒng)計(jì)表

處

風(fēng)險(xiǎn)區(qū)面積（km2）

風(fēng)險(xiǎn)區(qū)人口（萬人）

輕度

中度

重度

小計(jì)

輕度

中度

重度

小計(jì)

重要

33

2710

4953

5581

13244

126

269

227

622

一般

41

4180

3903

4537

12619

152

192

225

569

保留

20

2857

2160

5017

176

125

301

合計(jì)

94

9747

11015

10118

30880

454

586

452

1492

第四節(jié) 規(guī)劃思路與對(duì)策

一、總體思路

根據(jù)流域防洪安全對(duì)蓄滯洪區(qū)分洪的要求，除規(guī)劃保留的蓄滯洪區(qū)外，均需要在流域防御目標(biāo)洪水時(shí)承擔(dān)分蓄洪水的任務(wù)，部分蓄滯洪區(qū)甚至在常遇洪水時(shí)也要承擔(dān)分蓄洪水的任務(wù)。因此，蓄滯洪區(qū)將是我國在未來相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)必須要采取的犧牲局部利益、保障全局安全的防洪措施。蓄滯洪區(qū)一要安全分蓄洪水，二要發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，三要綜合利用資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境，隨著蓄滯洪區(qū)內(nèi)人口逐漸增加和發(fā)展的要求越來越高，分洪蓄水和居民安居、社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾將日漸尖銳。在蓄滯洪區(qū)建設(shè)和管理工作中，必須以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，按照以人為本，人與自然和諧的思路進(jìn)行蓄滯洪區(qū)建設(shè)和管理。要在充分認(rèn)識(shí)蓄滯洪區(qū)特殊性的基礎(chǔ)上，針對(duì)不同類型蓄滯洪區(qū)以及不同區(qū)域的洪水風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，分類分區(qū)提出蓄滯洪區(qū)工程建設(shè)、安全設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)管理的思路與對(duì)策，重點(diǎn)處理好以下關(guān)系：一是要處理好流域整體與蓄滯洪區(qū)局部的關(guān)系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域整體防洪安全與蓄滯洪區(qū)建設(shè)。二是要以人為本，協(xié)調(diào)處理好人與自然的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧。三是要根據(jù)蓄滯洪區(qū)在流域防洪中的整體風(fēng)險(xiǎn)和蓄滯洪區(qū)內(nèi)的具體風(fēng)險(xiǎn)分布狀況，因時(shí)因地制宜地制定切實(shí)可行的對(duì)策措施和土地利用方式。

要按照蓄滯洪區(qū)的運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)和分蓄洪水的具體任務(wù)要求，合理確定圍堤、隔堤等工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、等級(jí)，合理確定進(jìn)退洪控制設(shè)施的形式和規(guī)模；結(jié)合水資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和地質(zhì)災(zāi)害防治的要求，合理確定分洪口門位置和蓄滯洪區(qū)進(jìn)洪與排水通道；在經(jīng)濟(jì)技術(shù)比較的基礎(chǔ)上，擬定工程建設(shè)方案，提出重要工程建設(shè)安排。對(duì)于運(yùn)用頻繁的蓄滯洪區(qū)，其工程建設(shè)主要內(nèi)容是按照合理的標(biāo)準(zhǔn)加固圍堤、修建隔堤，建設(shè)必要的進(jìn)退洪設(shè)施或口門；對(duì)于運(yùn)用幾率相對(duì)較低的蓄滯洪區(qū)，工程建設(shè)以加固臨水側(cè)圍堤和隔堤為主，必要時(shí)建設(shè)固定的進(jìn)退洪控制閘和口門；對(duì)于洪水來源復(fù)雜，面積較大、人口較多、差異較大的蓄滯洪區(qū)，其調(diào)度運(yùn)用可能涉及地區(qū)間的利益矛盾，要針對(duì)不同量級(jí)洪水蓄洪的需要，建設(shè)分區(qū)隔堤，明確隔堤位置、確定分洪口門，實(shí)行分區(qū)調(diào)度應(yīng)用，避免小水大淹。對(duì)于運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)在50年一遇以上的蓄滯洪區(qū)以及蓄滯洪保留區(qū)，原則上只對(duì)存在安全隱患的臨水側(cè)堤坊工程進(jìn)行加固建設(shè)。

根據(jù)蓄滯洪區(qū)的運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)和洪水風(fēng)險(xiǎn)程度、風(fēng)險(xiǎn)分區(qū)，確定居民避洪安置方向和安全建設(shè)格局，研究制定主要安全設(shè)施、避洪設(shè)施的建設(shè)模式和方案。對(duì)于運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低的蓄滯洪區(qū)，對(duì)其重度風(fēng)險(xiǎn)區(qū)居民，盡可能創(chuàng)造條件實(shí)施外遷或進(jìn)行區(qū)內(nèi)永久性避洪安置，使居民能夠得到有效的安全保障，在分蓄洪水時(shí)能較為正常、穩(wěn)定地生活；在中度、輕度風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，綜合考慮耕作距離、區(qū)內(nèi)或周邊有無城鎮(zhèn)和中心村、附近有無崗地、有無吹填土源以及洪水預(yù)見期長短等條件進(jìn)行避洪安置方式的合理比選，主要采取安全區(qū)（圍村埝、保莊圩）和安全臺(tái)（村臺(tái)、莊臺(tái)）等方式實(shí)施區(qū)內(nèi)永久性安置。對(duì)于運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較高的蓄滯洪區(qū)，在其淹沒水深較深的重度風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，以采取區(qū)內(nèi)安置方式實(shí)施永久性避洪安置為主；對(duì)中度、輕度風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，以分洪臨時(shí)撤退措施為主進(jìn)行避洪安置，建設(shè)相應(yīng)的臨時(shí)和應(yīng)急避洪設(shè)施，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)“道路村村通”規(guī)劃，修建撤退道路、橋梁、碼頭，建設(shè)完善通信預(yù)警系統(tǒng)，將來結(jié)合推行洪水保險(xiǎn)等措施。對(duì)蓄滯洪保留區(qū)、運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)50年一遇以上的蓄滯洪區(qū)，原則上不再規(guī)劃安全建設(shè)，研究推行洪水保險(xiǎn)，確有需要的可適當(dāng)修建部分撤退道路和配套橋梁。

按照不同風(fēng)險(xiǎn)程度對(duì)蓄滯洪區(qū)人口、土地、產(chǎn)業(yè)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分區(qū)管理。實(shí)行最嚴(yán)格的人口控制和管理政策，科學(xué)合理地利用水土資源，通過法律、經(jīng)濟(jì)、行政等多種措施，鼓勵(lì)人口外遷和向低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)遷移，限制人口遷入并逐步減少高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的人口數(shù)量，合理發(fā)揮土地的多種功能，發(fā)展以農(nóng)業(yè)為主的相關(guān)產(chǎn)業(yè)。重度風(fēng)險(xiǎn)區(qū)嚴(yán)禁人員遷入，鼓勵(lì)外遷，嚴(yán)格控制建設(shè)，鼓勵(lì)發(fā)展耐水作物，充分發(fā)揮其生態(tài)功能和蓄水作用。中度風(fēng)險(xiǎn)區(qū)繼續(xù)發(fā)揮其耕地功能，合理調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)機(jī)械化、集約化。輕度風(fēng)險(xiǎn)區(qū)可適當(dāng)放寬限制條件，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)，在符合防洪安全的情況下，適當(dāng)扶持、發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活水平的提高。還可結(jié)合當(dāng)?shù)厮临Y源優(yōu)勢，積極發(fā)展特色觀光旅游業(yè)等。

各蓄滯洪區(qū)要在政府的領(lǐng)導(dǎo)下，會(huì)同有關(guān)部門科學(xué)制訂基于洪水風(fēng)險(xiǎn)的蓄滯洪區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控、市場引導(dǎo)的作用，通過建立財(cái)稅、行政、金融等多種優(yōu)惠扶持政策，調(diào)整區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使之適應(yīng)蓄洪運(yùn)用的要求。結(jié)合社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，增加對(duì)安全設(shè)施、農(nóng)業(yè)開發(fā)、教育、交通、衛(wèi)生等方面的投入。

第一節(jié) 工程建設(shè)

蓄滯洪區(qū)工程建設(shè)主要包括圍堤、隔堤和進(jìn)退洪控制設(shè)施的建設(shè)等，是保障蓄滯洪區(qū)能夠正常運(yùn)用，及時(shí)有效地蓄滯洪水的需要。按照提高流域整體防洪能力、保障流域全局防洪安全的要求和工程建設(shè)的思路擬定建設(shè)方案。

1. 蓄滯洪區(qū)工程建設(shè)方案的擬定以蓄滯洪區(qū)承擔(dān)的防洪任務(wù)和啟用標(biāo)準(zhǔn)為主要依據(jù)，規(guī)劃重點(diǎn)是啟用幾率較高、在流域防洪體系中作用突出的蓄滯洪區(qū)，特別是運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)在20年一遇以下使用較頻繁的蓄滯洪區(qū)，要在現(xiàn)有蓄滯洪工程基礎(chǔ)上完善工程體系，根據(jù)安全分、蓄洪水的需要，合理規(guī)劃新建、改（擴(kuò)）建圍堤、隔堤、進(jìn)退洪控制設(shè)施和進(jìn)洪與排水通道等工程。對(duì)于蓄滯洪保留區(qū)和其他運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)在50年一遇以上的蓄滯洪區(qū)，除對(duì)存在安全隱患的臨水側(cè)堤防進(jìn)行加固外，原則上不安排其他工程建設(shè)。

2. 圍堤工程的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要根據(jù)其防洪、蓄滯洪任務(wù)，保護(hù)對(duì)象的重要程度，失事后造成的危害與損失大小合理確定。

3. 為使蓄滯洪區(qū)能夠靈活應(yīng)用，盡量減少分洪蓄水影響，減輕洪水損失，對(duì)蓄洪淹沒范圍、容積較大，并有條件實(shí)行分區(qū)調(diào)度運(yùn)行的蓄滯洪區(qū)要建設(shè)必要的隔堤，分區(qū)隔堤的等級(jí)參照圍堤標(biāo)準(zhǔn)確定，一般不高于蓄滯洪區(qū)圍堤等級(jí)。

4. 進(jìn)退洪控制設(shè)施的建設(shè)形式和規(guī)模要根據(jù)蓄滯洪區(qū)的作用、運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)和功能等合理確定。

1. 圍堤建設(shè)方案

規(guī)劃建設(shè)的蓄滯洪區(qū)圍堤工程主要集中在重要蓄滯洪區(qū)和一般蓄滯洪區(qū)，蓄滯洪保留區(qū)不再安排新建圍堤，遠(yuǎn)期適時(shí)安排有安全隱患的臨水圍堤加固。規(guī)劃建設(shè)的蓄滯洪區(qū)圍堤主要分布在長江和海河。規(guī)劃圍堤中，運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)在20年一遇及以下的蓄滯洪區(qū)圍堤是近期建設(shè)的重點(diǎn)。

對(duì)長江洪湖、黃河?xùn)|平湖、海河寧晉泊和文安洼、淮河城西湖等蓄滯洪區(qū)擬定采取分區(qū)運(yùn)用方式的蓄滯洪區(qū)規(guī)劃建設(shè)隔堤。

規(guī)劃建設(shè)進(jìn)退洪控制閘和溢流堰、裹頭等進(jìn)退洪設(shè)施，根據(jù)分洪蓄水的實(shí)際需要在部分蓄滯洪區(qū)預(yù)留臨時(shí)扒口位置。規(guī)劃建設(shè)的蓄滯洪區(qū)進(jìn)退洪控制工程主要集中在重要蓄滯洪區(qū)和一般蓄滯洪區(qū)。

蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)的目的是保障蓄滯洪區(qū)內(nèi)居民在分洪蓄水時(shí)的生命安全，對(duì)區(qū)內(nèi)居民進(jìn)行避洪安置。依據(jù)分類分區(qū)蓄滯洪區(qū)的洪水特點(diǎn)與風(fēng)險(xiǎn)分區(qū)及人口與財(cái)產(chǎn)分布情況，有針對(duì)性地確定居民避洪安置方向和安全建設(shè)模式，確定主要安全設(shè)施、避洪設(shè)施建設(shè)的格局和規(guī)模，制定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)方案。

（一）安全模式與標(biāo)準(zhǔn)

本次規(guī)劃對(duì)避洪安置和安全建設(shè)分別擬定了區(qū)外安置、區(qū)內(nèi)安置、臨時(shí)避洪及自保等4種模式。

1. 區(qū)外安置。區(qū)外安置是將區(qū)內(nèi)居民外遷或后靠至蓄滯洪區(qū)以外較為安全的地區(qū)進(jìn)行安置。從人地關(guān)系看，區(qū)外安置具有離水不離地的“單退”和人地分離的“雙退”兩種方式。

2. 區(qū)內(nèi)安置。區(qū)內(nèi)安置是在蓄滯洪區(qū)內(nèi)就近進(jìn)行居民避洪安置，分離居民的生活區(qū)和生產(chǎn)區(qū)，以保障分洪蓄水時(shí)居民的生命財(cái)產(chǎn)安全，屬于“離水不離地”的安置方式，主要形式有安全區(qū)、安全臺(tái)和安全樓等。

3. 臨時(shí)避洪。臨時(shí)避洪是指蓄滯洪水時(shí)組織居民臨時(shí)撤退轉(zhuǎn)移至安全區(qū)域，或通過臨時(shí)應(yīng)急避險(xiǎn)設(shè)施進(jìn)行避洪的一種臨時(shí)性安全避洪方式。

4. 自保安置。自保安置是指在蓄洪淹沒水深很淺（淹沒水深一般在0.5m以下）、受淹時(shí)間較短、居民生活受分洪影響不大、不需轉(zhuǎn)移的地區(qū)，這些地區(qū)的居民在新建房屋時(shí)有墊高房舍地基的傳統(tǒng)，也可起到保障安全的作用。

（二）規(guī)劃安全建設(shè)模式選用原則和條件

考慮到我國土地資源的限制以及人口遷移的諸多影響因素，蓄滯洪區(qū)內(nèi)的居民避洪安置按照區(qū)內(nèi)安置為主、區(qū)外安置為輔、臨時(shí)轉(zhuǎn)移結(jié)合的方式進(jìn)行，主要選用原則如下。

（1）重度風(fēng)險(xiǎn)區(qū)原則上以區(qū)外安置結(jié)合區(qū)內(nèi)就地安置方式實(shí)施永久性避洪安置。

（2）中度風(fēng)險(xiǎn)區(qū)以區(qū)內(nèi)安置為主要方式，有條件的實(shí)施部分區(qū)外安置。

（3）輕度風(fēng)險(xiǎn)區(qū)則以臨時(shí)撤退轉(zhuǎn)移避洪為主。

（4）區(qū)內(nèi)永久性安置以安全區(qū)、大型安全臺(tái)為主要形式擬定規(guī)劃建設(shè)方案；安全樓是在不具備區(qū)外移民條件，又難以采取其它區(qū)內(nèi)安置方式時(shí)的一種備選。對(duì)淹沒水深不大、淹沒歷時(shí)較短，又無其他可行安置方式時(shí)，可適當(dāng)提高安全樓的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，作為永久性避洪安置方式。

（5）區(qū)外安置盡量采取后靠蓄滯洪區(qū)外沿崗地方式，不改變?cè)懈鳌⑸a(chǎn)方式；在規(guī)劃區(qū)外安置時(shí)要密切結(jié)合當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)村建設(shè)和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃擬定安置方案。

安全建設(shè)模式的選用條件綜合概括如下：

（1）分洪淹沒水深小于0.5m的區(qū)域。一般以自保安置為主，規(guī)劃不作統(tǒng)一安排。

（2）運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)20年一遇以下蓄滯洪區(qū)。1）重度風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，采取區(qū)外安置的安全建設(shè)模式，區(qū)外安置存在困難的，采用安全區(qū)和安全臺(tái)等安全設(shè)施進(jìn)行區(qū)內(nèi)永久性避洪安置。2）中度風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，以區(qū)內(nèi)永久性安置為主，安全建設(shè)模式主要采用安全區(qū)、大型安全臺(tái)等；區(qū)內(nèi)既無城鎮(zhèn)或崗地依靠，也無足夠吹填土源條件進(jìn)行建設(shè)安全臺(tái)和安全區(qū)的，而預(yù)見期又較短，原則上可以采用區(qū)外安置；在洪水預(yù)見期較長的地區(qū)，也可以適當(dāng)選用臨時(shí)避洪方式。3）輕度風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，利用已建安全區(qū)、安全臺(tái)等安全設(shè)施，結(jié)合臨時(shí)避洪方式為主進(jìn)行安置，按規(guī)劃擬定的標(biāo)準(zhǔn)提高已建安全設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

（3）運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)20～50年一遇蓄滯洪區(qū)。1）重度風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，安全建設(shè)模式主要以安全區(qū)、大型安全臺(tái)為主進(jìn)行區(qū)內(nèi)安置，有條件的地區(qū)可適當(dāng)安排實(shí)施區(qū)外安置，受當(dāng)?shù)貤l件限制而難以進(jìn)行永久性安置且洪水預(yù)見期較長的地區(qū)，可以適當(dāng)選用臨時(shí)避洪措施方式，建設(shè)必要的應(yīng)急避洪設(shè)施。2）中度與輕度風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，主要采取撤退轉(zhuǎn)移等臨時(shí)避洪措施。

（4）運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)在50年一遇以上的蓄滯洪區(qū)和蓄滯洪保留區(qū)。原則上不規(guī)劃安全設(shè)施建設(shè)，主要采取臨時(shí)避洪措施，適當(dāng)修建部分必要的撤退道路、橋梁。

規(guī)劃利用現(xiàn)有安全設(shè)施按照規(guī)劃擬定的標(biāo)準(zhǔn)、新建安全設(shè)施實(shí)施永久性避洪安置；通過應(yīng)急避險(xiǎn)設(shè)施和臨時(shí)撤退轉(zhuǎn)移方式實(shí)施臨時(shí)避洪安置。規(guī)劃進(jìn)行區(qū)外安置的，采取后靠蓄滯洪區(qū)外崗地方式進(jìn)行安置，主要為離水不離地“單退”。區(qū)內(nèi)安置中，安全區(qū)是規(guī)劃采用的蓄滯洪區(qū)居民永久性避洪安置的最主要形式。

本次規(guī)劃進(jìn)行安全避洪安置的重點(diǎn)是居住在受分洪影響較大的重度風(fēng)險(xiǎn)區(qū)內(nèi)的居民。規(guī)劃對(duì)重度風(fēng)險(xiǎn)區(qū)內(nèi)的絕大部分居民都進(jìn)行了永久性避洪安置，占重度風(fēng)險(xiǎn)區(qū)內(nèi)總?cè)藬?shù)的97.9%。

1. 安全區(qū)。安全區(qū)安排在非行洪主流區(qū)、地形相對(duì)較高、淹沒水深相對(duì)較淺、對(duì)蓄（滯）庫容影響較小的區(qū)域，充分依靠現(xiàn)有城鎮(zhèn)、中心村，結(jié)合村鎮(zhèn)規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)。

2. 安全臺(tái)。在規(guī)劃建設(shè)的安全臺(tái)總面積中，運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)50年一遇以下的占98%。規(guī)劃新建、擴(kuò)建安全臺(tái)主要集中在海河流域、長江流域。

3. 安全樓。本次規(guī)劃對(duì)淮河流域沙潁河、洪汝河上游的蓄滯洪區(qū)中規(guī)劃建設(shè)少量標(biāo)準(zhǔn)較高的永久性安全樓，主要安排在蓄（滯）洪時(shí)間較短、蓄洪水深不大，人口居住又相對(duì)分散，缺乏必要撤退條件的區(qū)域。

4. 撤退轉(zhuǎn)移道路。根據(jù)規(guī)劃安排的臨時(shí)撤退轉(zhuǎn)移人員的分布情況，結(jié)合各蓄滯洪區(qū)已建交通道路路網(wǎng)現(xiàn)狀和城鄉(xiāng)道路建設(shè)規(guī)劃以及結(jié)合小康社會(huì)村村通規(guī)劃，規(guī)劃安排建設(shè)撤退道路及配套橋梁。

一、通信預(yù)警設(shè)施

蓄滯洪區(qū)通信預(yù)警設(shè)施盡量采用當(dāng)?shù)毓猛ㄐ啪W(wǎng)絡(luò)，規(guī)劃建設(shè)蓄滯洪區(qū)所在地區(qū)的縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級(jí)通信預(yù)警系統(tǒng)，覆蓋蓄滯洪區(qū)的工程管理、防汛重點(diǎn)單位及社會(huì)相關(guān)部門。將蓄滯洪區(qū)通信預(yù)警系統(tǒng)納入防汛指揮系統(tǒng)，從而使行蓄洪區(qū)所在地有關(guān)的市、縣與省防汛指揮部門、流域防汛指揮機(jī)構(gòu)和國家防總之間直接實(shí)現(xiàn)通信聯(lián)絡(luò)。

通信預(yù)警系統(tǒng)的建設(shè)由三個(gè)系統(tǒng)的建設(shè)構(gòu)成：預(yù)警反饋通信系統(tǒng)的規(guī)劃建設(shè)是在現(xiàn)有通訊預(yù)警設(shè)施的基礎(chǔ)上逐步完善無線接入系統(tǒng)，建設(shè)中心基站，配備基地臺(tái)、固定臺(tái)、手持臺(tái)、車載移動(dòng)終端機(jī)等無線通訊相關(guān)設(shè)備及配套設(shè)施，配置部分應(yīng)急通信設(shè)備；規(guī)劃計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)是在現(xiàn)有防汛指揮調(diào)度系統(tǒng)等相關(guān)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，補(bǔ)充完善計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，進(jìn)行防汛調(diào)度專用網(wǎng)建設(shè)，配備網(wǎng)絡(luò)服務(wù)器和終端設(shè)備；警報(bào)信息發(fā)布系統(tǒng)建設(shè)的主要內(nèi)容是配備報(bào)警終端、警報(bào)接受器等。

部分蓄滯洪區(qū)由于其洪水來水急、洪水預(yù)報(bào)預(yù)見期較短，無法通過洪水預(yù)報(bào)手段為撤退轉(zhuǎn)移提供比較充足的撤離時(shí)間，在蓄滯洪區(qū)分洪蓄水或其他突發(fā)事件時(shí)不能及時(shí)撤離轉(zhuǎn)移，而這些區(qū)域還由于實(shí)際條件的限制難以采取區(qū)外安置和區(qū)內(nèi)安置等方式實(shí)施永久性避洪安置，往往不能為居民提供及時(shí)、有效的避洪安全保障。因此，在這些區(qū)域要根據(jù)具體情況，充分利用社會(huì)各部門的公共資源，通過臨時(shí)征用學(xué)校、影劇院、大會(huì)堂、辦公樓等公共設(shè)施，根據(jù)人員的分布修建部分臨時(shí)避洪、應(yīng)急救生等安全設(shè)施，為群眾提供一個(gè)臨時(shí)避洪的安全場所。

第一節(jié) 管理體制與法規(guī)體系

一、健全管理體制

總結(jié)現(xiàn)有蓄滯洪區(qū)管理體制、模式和管理經(jīng)驗(yàn)，提出以下蓄滯洪區(qū)管理體制框架建議，供各地根據(jù)當(dāng)?shù)匦顪閰^(qū)的特點(diǎn)，因地制宜地選擇采用。

根據(jù)蓄滯洪區(qū)管理工作的實(shí)際需要，參照目前有關(guān)地方的管理模式，可由蓄滯洪區(qū)所在地人民政府（縣級(jí)及以上）組織成立蓄滯洪區(qū)綜合管理委員會(huì)（以下簡稱管委會(huì)），主要負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)與防洪有關(guān)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、社會(huì)事業(yè)以及蓄滯洪區(qū)調(diào)度運(yùn)用管理等工作。建議蓄滯洪區(qū)管理委員會(huì)由所在地人民政府有關(guān)職能部門（發(fā)展和改革委、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、國土資源、規(guī)劃建設(shè)、人口計(jì)劃生育、水利等）組成，管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)由政府主管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。

蓄滯洪區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、蓄滯洪設(shè)施等方面的管理，可在綜合管理的基礎(chǔ)上，實(shí)行專業(yè)化管理。在整合現(xiàn)有管理資源的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)厮荏w制改革，由地方水行政主管部門負(fù)責(zé)蓄滯洪設(shè)施管理和防汛管理，行使監(jiān)督指導(dǎo)職能；根據(jù)當(dāng)?shù)卣蚍姥粗笓]部門的指揮決策，實(shí)施分蓄洪工作；協(xié)助政府有關(guān)部門組織人員安全轉(zhuǎn)移、對(duì)受災(zāi)群眾進(jìn)行救助以及災(zāi)后重建等工作；具體承辦管委會(huì)確定的主要任務(wù)。

要建立完善蓄滯洪區(qū)管理的良性運(yùn)行機(jī)制，以保障蓄滯洪區(qū)的建設(shè)和正常運(yùn)行、維護(hù)和管理。

蓄滯洪區(qū)承擔(dān)分蓄流域洪水的任務(wù)是為全局利益作出的局部犧牲，因此，蓄滯洪區(qū)屬于社會(huì)公益性事業(yè)。蓄滯洪區(qū)防洪工程和安全設(shè)施建設(shè)、運(yùn)用補(bǔ)償?shù)确矫妫ㄗh要建立穩(wěn)定的資金投入機(jī)制，增加各級(jí)政府對(duì)蓄滯洪區(qū)防洪建設(shè)的投入，國家應(yīng)在預(yù)算內(nèi)基建投資中加大對(duì)蓄滯洪區(qū)建設(shè)的投入力度，提高投資補(bǔ)助比例，加快蓄滯洪區(qū)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)要重視廣泛利用國內(nèi)外的救援和慈善基金等各種資金渠道支持蓄滯洪區(qū)的建設(shè)和管理，完善由國家、省市財(cái)政共同承擔(dān)的蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償政策。

蓄滯洪區(qū)內(nèi)有關(guān)水利、交通等設(shè)施屬于公益型性基礎(chǔ)設(shè)施，要落實(shí)運(yùn)行、維護(hù)經(jīng)費(fèi)。要加快落實(shí)水利工程管理體制改革實(shí)施方案，明確公益性工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)的來源，拓寬經(jīng)費(fèi)渠道，推行蓄滯洪工程管養(yǎng)分離和合同管理，開展管理和維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目的招標(biāo)。

各級(jí)政府及其有關(guān)部門要重視采取各種措施增強(qiáng)蓄滯洪區(qū)居民的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提高公眾參與管理的程度。通過各種行政和媒體的宣傳手段，及時(shí)、詳盡地向社會(huì)公開，讓群眾了解蓄滯洪區(qū)現(xiàn)狀和各項(xiàng)政策，了解洪水風(fēng)險(xiǎn)程度，建立自律的規(guī)避洪水風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制，提高主動(dòng)參與管理的意識(shí)。

1. 法規(guī)體系

蓄滯洪區(qū)管理法規(guī)體系由全國人大常委會(huì)和國務(wù)院制訂的法律法規(guī)以及國務(wù)院頒布的政策性文件、國務(wù)院有關(guān)部門制訂的有關(guān)蓄滯洪區(qū)的部門規(guī)章、地方人大或政府結(jié)合本地實(shí)際情況制訂的指導(dǎo)本地區(qū)蓄滯洪區(qū)管理的地方性法規(guī)和政策等三個(gè)層面上的法規(guī)體系相互補(bǔ)充，組合而成。蓄滯洪區(qū)管理法規(guī)體系結(jié)構(gòu)見圖5-1，圖中深色部分為擬制訂的法律或規(guī)章。

圖5-1 蓄滯洪區(qū)管理的法規(guī)體系結(jié)構(gòu)圖

為了有效協(xié)調(diào)各地區(qū)、各部門之間權(quán)責(zé)關(guān)系，確保能夠依法有效管理蓄滯洪區(qū)，建議盡快制訂《蓄滯洪區(qū)管理?xiàng)l例》，對(duì)蓄滯洪區(qū)管理的相關(guān)問題作出系統(tǒng)明確的規(guī)定。建議適時(shí)修訂《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》，進(jìn)一步完善補(bǔ)償機(jī)制，建立社會(huì)救助、受益區(qū)補(bǔ)償、洪水保險(xiǎn)等多種形式的洪水災(zāi)害保障體系。

要根據(jù)蓄滯洪區(qū)的特點(diǎn)，結(jié)合國家主體功能區(qū)和省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃，明確蓄滯洪區(qū)在省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃中的地位，提出蓄滯洪區(qū)需要的政策措施，完善蓄滯洪區(qū)的政策體系，建立健全政府宏觀調(diào)控、市場引導(dǎo)、公眾參與的有序發(fā)展機(jī)制。蓄滯洪區(qū)所在地區(qū)人民政府根據(jù)蓄滯洪區(qū)的洪水及風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，組織制訂蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，提出人口控制、土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等控制目標(biāo)和任務(wù)。各級(jí)政府應(yīng)制定符合蓄滯洪區(qū)管理要求、同時(shí)符合市場規(guī)律的各類經(jīng)濟(jì)政策，切實(shí)起到對(duì)蓄滯洪區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行調(diào)節(jié)的作用，規(guī)避和減少居民生命和財(cái)產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，研究制定的主要政策包括：蓄滯洪區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的相關(guān)政策，國家和各級(jí)政府對(duì)蓄滯洪區(qū)扶貧與補(bǔ)償?shù)确矫娴膬?yōu)惠政策，蓄滯洪區(qū)人口控制與管理的相關(guān)政策，土地利用相關(guān)政策和措施等。要通過財(cái)政、金融等一系列政策措施以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，發(fā)展具有蓄滯洪區(qū)特色的產(chǎn)業(yè)，調(diào)節(jié)蓄滯洪區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)向著良性的方向發(fā)展。通過就業(yè)培訓(xùn)、技能培訓(xùn)等，幫助群眾努力增加經(jīng)濟(jì)收入、改善生活生產(chǎn)環(huán)境。

蓄滯洪區(qū)工程設(shè)施管理應(yīng)按照《水法》、《防洪法》的要求，采取流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理模式，在發(fā)揮流域機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理職能的基礎(chǔ)上，逐步完善行政區(qū)域管理體制和機(jī)制。

蓄滯洪區(qū)堤防、進(jìn)退洪以及隔堤等防洪工程設(shè)施，其建設(shè)要按照基本建設(shè)程序進(jìn)行，實(shí)行項(xiàng)目法人制、招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制和合同管理制，嚴(yán)格按照招標(biāo)投標(biāo)法、合同法和相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行工程建設(shè)管理。根據(jù)分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，防洪工程設(shè)施由有審批權(quán)限的發(fā)展改革或者水行政主管部門審批，流域機(jī)構(gòu)、地方水行政主管部門或蓄滯洪區(qū)專管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)建設(shè)，竣工驗(yàn)收后移交給相應(yīng)的管理單位。工程項(xiàng)目建設(shè)承擔(dān)單位應(yīng)具備相應(yīng)的建設(shè)資質(zhì)，水行政主管部門對(duì)技術(shù)上進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，財(cái)務(wù)、審計(jì)部門對(duì)投資和建設(shè)過程進(jìn)行審計(jì)督察。

管理單位要嚴(yán)格執(zhí)行水利管理的有關(guān)法律、法規(guī)和制度，劃定工程管理和保護(hù)范圍，明確工程管理任務(wù)，制訂工程管理和維修維護(hù)制度，保證工程設(shè)施的安全，保持規(guī)劃確定的標(biāo)準(zhǔn)和正常功能，在蓄滯洪水時(shí)能及時(shí)、有效發(fā)揮作用，確保防洪工程和居民生命財(cái)產(chǎn)的安全。

1. 安全設(shè)施管理

安全設(shè)施主要有安全區(qū)（圍村埝）、安全臺(tái)（村臺(tái)、莊臺(tái)）和安全樓等形式。集中規(guī)劃的大型安全區(qū)、安全臺(tái)等安全設(shè)施參照蓄滯洪工程設(shè)施和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)和管理，主要由政府組織實(shí)施社會(huì)化管理。對(duì)于較為分散、工程量較少的安全樓以及群眾自建的安全設(shè)施，多數(shù)與群眾生活密切相關(guān)，可采取國家根據(jù)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)給予一次性補(bǔ)助，建成后交由受益群眾進(jìn)行管理和維護(hù)，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)化管理。水行政主管部門或蓄滯洪區(qū)專業(yè)管理機(jī)構(gòu)平時(shí)加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)管，使之在防洪運(yùn)用時(shí)能正常發(fā)揮安全避洪作用。

應(yīng)急避險(xiǎn)設(shè)施主要包括撤退道路、橋梁、臨時(shí)避洪、預(yù)警預(yù)報(bào)和防汛應(yīng)急管理設(shè)施。根據(jù)分級(jí)、分部門負(fù)責(zé)的原則，建議應(yīng)急避險(xiǎn)設(shè)施由地方政府相關(guān)職能部門分工負(fù)責(zé)建設(shè)和管理。

1. 運(yùn)行調(diào)度管理

蓄滯洪區(qū)的調(diào)度運(yùn)用按照國家批準(zhǔn)的防御洪水方案或者洪水調(diào)度方案執(zhí)行，江河、湖泊水位或者流量達(dá)到國家規(guī)定的分洪標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，由有調(diào)度權(quán)限的防汛指揮機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，決定運(yùn)用蓄滯洪區(qū)。地方人民政府和防汛指揮機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格執(zhí)行蓄滯洪區(qū)調(diào)度運(yùn)用命令，負(fù)責(zé)落實(shí)各項(xiàng)分蓄洪措施，提前做好運(yùn)用前的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，積極做好宣傳預(yù)警預(yù)報(bào)工作，及時(shí)組織居民轉(zhuǎn)移，進(jìn)行妥善安置，確保區(qū)內(nèi)居民的生命安全。蓄滯洪區(qū)運(yùn)用時(shí)，任何單位和個(gè)人不得阻攔、拖延；遇到阻攔、拖延時(shí)，由有關(guān)縣級(jí)及以上地方人民政府依法強(qiáng)制實(shí)施。

應(yīng)急管理是對(duì)蓄滯洪區(qū)運(yùn)用過程中可能出現(xiàn)的緊急情況和意外情況所采取的應(yīng)對(duì)措施。主要包括運(yùn)用預(yù)案、指揮決策、工程搶險(xiǎn)、居民避難、遇險(xiǎn)人員救援、后勤保障、運(yùn)用評(píng)估等。

按照各地水管體制改革的總體安排，建立健全事企分開、管養(yǎng)分離、精簡高效、運(yùn)行協(xié)調(diào)的管理體制。

根據(jù)水管體制改革的定崗定員、維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)等定額標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合工程設(shè)施的實(shí)際情況，測算基本支出和維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，并落實(shí)到位。

為滿足管理、生產(chǎn)和生活的需要，應(yīng)興建必要的工程管理設(shè)施。根據(jù)《河道管理?xiàng)l例》、《堤防工程管理設(shè)計(jì)規(guī)范》和《水閘工程管理設(shè)計(jì)規(guī)范》等水利管理法規(guī)以及規(guī)程規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，配備必要的管理生產(chǎn)、生活，交通通訊、工程觀測以及其他管護(hù)設(shè)施，以推進(jìn)蓄滯洪設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、現(xiàn)代化管理。

一、人口管理

蓄滯洪區(qū)應(yīng)構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)劃、地方負(fù)責(zé)、政策引導(dǎo)、綜合監(jiān)管的蓄滯洪區(qū)人口控制管理體系，控制區(qū)內(nèi)人口過快增長、引導(dǎo)區(qū)內(nèi)群眾外遷或向相對(duì)安全的區(qū)域遷移、調(diào)整區(qū)內(nèi)人口分布，逐步實(shí)現(xiàn)減少蓄滯洪區(qū)重度、中度洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域人口的管理目標(biāo)。

蓄滯洪區(qū)當(dāng)?shù)馗骷?jí)地方政府應(yīng)結(jié)合移民建鎮(zhèn)、新農(nóng)村建設(shè)和蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償?shù)日叩膶?shí)施，研究制定蓄滯洪區(qū)人口控制與管理相應(yīng)的政策措施，制訂并落實(shí)蓄滯洪區(qū)人口控制計(jì)劃和配套控制辦法，引導(dǎo)蓄滯洪區(qū)人口外遷。

蓄滯洪區(qū)土地利用、開發(fā)和各項(xiàng)建設(shè)必須符合防洪的要求，保持蓄洪能力，實(shí)現(xiàn)土地的合理利用。蓄滯洪區(qū)要切實(shí)保護(hù)耕地，土地利用應(yīng)以不影響蓄滯洪能力為前提，首先考慮其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；可結(jié)合蓄滯洪區(qū)建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，逐步實(shí)施專業(yè)化、集約化經(jīng)營，促進(jìn)蓄滯洪區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

蓄滯洪區(qū)所在地方政府在組織編制蓄滯洪區(qū)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí)，要與防洪規(guī)劃相協(xié)調(diào)，與洪水風(fēng)險(xiǎn)分區(qū)相適應(yīng)，充分考慮洪水風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求以及當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，明確不同洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域的土地利用方向和功能，確定相應(yīng)的管理目標(biāo)和政策，明確土地開發(fā)利用方式調(diào)整的要求，使其與蓄滯洪水的要求相適應(yīng)，維持蓄滯洪水能力。對(duì)土地利用實(shí)施情況應(yīng)進(jìn)行監(jiān)督、實(shí)時(shí)評(píng)估，針對(duì)出現(xiàn)的問題以及防洪形勢的變化，對(duì)規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整和修訂，按照有關(guān)規(guī)定及時(shí)糾正和制止非法開發(fā)行為。

根據(jù)蓄滯洪區(qū)功能和洪水風(fēng)險(xiǎn)狀況，充分利用區(qū)內(nèi)水土資源和勞動(dòng)力資源，合理發(fā)展具有蓄滯洪區(qū)特色的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，改善人居環(huán)境，提高居民的生活水平。蓄滯洪區(qū)社會(huì)發(fā)展的管理應(yīng)該堅(jiān)持政府宏觀調(diào)控、市場調(diào)節(jié)的原則。建議蓄滯洪區(qū)所在地方人民政府及其相關(guān)部門要根據(jù)蓄滯洪區(qū)資源、經(jīng)濟(jì)和分洪運(yùn)用的特點(diǎn)，制定蓄滯洪區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，通過行政、財(cái)稅和產(chǎn)業(yè)政策等手段，調(diào)整區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使之適應(yīng)蓄洪運(yùn)用的要求，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展。水行政主管部門要根據(jù)洪水特征等，對(duì)蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃提出建議，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。

洪水保險(xiǎn)是洪水風(fēng)險(xiǎn)管理的一項(xiàng)必要保障措施，推行洪水保險(xiǎn)制度是完善洪水災(zāi)害社會(huì)化保障體系的重要組成部分。洪水保險(xiǎn)目的在于使國家、社會(huì)、居民之間合理分?jǐn)偤闉?zāi)損失，并通過保險(xiǎn)賠償，提高恢復(fù)生產(chǎn)、重建家園的能力。要開展洪水保險(xiǎn)政策研究，研究制定符合我國國情的洪水保險(xiǎn)法規(guī)。

第一節(jié) 環(huán)境保護(hù)目標(biāo)

一、評(píng)價(jià)目的與范圍

根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等法律和法規(guī)的要求，在編制蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃的過程中應(yīng)同時(shí)進(jìn)行規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作。通過環(huán)境影響評(píng)價(jià)，分析規(guī)劃方案實(shí)施可能對(duì)生態(tài)與環(huán)境造成的不利影響，提出對(duì)生態(tài)與環(huán)境影響的預(yù)防、減輕、修復(fù)或補(bǔ)償措施，以消除或降低規(guī)劃造成的不利環(huán)境影響，從源頭上控制環(huán)境問題的產(chǎn)生，使蓄滯洪區(qū)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)。

規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍不僅包括規(guī)劃的蓄滯洪區(qū)，還包括規(guī)劃實(shí)施過程中可能影響到的蓄滯洪區(qū)外其它區(qū)域，如工程措施和安全設(shè)施建設(shè)施工占地范圍（指在蓄滯洪區(qū)外的施工占地，包括砂石料場、取土場等）及可能影響的區(qū)域等，以各類工程措施可能涉及的環(huán)境影響區(qū)域作為評(píng)價(jià)重點(diǎn)，兼顧其它區(qū)域。

規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍內(nèi)的主要環(huán)境保護(hù)目標(biāo)為：

1. 建立較為完善的蓄滯洪區(qū)工程措施和安全設(shè)施體系，規(guī)范蓄滯洪區(qū)內(nèi)人類社會(huì)活動(dòng)，提高防災(zāi)減災(zāi)能力，改善蓄滯洪區(qū)內(nèi)居民的生活和生產(chǎn)條件，促進(jìn)蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

2. 改善蓄滯洪區(qū)內(nèi)居民的人居環(huán)境，為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)創(chuàng)造條件。

3. 恢復(fù)或改善規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍內(nèi)河流、湖泊、濕地以及相關(guān)的自然生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的環(huán)境質(zhì)量，發(fā)揮其綜合效益，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展。

4. 保護(hù)規(guī)劃環(huán)境影響范圍內(nèi)的重要生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)，如自然保護(hù)區(qū)、重要濕地、水源保護(hù)區(qū)等。

本次規(guī)劃的各類工程措施建設(shè)需占用一部分土地，并對(duì)周圍生態(tài)環(huán)境的影響較大。在蓄滯洪區(qū)工程項(xiàng)目建設(shè)的前期工作階段，一方面盡量采取較小占用耕地資源的工程建設(shè)方案；對(duì)“雙退”方式遷居居民，應(yīng)進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查研究工作，認(rèn)真研究安置區(qū)的承載能力，提出切實(shí)可行的安置方案。在為數(shù)較多的居民需進(jìn)行臨時(shí)轉(zhuǎn)移或安置的時(shí)候，做好轉(zhuǎn)移區(qū)內(nèi)衛(wèi)生消毒工作，防止水媒性傳染病流行，維護(hù)轉(zhuǎn)移居民的人群健康。施工期間和蓄滯洪區(qū)退水后，及時(shí)做好清理工作和衛(wèi)生消毒工作，保障蓄滯洪區(qū)施工人員和居民的身體健康。

蓄滯洪區(qū)工程建設(shè)和安全設(shè)施建設(shè)時(shí)，需要開挖大量的土石方，會(huì)造成一定的水土流失。在蓄滯洪區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)等前期工作中，應(yīng)按照水土保持有關(guān)法律法規(guī)要求，做好水土保持方案編制工作。另外，為維持蓄滯洪區(qū)的自然狀態(tài)，規(guī)劃在進(jìn)行蓄滯洪區(qū)工程措施、安全設(shè)施和公共設(shè)施規(guī)劃布局和方案選擇時(shí)，將生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)的保護(hù)作為方案比選的重要因素，已考慮盡量減輕對(duì)這些自然保護(hù)區(qū)、濕地的不利影響。

規(guī)劃實(shí)施后，通過逐步構(gòu)建形成較為完善的工程設(shè)施體系、管理體系，提高蓄滯洪區(qū)的社會(huì)管理和公共服務(wù)水平，保證蓄滯洪區(qū)能適時(shí)適量、安全分蓄洪水，保障人民生命安全和主要財(cái)產(chǎn)安全，使蓄滯洪區(qū)運(yùn)用時(shí)分洪轉(zhuǎn)移人數(shù)大為減少，區(qū)內(nèi)居民的生活生產(chǎn)方式逐步得到轉(zhuǎn)變，促進(jìn)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，逐步縮小蓄滯洪區(qū)與周圍地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差距。

該規(guī)劃的實(shí)施對(duì)蓄滯洪區(qū)的生態(tài)環(huán)境既有有利影響，同時(shí)也會(huì)帶來一些負(fù)面影響，主要表現(xiàn)在蓄滯洪區(qū)工程措施和安全設(shè)施的建設(shè)，可能會(huì)對(duì)周圍生態(tài)環(huán)境帶來一定的影響。從影響時(shí)期分析，既有施工期的短期影響，也有運(yùn)行期的長期影響；從影響性質(zhì)分析，既有可逆的影響，也有不可逆的影響。只要在規(guī)劃實(shí)施過程中充分重視可能存在的環(huán)境影響，采取相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施，并根據(jù)生態(tài)環(huán)境對(duì)規(guī)劃實(shí)施的響應(yīng)及時(shí)優(yōu)化調(diào)整規(guī)劃實(shí)施方式，規(guī)劃實(shí)施的不利環(huán)境影響可在很大程度上得以減輕或避免，工程與安全建設(shè)的正面影響遠(yuǎn)大于負(fù)面影響，從環(huán)境角度評(píng)價(jià)，規(guī)劃是可行的。

蓄滯洪區(qū)規(guī)劃的建設(shè)和管理措施實(shí)施后，將有效提高區(qū)內(nèi)居民的生活水平、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，有利于形成與蓄滯洪區(qū)特點(diǎn)適應(yīng)的可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)體系，但也會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生一些負(fù)面影響，可能產(chǎn)生的重要與敏感生態(tài)與社會(huì)環(huán)境問題主要有：基本農(nóng)田保護(hù)問題、居民遷移問題、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)（點(diǎn)）的影響問題、人群健康問題等。

（一）基本農(nóng)田保護(hù)問題。蓄滯洪區(qū)工程措施和安全設(shè)施建設(shè)將占用一定的土地資源，對(duì)于耕地資源緊缺的我國主要江河中下游地區(qū)將帶來一定的不利影響。

（二）居民遷移問題。蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)所產(chǎn)生的居民遷移數(shù)量大，雖有助于改善蓄滯洪區(qū)居民的生存與發(fā)展?fàn)顩r，改善和保護(hù)生態(tài)環(huán)境，緩解人水爭地的矛盾，但由于涉及大量的社會(huì)問題，對(duì)周圍生態(tài)環(huán)境仍將帶來較大的不利影響。

（三）生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)（點(diǎn)）的影響問題。規(guī)劃的部分蓄滯洪區(qū)涉及國家級(jí)或省級(jí)自然保護(hù)區(qū)和濕地，但在圍堤、隔堤等工程設(shè)施建設(shè)和安全區(qū)、安全臺(tái)等安全實(shí)施建設(shè)中，由于涉及到大量的土石方工程量，且施工人員密集，可能會(huì)對(duì)濕地保護(hù)區(qū)的珍稀生物帶來不利影響。蓄滯洪區(qū)工程建設(shè)可能造成的局部水土流失和施工期排污量增加，對(duì)區(qū)內(nèi)陸表、地下水保護(hù)區(qū)水土保持和城鄉(xiāng)供水水源地水質(zhì)帶來不利影響。

（四）人群健康影響問題。規(guī)劃實(shí)施后蓄滯洪區(qū)分洪運(yùn)用后所產(chǎn)生的臨時(shí)轉(zhuǎn)移居民數(shù)量大為減少，但對(duì)人群健康的不利影響仍不容忽視。長江中下游地區(qū)是我國血吸蟲病流行的主要地區(qū)，在蓄滯洪區(qū)建設(shè)過程中，施工期間人員密集，若不做好防范工作會(huì)威脅施工人員的身體健康。

針對(duì)規(guī)劃實(shí)施可能產(chǎn)生的主要不利影響，提出如下主要對(duì)策措施與建議：

1. 蓄滯洪區(qū)建設(shè)要嚴(yán)格貫徹執(zhí)行《水法》、《防洪法》、《土地管理法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《水土保持法》和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》、《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證管理辦法》、《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》等相關(guān)法律、法規(guī)，嚴(yán)格按照基本建設(shè)程序，編制水工程建設(shè)規(guī)劃同意書、環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告，辦理土地預(yù)審等審批手續(xù)，依法加強(qiáng)對(duì)蓄滯洪區(qū)建設(shè)全過程的監(jiān)督管理。

2. 蓄滯洪區(qū)工程建設(shè)要嚴(yán)格貫徹執(zhí)行國家環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，保護(hù)寶貴的土地資源和耕地資源，保護(hù)基本農(nóng)田，有針對(duì)性地采取有力措施減少基本農(nóng)田損失造成的影響。對(duì)于居民遷移到區(qū)外和安全區(qū)域的原有占地，要退建復(fù)耕，以充分維護(hù)和利用土地資源。

3. 對(duì)于蓄滯洪區(qū)建設(shè)所產(chǎn)生的居民遷移問題，應(yīng)按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，以人為本，科學(xué)規(guī)劃，在充分論證分析安置區(qū)環(huán)境容量的基礎(chǔ)上，編制切實(shí)可行的居民遷移規(guī)劃，進(jìn)行妥善安置，避免產(chǎn)生新的貧困人口和生態(tài)環(huán)境破壞；對(duì)于遷移到區(qū)外和蓄滯洪區(qū)內(nèi)安全區(qū)和安全臺(tái)上的居民，要切實(shí)做好原居住地的耕地復(fù)原和工程設(shè)施、安全設(shè)施建設(shè)臨時(shí)占地的還耕工作，制定復(fù)耕、還耕的具體方案、措施，減少總占地規(guī)模。

4. 在蓄滯洪區(qū)工程建設(shè)項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)階段，應(yīng)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查工作，尤其是生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)（點(diǎn)）的調(diào)查，深入了解珍稀生物的生態(tài)習(xí)性以及影響珍稀生物的控制性因素，了解區(qū)內(nèi)陸表、地下水保護(hù)區(qū)和城鄉(xiāng)供水水源地的分布、范圍，保護(hù)現(xiàn)狀及存在問題，針對(duì)規(guī)劃實(shí)施可能對(duì)重要生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)（點(diǎn)）的不良影響，提出相應(yīng)的避讓、減緩和補(bǔ)救等有針對(duì)性的保護(hù)措施，避免蓄滯洪區(qū)工程建設(shè)對(duì)生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)造成不可逆轉(zhuǎn)的影響。

5. 應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國家關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境保護(hù)管理程序，在建設(shè)項(xiàng)目前期工作中，重視環(huán)境影響評(píng)價(jià)和環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)工作，制定切實(shí)有效的環(huán)境保護(hù)實(shí)施計(jì)劃；在建設(shè)項(xiàng)目施工過程中，保證環(huán)境保護(hù)的投資，嚴(yán)格執(zhí)行“三同時(shí)”管理制度。

6. 要加強(qiáng)對(duì)蓄滯洪區(qū)供水水源地的規(guī)劃和管理，制定水源地保護(hù)管理辦法，保證分洪期間居民的飲水安全。

7. 應(yīng)結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)內(nèi)河道水系及農(nóng)村環(huán)境的綜合整治工作，改善農(nóng)村水環(huán)境和人居環(huán)境；在分蓄洪水位以上，統(tǒng)一規(guī)劃廁所和人畜糞便、垃圾等廢棄物處置場所，避免因蓄滯洪區(qū)環(huán)境衛(wèi)生條件較差，造成分洪蓄水后對(duì)人群健康的不利影響。

8. 加強(qiáng)對(duì)蓄滯洪區(qū)水環(huán)境及生態(tài)環(huán)境的監(jiān)測，一方面要對(duì)規(guī)劃實(shí)施過程中可能影響的重要生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)進(jìn)行監(jiān)測，以便及時(shí)掌握環(huán)境變化，采取相應(yīng)的對(duì)策措施；另一方面要對(duì)蓄滯洪區(qū)的水環(huán)境和生態(tài)環(huán)境進(jìn)行常規(guī)監(jiān)測，比較分洪前后的環(huán)境變化，為評(píng)價(jià)分洪對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響及蓄滯洪區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和管理提供依據(jù)。

9. 加強(qiáng)規(guī)劃的項(xiàng)目實(shí)施的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)工作，針對(duì)可能發(fā)生的重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問題，制定突發(fā)環(huán)境事件的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理措施。

第一節(jié) 實(shí)施方案與建設(shè)重點(diǎn)

規(guī)劃近期主要建設(shè)運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)20年一遇以下蓄滯洪區(qū)的圍堤、隔堤和進(jìn)退洪控制設(shè)施等蓄滯洪工程；重點(diǎn)安排重度風(fēng)險(xiǎn)區(qū)人員的避洪安置，建設(shè)相應(yīng)的安全區(qū)、安全臺(tái)、安全樓以及應(yīng)急避險(xiǎn)設(shè)施等，對(duì)部分重要蓄滯洪區(qū)的中度風(fēng)險(xiǎn)區(qū)內(nèi)居民進(jìn)行安置，建設(shè)相應(yīng)安全設(shè)施；主要安排運(yùn)用幾率較高的蓄滯洪區(qū)干線撤退道路以及撤退任務(wù)較重的主要支線撤退道路建設(shè)。

蓄滯洪區(qū)是犧牲局部保全局的防洪措施，其建設(shè)事關(guān)流域防洪安全的大局，關(guān)系著重點(diǎn)地區(qū)、重要城市和國家重大基礎(chǔ)設(shè)施的防洪安全，因此，蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理所需投資應(yīng)以政府投入為主。按照中央和地方的事權(quán)劃分，按照“誰受益，誰投資”的原則，充分考慮地方的承受能力，合理確定中央和各級(jí)地方政府的投資比例。在具體制定蓄滯洪區(qū)有關(guān)項(xiàng)目建設(shè)方案和實(shí)施時(shí)，將進(jìn)一步核定投資規(guī)模和具體資金來源，按建設(shè)程序履行審批手續(xù)。

規(guī)劃實(shí)施后，可基本實(shí)現(xiàn)蓄滯洪區(qū)適時(shí)適量安全分洪，提高蓄滯洪區(qū)的調(diào)度靈活性，降低或規(guī)避生命財(cái)產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)；促進(jìn)蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，降低蓄滯洪區(qū)運(yùn)用的社會(huì)成本；保護(hù)或改善蓄滯洪區(qū)的生態(tài)與環(huán)境，經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等十分顯著。

規(guī)劃對(duì)蓄滯洪區(qū)現(xiàn)有圍堤進(jìn)行除險(xiǎn)加固，并新建一部分圍堤，堤防等級(jí)普遍達(dá)標(biāo)；新建大量的安全區(qū)、安全臺(tái)和避水樓等安全設(shè)施以及撤退道路、通訊報(bào)警系統(tǒng)等公共設(shè)施，生命財(cái)產(chǎn)基本處在低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)內(nèi)；深化蓄滯洪區(qū)管理體制改革，建立或完善適應(yīng)新時(shí)期要求的蓄滯洪區(qū)管理制度，加強(qiáng)對(duì)各級(jí)政府和公眾的宣傳，提高公眾的洪水風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，實(shí)施一系列蓄滯洪區(qū)風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃，蓄滯洪區(qū)的社會(huì)管理將逐步規(guī)范，人口發(fā)展和土地利用將得到有效控制。規(guī)劃實(shí)施后，可基本形成蓄滯洪區(qū)的工程措施體系、安全設(shè)施體系和公共設(shè)施體系，保障蓄滯洪區(qū)能適時(shí)適量、安全分蓄超額洪水，提高流域蓄滯洪區(qū)的調(diào)度運(yùn)用靈活性。

由于受蓄滯洪區(qū)分洪影響，加之工程措施、安全設(shè)施和公共設(shè)施嚴(yán)重不足，管理薄弱，致使長期以來蓄滯洪區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平落后于周邊地區(qū)。通過蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃實(shí)施，可基本形成較為完善的工程措施體系、安全設(shè)施體系和公共設(shè)施體系，適宜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式，規(guī)范的蓄滯洪區(qū)管理制度，靈活調(diào)度運(yùn)用蓄滯洪區(qū)，保證蓄滯洪區(qū)能適時(shí)適量安全地分蓄洪水，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全；采取有利于蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政策措施，逐步縮小蓄滯洪區(qū)與周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距，促進(jìn)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

規(guī)劃實(shí)施后，可大大降低蓄滯洪區(qū)內(nèi)居民生命財(cái)產(chǎn)受分蓄洪水的影響程度，維護(hù)蓄滯洪區(qū)正常的生活和生產(chǎn)秩序，改善民生狀況，避免因分蓄洪水造成社會(huì)不穩(wěn)定和產(chǎn)生不利的政治影響，對(duì)保障蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展起到重要作用。規(guī)劃實(shí)施后，有助于改善人居環(huán)境，提高人民生活水平，有利于和諧社會(huì)建設(shè)。通過規(guī)范蓄滯洪區(qū)的人類生產(chǎn)生活活動(dòng)，提高公眾的洪水風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，降低分洪的社會(huì)成本，促進(jìn)人水和諧。

規(guī)劃的實(shí)施，不僅會(huì)產(chǎn)生顯著的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益，還將帶來顯著的水資源綜合利用效益和巨大的生態(tài)環(huán)境效益。

規(guī)劃的蓄滯洪區(qū)工程措施和安全設(shè)施建設(shè)，貫徹了有利于提高水資源利用以及自然保護(hù)區(qū)、濕地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的思路，有利于洪水資源利用和流域生態(tài)環(huán)境的改善。通過圍堤工程建設(shè)、進(jìn)退水控制設(shè)施建設(shè)，可在增強(qiáng)蓄滯洪區(qū)分洪調(diào)度靈活性的同時(shí)，增強(qiáng)蓄滯洪區(qū)蓄洪退水的可控性，從而充分有效地利用洪水資源，提高洪水資源利用程度。通過區(qū)外安置、區(qū)內(nèi)安置等措施可減少蓄滯洪區(qū)內(nèi)的人口密度，減少人類活動(dòng)程度，能恢復(fù)和改善自然保護(hù)區(qū)、濕地的生態(tài)狀況，保護(hù)生物多樣性。

加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)管理，可逐步建立起以土地利用管理為核心、適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的蓄滯洪區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制，使蓄滯洪區(qū)人口和土地利用能得到有效控制，從而達(dá)到保護(hù)或改善自然保護(hù)區(qū)和濕地生態(tài)環(huán)境的目的。

實(shí)現(xiàn)本規(guī)劃的目標(biāo)與任務(wù)，需要政府強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，各部門的密切合作，全社會(huì)的共同努力。要完善法規(guī)，強(qiáng)化執(zhí)法；要建立健全各項(xiàng)制度，加強(qiáng)分類指導(dǎo)；要依靠科技進(jìn)步，提高技術(shù)服務(wù)水平；要制定經(jīng)濟(jì)政策，規(guī)劃經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)；要加強(qiáng)宣傳教育，提高全民安全意識(shí)的保障措施，確保規(guī)劃順利實(shí)施。

加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)的建設(shè)和管理關(guān)鍵在于政府。各級(jí)人民政府和蓄滯洪區(qū)所在地人民政府要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)蓄滯洪區(qū)的建設(shè)和管理，加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部要把蓄滯洪區(qū)建設(shè)和管理放在全局工作的重要位置，把握方向、制定計(jì)劃、整合力量、營造環(huán)境，切實(shí)擔(dān)負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，確保蓄滯洪區(qū)建設(shè)和管理工作的有序進(jìn)行。

蓄滯洪區(qū)是江河防洪體系的重要組成部分，是我國防御江河大洪水和特大洪水的重要措施。要實(shí)現(xiàn)蓄滯洪區(qū)能夠適時(shí)適量的安全運(yùn)用，除了要加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)的建設(shè)外，必須加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)的管理工作。完善蓄滯洪區(qū)建設(shè)和管理的法規(guī)制度體系，對(duì)全面推進(jìn)依法加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)的建設(shè)和管理具有重大意義，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的法治基礎(chǔ)。

根據(jù)蓄滯洪區(qū)在防洪體系中的地位和作用、運(yùn)用幾率、洪水特點(diǎn)與風(fēng)險(xiǎn)分布、區(qū)內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和資源環(huán)境等狀況，分類分區(qū)有針對(duì)性地分別采取不同的工程建設(shè)措施，不同的安全建設(shè)模式，不同的調(diào)度運(yùn)行方式，不同的社會(huì)管理模式，不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)調(diào)節(jié)政策等，因地制宜地全面加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)的建設(shè)和管理。蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理涉及多方利益和矛盾，要深入群眾和基層，科學(xué)調(diào)查分析影響社會(huì)和防洪安全的矛盾和問題，從實(shí)際出發(fā)，自覺地按規(guī)律辦事，有重點(diǎn)、分步驟地持續(xù)推進(jìn)蓄滯洪區(qū)建設(shè)和科學(xué)管理。

完善蓄滯洪區(qū)建設(shè)投入機(jī)制。各級(jí)政府要把蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)列入同級(jí)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，保障蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)有穩(wěn)定的投入，并根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平逐年增加。中央財(cái)政要加大對(duì)蓄滯洪區(qū)建設(shè)的支持力度。

研究制定蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的相關(guān)政策措施。研究蓄滯洪區(qū)人口控制、土地利用管理等相關(guān)政策和措施和蓄滯洪區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的相關(guān)政策建議，落實(shí)蓄滯洪區(qū)應(yīng)用補(bǔ)償、扶貧救助等方面政策，建立系統(tǒng)的社會(huì)化扶持與救助機(jī)制和保障體系。研究制定蓄滯洪區(qū)維護(hù)的經(jīng)濟(jì)政策。要抓緊制定蓄滯洪區(qū)維護(hù)管理的經(jīng)濟(jì)政策，明確蓄滯洪區(qū)維護(hù)的經(jīng)費(fèi)渠道。

要針對(duì)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理中出現(xiàn)的新形勢、新情況、新問題，對(duì)蓄滯洪區(qū)的工程建設(shè)、管理制度、政策措施等重大問題進(jìn)行深入研究，做好工程建設(shè)項(xiàng)目的前期工作，提高蓄滯洪區(qū)建設(shè)和管理的技術(shù)水平。通過分析研究大江大河防洪工程與社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況和蓄滯洪區(qū)的洪水特點(diǎn)等，編制蓄滯洪區(qū)洪水風(fēng)險(xiǎn)圖，為規(guī)范管理、安全運(yùn)用，指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)布局調(diào)整，建設(shè)和完善補(bǔ)償救助等社會(huì)保障體系提供科技支撐。

積極培訓(xùn)蓄滯洪區(qū)社會(huì)管理人才，提高管理人員素質(zhì)。

蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理事關(guān)區(qū)內(nèi)人民生命安全。因此，要按照構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求，以對(duì)國家和人民高度負(fù)責(zé)的精神，充分利用廣播、電視、報(bào)刊等新聞媒介和教育體系，加大宣傳教育力度，在全社會(huì)樹立蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)的責(zé)任感和緊迫感，提高全社會(huì)的安全意識(shí)，使社會(huì)公眾普遍接受承擔(dān)洪水風(fēng)險(xiǎn)的理念，形成全社會(huì)支持蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)的氛圍，切實(shí)加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)建設(shè)和管理工作。